新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理研究

金 鋒，崔小偉

（天水師范學(xué)院 鄉(xiāng)村振興研究院，甘肅 天水 74100）

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。[1]實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量全面發(fā)展是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家的重要任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，鄉(xiāng)村治理問(wèn)題是一個(gè)突出短板，研究鄉(xiāng)村治理對(duì)于助推鄉(xiāng)村振興具有極其重要的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。本文以治理現(xiàn)代化為分析視角，在揭示鄉(xiāng)村治理的理論基礎(chǔ)上，透視我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的困境，探索新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效路徑。

一、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的理論遵循

先進(jìn)的實(shí)踐必然要求先進(jìn)理論的指導(dǎo)。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的發(fā)展是在堅(jiān)持馬克思主義的前提下，吸收西方社會(huì)治理理論，結(jié)合中國(guó)的特有國(guó)情不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的偉大征程。因此，優(yōu)化新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理，要以習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要論述為根本遵循，以馬克思主義中國(guó)化理論成果中的基層治理思想為重要遵循，借鑒西方治理理論，解決新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理遇到的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。

（一）根本遵循：習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要論述

習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要論述始終堅(jiān)持以村民為中心，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，尤其重視建立健全農(nóng)村社會(huì)治理體系，不斷提升農(nóng)村社會(huì)治理能力，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理路徑，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。[1]

習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要論述是一個(gè)多元化的科學(xué)體系，同時(shí)又是一個(gè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)踐中不斷發(fā)展完善的開放體系。第一，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以黨建為統(tǒng)領(lǐng)的多元共治。習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興重要論述強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)，要走黨建統(tǒng)領(lǐng)下的多元共治之路，“要建立和完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)組織為補(bǔ)充的農(nóng)村組織體系，使各類組織各有其位、各司其職?！盵2]685新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)治理是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、社會(huì)組織以及農(nóng)民在內(nèi)的相互合作、共同治理的過(guò)程。多元主體之間是相互依存、取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互約束、權(quán)責(zé)明確，是不斷完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)又有助于改變鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體權(quán)力關(guān)系的合作共治。第二，實(shí)現(xiàn)行政管理與群眾自治的良性互動(dòng)。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾自治組織之間的權(quán)責(zé)界限，建立明晰的工作清單，是鄉(xiāng)村有效治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家大政方針政策落實(shí)到農(nóng)村的具體執(zhí)行者，是農(nóng)村有效治理的有力推動(dòng)者。農(nóng)村社會(huì)治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在整合和利用農(nóng)村資源、協(xié)調(diào)農(nóng)村不同治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、支持村民自治，指導(dǎo)村委會(huì)工作、為農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)造和諧環(huán)境、為多元社會(huì)治理主體合作提供服務(wù)。基層群眾性自治組織是群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育的社會(huì)組織，“我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。”[3]第三，提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力。村民是鄉(xiāng)村社會(huì)治理最重要的主體，村民積極參與到鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程中，行使自身的權(quán)利才能最有力地表達(dá)自身的利益訴求，維護(hù)自身利益。同時(shí)，村民參與社會(huì)治理是我國(guó)基層民主政治發(fā)展的鮮明特色，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。習(xí)近平總書記曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“要擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、保證農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，重點(diǎn)健全農(nóng)村基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機(jī)制?！盵4]第四，堅(jiān)持“三位一體”的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系。習(xí)近平總書記指出：“鄉(xiāng)村振興離不開和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。要加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村社會(huì)既充滿活力又和諧有序。”[5]“三位一體”的鄉(xiāng)村治理體系不僅能夠推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，同時(shí)也能為貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力?！皥?jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，強(qiáng)化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過(guò)程?！盵6]習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要論述為鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供了理論遵循。

（二）重要遵循：馬克思主義中國(guó)化理論成果中的基層治理思想

進(jìn)行基層政治建設(shè)和治理是中國(guó)共產(chǎn)黨始終秉持的推進(jìn)政治民主化的一大重要舉措。新中國(guó)成立后，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視農(nóng)村基層民主建設(shè)，提出“要造成一個(gè)既有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面”，[7]543組織廣大農(nóng)民群眾建設(shè)人民公社，支持、引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾加入基層群眾性自治組織，對(duì)村民自治進(jìn)行了卓有成效的探索和實(shí)踐。改革開放以來(lái)，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視基層群眾自治問(wèn)題，大力推進(jìn)基層民主建設(shè)，明確提出要“在黨和政府支持幫扶下，在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主，農(nóng)民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，[8]271這為鄉(xiāng)村治理指明了發(fā)展方向。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在科學(xué)總結(jié)我國(guó)基層政治建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)的國(guó)情，以推進(jìn)社會(huì)主義政治民主化為契機(jī)，提出了一系列關(guān)于農(nóng)村基層民主建設(shè)的科學(xué)論斷，形成了系統(tǒng)完備的理論體系，是我國(guó)新時(shí)期推進(jìn)基層政治治理的重要依據(jù)。胡錦濤同志一如既往地重視基層民主治理，將其作為社會(huì)主義民主化的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)，提出“要完善基層民主制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！盵9]胡錦濤同志關(guān)于擴(kuò)充基層民主界域的思想，進(jìn)一步完善和充實(shí)了我們黨的基層民主治理思想。總之，幾代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于基層民主的理論與實(shí)踐探索，是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要遵循。

（三）重要借鑒：西方治理理論

“治理”一詞是由詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森提出的。但治理在1989年被世界銀行提出“治理危機(jī)”（crisisingovernance）之后，才在政治建設(shè)中被經(jīng)常使用。治理是一個(gè)與“統(tǒng)治”和“管理”密切聯(lián)系的概念。但是治理又超越了它們，經(jīng)歷了從“新公共管理”“新公共服務(wù)”到“善治”的發(fā)展歷程。新公共管理理論以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為藍(lán)本，以理性“經(jīng)濟(jì)人”假定為邏輯始點(diǎn)，認(rèn)為政府和企業(yè)的管理沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性不同，“主張借鑒私營(yíng)部門管理經(jīng)驗(yàn)、管理知識(shí)、管理技能和管理工具來(lái)管理公共部門，從而使政府像企業(yè)一樣高效運(yùn)作，政府官員像企業(yè)家一樣控制成本并樹立顧客至上理念，建設(shè)企業(yè)型政府”。[10]76新公共管理理論受到了新公共服務(wù)理論的猛烈攻擊和尖銳批評(píng)，認(rèn)為市場(chǎng)絕對(duì)不可能糾正政府失效，只有堅(jiān)持公共管理的公共取向、民主取向或社群取向才是唯一可行的路徑，認(rèn)為“服務(wù)而不是掌舵、公共利益是目的而不是副產(chǎn)品、戰(zhàn)略的思考民主的行動(dòng)、服務(wù)于公民而不是顧客”。[11]5在深刻分析和全面剖析傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)上，通過(guò)整合新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，善治理論應(yīng)時(shí)而生。善治理論提出了“良好治理”的口號(hào)，重在探尋國(guó)家治理社會(huì)的有效模式，為公眾謀取最大利益，其根本特征就是實(shí)現(xiàn)政府與公民通過(guò)良好協(xié)作共同管理公共事務(wù)，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種全新體現(xiàn)。總之，治理理論強(qiáng)調(diào)，治理主體不僅包括國(guó)家和政府，而且還包括權(quán)力得到公眾認(rèn)可的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)。治理客體是進(jìn)行社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的廣大公民。治理模式形似網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行，治理主體彼此間強(qiáng)調(diào)共享共治。治理道路是一個(gè)主客雙向化過(guò)程，既有規(guī)范的規(guī)章制度的存在，也有道德習(xí)俗的軟約束。治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。

西方治理理論拋棄了統(tǒng)治和管理的治世路徑，提倡治理主體的多元化，治理客體的寬泛性，治理模式的扁平化，治理路徑的主客雙向互動(dòng)化，治理目標(biāo)公共利益最大化，為我國(guó)鄉(xiāng)村治理提供了一種方法論借鑒。但是，我們也要看到治理理論畢竟產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治實(shí)踐，其是否反映了人類社會(huì)治理的普遍邏輯仍存在很大的爭(zhēng)議。中國(guó)現(xiàn)代化的路徑初衷、制度設(shè)計(jì)和價(jià)值理念與西方國(guó)家不同，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理方面有其自身特色。因此，我們?cè)诮梃b西方治理理論的時(shí)候，要做到外來(lái)借鑒與中國(guó)現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，具體問(wèn)題具體分析，走本土化發(fā)展路徑，使其更好地為我所用，服務(wù)于我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如果盲目照抄照搬，勢(shì)必會(huì)陷入泛西方化的理論陷阱，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興起到制約甚至負(fù)面影響。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)村振興視閾下鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境

“小康不小康，關(guān)鍵在老鄉(xiāng)?！盵4]鄉(xiāng)村是國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基石，鄉(xiāng)村治理和國(guó)家治理之間有著非常密切的聯(lián)系，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的潛在內(nèi)容和基本構(gòu)成部件。伴隨城鄉(xiāng)融合步伐的加速，“三農(nóng)”架構(gòu)也發(fā)生了裂變和轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)急需一個(gè)能夠與之相匹配的新的治理體制的誕生。鄉(xiāng)村治理優(yōu)化的初衷是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)支持下，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性與主動(dòng)性，推動(dòng)農(nóng)村快速發(fā)展。盡管傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體制在實(shí)行幾十年的過(guò)程中推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)全面發(fā)展，使農(nóng)民生活質(zhì)量極大改善，民主化水平極大提升，但隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展，現(xiàn)有體制呈現(xiàn)出了自身的短板和不足，面臨發(fā)展瓶頸。

（一）鄉(xiāng)村治理關(guān)系不平衡

從國(guó)家設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的來(lái)看，是為了加強(qiáng)與農(nóng)村社會(huì)聯(lián)系，使國(guó)家的路線方針政策通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠比較順暢地貫徹落實(shí)到農(nóng)村社會(huì)。從村民自治來(lái)看，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，[12]5“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。[12]6村民自治最初實(shí)行的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還能夠完全做到依法執(zhí)政，鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)較為順暢，配合度較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠很好地利用其擁有的資源對(duì)村委會(huì)予以指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)也能夠配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作。但是在壓力型行政體制下，由于受人民公社管理體制的慣性影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常將具有自治屬性的村民委員會(huì)當(dāng)作其下級(jí)部門，認(rèn)為與村委會(huì)兩者間是隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村民委員會(huì)是自己的派出機(jī)構(gòu)，將村委會(huì)作為行政部門對(duì)待，應(yīng)該接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的行政指示與指令。而且在村民的潛意識(shí)里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)該管理村委會(huì)，村莊“兩委”要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，工作要聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排，甚至由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定，村民自治漸漸由自我管理變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，這樣便形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)權(quán)威。

（二）鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制不完善

改革開放40余年，在“跨越式”發(fā)展和“壓縮式”增長(zhǎng)中，中國(guó)鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制不斷創(chuàng)新與完善，對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。以村民“擁有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”為主要內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了桎梏中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的舊的管理體制，盤活了農(nóng)村活力，解放了生產(chǎn)力。以村民自我管理、教育和服務(wù)為主要內(nèi)容的村民自治制度，激發(fā)了村民參與管理的積極性。但是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化行政權(quán)威為主導(dǎo)的現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式，已經(jīng)無(wú)法滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)新發(fā)展的需要，已經(jīng)跟不上鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的步伐，已經(jīng)無(wú)法滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的美好生活的需求，也不能滿足鄉(xiāng)村多元化利益主體的寬頻需求?！爸袊?guó)未來(lái)的現(xiàn)代化道路上，九億農(nóng)民的農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)很多過(guò)去不曾預(yù)料的新情況和新問(wèn)題，會(huì)有很多新的中心工作和中心任務(wù)，這就必然需要有一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力、并能夠快速轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)能力的農(nóng)村基層組織體系的存在?！盵13]隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官，隨著全面小康社會(huì)的到來(lái)，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村利益分化會(huì)越來(lái)越普遍，村民的訴求會(huì)越來(lái)越多元化，需要一個(gè)能夠容納多方利益和促進(jìn)社會(huì)和諧高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制的存在，而鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理體制機(jī)制在充當(dāng)一種有效的協(xié)商機(jī)制與平臺(tái)功能方面仍存在些許不足。一是鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理體制機(jī)制在最大限度或者是最廣泛發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與生產(chǎn)生活以及村莊事務(wù)的主動(dòng)性與積極性方面能力不足，從管理、決策、監(jiān)督等方面確保村民實(shí)行自治的民主權(quán)有限。二是有效鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)，黨支部、村委會(huì)是兩個(gè)不可忽視的因素，也是兩個(gè)非常重要的治理主體，而鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理體制機(jī)制在促進(jìn)村“兩委”高效充分運(yùn)轉(zhuǎn)方面顯然能力不足，而且村委會(huì)的“行政化”傾向依然存在。三是城鄉(xiāng)共同發(fā)展體制機(jī)制缺乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、社會(huì)保障與城鎮(zhèn)相比較仍然有較大的差距。

（三）鄉(xiāng)村治理主體治理鄉(xiāng)村社會(huì)的能力不高

改革開放以后，伴隨村民自治制度的大范圍實(shí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間的關(guān)系也由過(guò)去的管理變?yōu)橹笇?dǎo)、支持、引導(dǎo)和幫助，廣大農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，開啟了鄉(xiāng)村合作的新模式，激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性，盤活了鄉(xiāng)村活力。但是在實(shí)際運(yùn)行中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化行政權(quán)威主導(dǎo)以及“政社合一”固有思想影響下，我國(guó)鄉(xiāng)村各治理主體存在著能力不足的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足，越位、缺位行為仍然存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源配置的主體，并實(shí)行單向度運(yùn)行，而且大多數(shù)地方財(cái)力、人力缺乏，加之受壓力型考核工作體制的影響，越位、缺位時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置無(wú)法跟上村民需求的步伐。二是村委會(huì)治理能力不高，大多數(shù)村委會(huì)成員將主要精力放在村務(wù)上，對(duì)于如何治理農(nóng)村，如何更好地推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展缺乏研究。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)村振興視閾下推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)取路徑

從前面的分析可以看出，現(xiàn)行的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化行政權(quán)威為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理方式中，各治理主體的作用不能被充分調(diào)動(dòng)，功能不能獲得充分彰顯，治理的合法性和有效性受阻。雖然鄉(xiāng)村治理彰顯出了些許不足，但這并不意味著我們可以否定其存在的必要性和合理性，對(duì)其進(jìn)行“顛覆性”的改造是不理智的。從目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀出發(fā)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，找尋新時(shí)代鄉(xiāng)村振興視閾下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效邏輯進(jìn)路是與現(xiàn)實(shí)需求相契合的，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕幸福的有效之舉。為此，我們要優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向和村莊“一核多元”治理，提高各治理主體的主動(dòng)性，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系，推動(dòng)其現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個(gè)國(guó)家治理體系的“基石”，是國(guó)情民意有效連接的傳送帶。同時(shí)，也是延緩鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾和牴牾的“減壓倉(cāng)”。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村治理的有效推進(jìn)，必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不可逾越的。為此應(yīng)該優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，掃清制約鄉(xiāng)村社會(huì)全面發(fā)展的障礙。

第一，創(chuàng)新服務(wù)理念。馬克思主義認(rèn)為，有什么樣的世界觀就會(huì)有什么樣的方法論。所以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，必須創(chuàng)新服務(wù)理念，樹立責(zé)任、法治、監(jiān)督、有限和有效的服務(wù)理念，“讓服務(wù)理念成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的思想和精神，使服務(wù)的精髓與意蘊(yùn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)”。[14]154責(zé)任理念推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立責(zé)任意識(shí)，向責(zé)任政府轉(zhuǎn)向。法治理念推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府養(yǎng)成法治意識(shí)，做到依法從政，向法治政府轉(zhuǎn)向。有限理念推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立規(guī)矩意識(shí)，嚴(yán)格履職，向有限政府轉(zhuǎn)向。監(jiān)督理念推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立以人民為中心意識(shí)，時(shí)時(shí)刻刻準(zhǔn)備接受人民的監(jiān)督，將接受監(jiān)督變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)自覺(jué)。有效理念推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立高效意識(shí)，通過(guò)創(chuàng)新，讓責(zé)任、法治、有限、有效與監(jiān)督的服務(wù)理念成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員的基本工作遵循，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值體系，讓服務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府基本的價(jià)值遵循。

第二，構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提升需要建立科學(xué)合理的治理體系，治理體系與治理能力是構(gòu)成特定國(guó)家治理的“骨骼”與“血肉”。二者“是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能”。[15]所以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，必須促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)體系現(xiàn)代化，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系。行動(dòng)體系現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的雙向良好互動(dòng)，核心是通過(guò)機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)政府職能優(yōu)化，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為此急需樹立以農(nóng)民為中心的理念，構(gòu)建以制度化有效輸送農(nóng)民意愿和訴求為主要內(nèi)容的公共服務(wù)訴求表達(dá)、回饋以及多元供給機(jī)制，改進(jìn)以提升農(nóng)民考核評(píng)價(jià)話語(yǔ)權(quán)為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善以重視同級(jí)人大、農(nóng)民以及鄉(xiāng)村社會(huì)組織為主要內(nèi)容的監(jiān)督與管理體制，完善以提升鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給體制，筑牢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的制度體系。

（二）優(yōu)化村民自治，提升多元治理主體治理能力

全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，最寬廣最厚重的根基、最強(qiáng)大的底蘊(yùn)和最強(qiáng)勁的動(dòng)力在農(nóng)村，社會(huì)治理的重心在農(nóng)村。為此必須優(yōu)化村民自治，提升鄉(xiāng)村“一核多元”治理能力，調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性，促進(jìn)農(nóng)村有效發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

第一，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力?！包h是國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村黨組織是溝通黨和農(nóng)民之間的直接橋梁，農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用”。[14]163推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要鄉(xiāng)村基層黨組織“把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”，[16]發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和政治核心作用，完成新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興任務(wù)必須發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，實(shí)現(xiàn)凝聚力的“再造”。所以，優(yōu)化村民自治，提升多元治理主體治理能力，必須進(jìn)一步完善和健全以強(qiáng)化思想引領(lǐng)和規(guī)范組織生活為主要內(nèi)容的黨員教育管理機(jī)制，提升基層黨組織的引導(dǎo)、整合和動(dòng)員的能力；強(qiáng)化以堅(jiān)持黨對(duì)鄉(xiāng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)、完善基層黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和活動(dòng)方式、在基層貫徹和落實(shí)以黨的主張和決定為主要內(nèi)容的日常工作執(zhí)行機(jī)制，提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力；強(qiáng)化以黨員先進(jìn)性建設(shè)、落實(shí)黨在農(nóng)村的惠民利民政策、制定契合鄉(xiāng)村域情的產(chǎn)業(yè)治理規(guī)劃為主要內(nèi)容的黨建工作責(zé)任制，提高基層黨組織的發(fā)展力與凝聚力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

第二，提高村民委員會(huì)治理能力。中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！盵17]61它的職責(zé)是維護(hù)村民正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，供給農(nóng)村的基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村又好又快發(fā)展。所以，優(yōu)化村民自治提升多元治理主體治理能力，必須通過(guò)以明確村民委員會(huì)自治權(quán)、明確全體村民自治主體地位、明確多層次性村民自治實(shí)現(xiàn)形式為主要內(nèi)容的權(quán)力與職責(zé)的界定提升村民委員會(huì)的自治能力，以限制協(xié)助事項(xiàng)、明確協(xié)助程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的依法依規(guī)合理界定村民委員會(huì)的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的良性互動(dòng)，提高村民委員會(huì)治理與協(xié)助能力，使其真正實(shí)現(xiàn)自我管理、教育和服務(wù)。

第三，提高鄉(xiāng)村社會(huì)組織的服務(wù)能力。鄉(xiāng)村社會(huì)組織是彌補(bǔ)國(guó)家供給不足和缺陷的有效途徑，它可以有效參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更好地維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。在農(nóng)民首創(chuàng)、國(guó)家認(rèn)可、扶持與推廣下，鄉(xiāng)村社會(huì)組織逐漸發(fā)展起來(lái)并為廣大農(nóng)民自我管理、自我教育和自我服務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。所以，優(yōu)化村民自治提升多元治理主體治理能力，一方面必須明確鄉(xiāng)村民間組織的職責(zé)定位，提升鄉(xiāng)村民間組織的參與能力。政府要大力扶持和積極指導(dǎo)，鼓勵(lì)和組織農(nóng)民組成鄉(xiāng)村社會(huì)組織，有效參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更好地保護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益。構(gòu)建交流合作長(zhǎng)效制度，強(qiáng)化民間社會(huì)組織與基層政權(quán)、村莊黨組織、村民委員會(huì)的溝通與聯(lián)絡(luò)。另一方面必須明確民間組織的職責(zé)定位，提升鄉(xiāng)村民間組織的服務(wù)能力。鄉(xiāng)村民間社會(huì)組織是維護(hù)眾多村民利益的共同體，為農(nóng)民整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的權(quán)益表達(dá)提供了組織化的路徑和渠道。因此，在鄉(xiāng)村振興與發(fā)展過(guò)程中應(yīng)大力提高鄉(xiāng)村民間社會(huì)組織的服務(wù)能力，更好地維護(hù)農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的利益。

第四，提高村民的治理能力。習(xí)近平總書記指出：“農(nóng)村要發(fā)展，根本要依靠?jī)|萬(wàn)農(nóng)民。”[18]通過(guò)提升鄉(xiāng)村治理的有效性，為農(nóng)民發(fā)家致富提供盡可能的便利，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，盤活鄉(xiāng)村發(fā)展活力與潛能是鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)的前提與根基。所以，優(yōu)化村民自治，提升多元治理主體治理能力，必須以維護(hù)鄉(xiāng)村農(nóng)民權(quán)益為導(dǎo)向，通過(guò)提升農(nóng)民文化素質(zhì)、強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)利素養(yǎng)、提升農(nóng)民政治素養(yǎng)、提升農(nóng)民組織化程度等途徑提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的能力。