相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理的變遷與發(fā)展

韓廣富 辛 遠

黨的十八大以來,隨著扶貧工作的超常規(guī)推進,中國的貧困治理取得了巨大的發(fā)展成就,其標志就是2020年中國現(xiàn)行標準下農(nóng)村絕對貧困的徹底消除。這不僅是中國反貧困事業(yè)的重大突破,也為人類反貧困工作作出了突出貢獻。雖然絕對貧困在中國將徹底消除,但這并不意味著貧困的終結(jié),更不意味著今后不再需要關注貧困問題,相反貧困治理依然是黨和政府必須關注的重大社會問題。這是因為只要人類社會存在和發(fā)展,貧困也將會存在和發(fā)展,并且將伴隨人類社會發(fā)展的始終,但是不同階段的貧困其表現(xiàn)形態(tài)是不同的。黨的十九屆四中全會指出:“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn),建立解決相對貧困的長效機制?！盵1]這一論斷為我們更清晰地把握今后貧困的表現(xiàn)形態(tài)指明了方向,即今后貧困將以相對貧困形態(tài)存在和發(fā)展,為此,今后反貧困的工作重心將是在相對貧困視角下的貧困治理。而著重分析相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理將發(fā)生哪些變遷及面臨哪些挑戰(zhàn),相對貧困又對2020年后中國農(nóng)村貧困治理提出哪些新要求將變得十分必要,最終明確在相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理的發(fā)展趨勢,為今后更為有效的貧困治理奠定堅實的基礎。

一、相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理的變遷及挑戰(zhàn)

(一)相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理的變遷

2020年中國的貧困治理將取得以消除絕對貧困為目標的階段性發(fā)展成就,但這并不意味著貧困就此終結(jié)。相反,貧困將以另一種發(fā)展形態(tài)存在,即相對貧困。與絕對貧困相比,相對貧困視角下的農(nóng)村貧困治理的目標、形勢、動力將發(fā)生變遷。

1.貧困治理目標的變遷

只要人類社會不斷發(fā)展進步,就必然存在發(fā)展差距,相應地就會存在相對貧困。既然貧困是無法徹底消失的,那么貧困治理就會長期存在發(fā)展,但貧困治理目標會隨著貧困性質(zhì)的變化而改變,對標2020年后貧困性質(zhì)的變化,貧困治理目標將發(fā)生變遷。

一是,由絕對貧困向相對貧困目標的轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會提出要建立解決相對貧困長效機制,這是黨和國家審時度勢對今后反貧困事業(yè)的總體部署,同時也意味著中國貧困治理目標將轉(zhuǎn)為相對貧困。貧困治理目標的變遷意味著工作重心、治理重點、政策體系等扶貧舉措都要作出相應的調(diào)試與優(yōu)化,以更好地適應相對貧困治理的目標要求。

二是,由注重脫貧速度和質(zhì)量向長期持續(xù)減貧目標的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來,我國的貧困人口從2012年的9 899萬人減少到2019年的551萬人,貧困發(fā)生率由2012年的10.2%降至2019年的0.6%,創(chuàng)造了每年減貧1 000萬人以上的成績①習近平.在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話.人民日報.2020 03 07(02)。;到2020年按照既定目標全部消除農(nóng)村貧困人口,這樣的減貧速度創(chuàng)造了減貧史上的偉大奇跡。在注重減貧速度的同時,按照習近平總書記的要求,我們嚴格對標“兩不愁三保障”目標要求,既不隨意降低標準,也不盲目拔高目標,確保脫貧成效能夠經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。但2020年后依然存在低收入人口、邊緣易致貧人口等脫貧不穩(wěn)定性人口,依然會存在因不可抗力出現(xiàn)的返貧致貧等風險挑戰(zhàn),因此,相對貧困視角下貧困治理目標應轉(zhuǎn)向注重長期持續(xù)減貧。

三是,由?；旧嫦蛑\共享發(fā)展目標的轉(zhuǎn)變。絕對貧困解決的是人們最基本的生存與發(fā)展問題,在滿足貧困人口最基本的生存與發(fā)展需求之后,人民對美好生活的向往與追求將變得更加強烈。但與此同時,由于城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群發(fā)展的不平衡、不充分導致了相對貧困問題,而相對貧困的本質(zhì)就是由于發(fā)展的不平衡所導致、發(fā)展成果不能由人民共享所造成。因此在相對貧困視角下貧困治理的目標應轉(zhuǎn)向在發(fā)展中共享、在共享中實現(xiàn)發(fā)展的新變遷。

2.貧困治理形勢的變遷

扶貧形勢的變遷會隨著貧困性質(zhì)的變化而變化,實現(xiàn)貧困形勢的變遷是適應2020年后相對貧困治理的新要求,也是提升貧困治理能力的必然需要,更是滿足相對貧困人群穩(wěn)定持續(xù)脫貧的現(xiàn)實需要。2020年后相對貧困視角下中國的貧困治理形勢將實現(xiàn)新的變遷,具體表現(xiàn)在:

第一,由集中性扶貧脫貧向常規(guī)性減貧的變遷。黨的十八大以來,黨和政府為實現(xiàn)全面建成小康社會不落下任何一個人的宏偉目標,創(chuàng)新扶貧方式,提出聚焦貧困人口的精準扶貧方略,采取超常規(guī)的舉措對識別出來的貧困人口進行集中性、有針對性的幫扶,目的是確保2020年如期實現(xiàn)全部貧困人口脫貧。脫貧攻堅期內(nèi)形成的這種集中性扶貧脫貧方式在消除絕對貧困人口方面起到關鍵作用,但進入相對貧困階段后,再采取這種集中性的減貧方式顯然已經(jīng)不適合今后貧困治理的現(xiàn)實需要。因此應由集中性扶貧脫貧逐步轉(zhuǎn)向常規(guī)性減貧扶貧。

第二,由注重短期脫貧向長短結(jié)合標本兼治的變遷。在脫貧實踐中,一些地方政府為完成既定目標下的脫貧任務,難免會采取一些短平快的產(chǎn)業(yè)或脫貧項目,這對于貧困人口短期內(nèi)實現(xiàn)脫貧起到關鍵作用,但脫貧后這些項目能否可持續(xù)發(fā)展仍將是一項難點任務。因為扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展難的根源在于市場化發(fā)展邏輯與社會道德幫扶邏輯之間的矛盾,這會導致產(chǎn)業(yè)在項目選擇、投資管理等方面存在影響產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的風險因素。[2]因此,為確保2020年后脫貧人口、邊緣人口、低收入人口等脆弱性脫貧人員能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定脫貧,就必須實現(xiàn)從短期脫貧向長短結(jié)合標本兼治的變遷。

第三,由“兩不愁三保障”標準到多維全面減貧的變遷?！皟刹怀钊Ｕ稀笔呛饬渴欠駭[脫絕對貧困的重要指標,這一指標僅僅能夠保障貧困人口最基本的生存與發(fā)展需要。但轉(zhuǎn)入相對貧困階段,對相對貧困人群的識別則需強調(diào)收入、消費、醫(yī)療、教育、住房等的綜合性多維狀態(tài)[3],識別標準不同,會出現(xiàn)不同類別的相對貧困人口,因此,要統(tǒng)籌考慮當?shù)囟嗑S減貧指標的設定,力求通過多維減貧指標的設定實現(xiàn)相對貧困人口的全面減貧。

3.貧困治理動力的變遷

與絕對貧困相比,相對貧困無論是治理難度、治理周期,還是標準體系、目標人群等都將更加復雜,這與其相對貧困自身的特性,即動態(tài)性、多維性、復雜性等特征有關。因此,2020年后相對貧困視角下中國貧困治理的動力驅(qū)動方式也要相應地變遷,以適應新扶貧形勢的變化,更好地促進貧困治理能力的優(yōu)化升級。

一是,在治理主體上,從政府驅(qū)動向政府、市場、社會協(xié)調(diào)驅(qū)動的變遷。[4]中國取得以消除絕對貧困為目標的偉大成就,離不開政府對貧困治理的積極推動與支持。2020年后隨著貧困性質(zhì)的變化,將進入以相對貧困治理為主的減貧新階段,在減貧新階段中,要更加注重貧困治理主體的多元化發(fā)展。不僅發(fā)揮政府主導貧困治理的顯著優(yōu)勢,而且能夠激發(fā)市場活力,實現(xiàn)益貧式增長,此外還應該發(fā)揮志愿者、社會組織、社區(qū)工作人員等在幫扶困難人群中的機動靈活性等專業(yè)優(yōu)勢,以彌補政府和市場的不足,這樣通過多元貧困治理主體的參與實現(xiàn)貧困治理驅(qū)動力的變遷。

二是,在治理對象上,由注重外在依賴向逐步重視內(nèi)生動力的變遷。黨的十八大以來,我國的貧困治理實踐中常常出現(xiàn)爭當貧困縣、爭當貧困人口、等靠要或靠著墻根曬太陽,等著別人送小康等社會現(xiàn)象,出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于部分貧困群眾發(fā)展的內(nèi)生動力不足[5],對外在的依賴較重。進入2020年后,在相對貧困視角下的貧困治理應該更加關注對相對貧困者內(nèi)生動力的激發(fā)與培養(yǎng),注重把脫貧的動力放在相對貧困人口自身的努力與奮斗上,讓相對貧困群體逐步擺脫外界的依賴,依靠自身能力實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

三是,在治理形式上,由自上而下推動向自上而下與自下而上雙向推動的變遷。中國的貧困治理之所以成效顯著,主要原因在于黨和政府對貧困治理的積極支持與推動。正是由于這種自上而下的積極動員,并在實踐中形成中央領導、省負總責、市縣抓落實的垂直管理體制,在全國范圍內(nèi)動員各種力量參與脫貧攻堅發(fā)揮了關鍵作用。在2020年后也應繼續(xù)發(fā)揮這種管理制度的優(yōu)勢,但面對相對貧困的復雜多樣性,貧困治理主客體也應該有守正創(chuàng)新的意識,基層地方政府、扶貧工作隊等貧困治理的主客體,都應該結(jié)合地方治理實踐,創(chuàng)新貧困治理模式,并及時總結(jié)可推廣、可復制的相對貧困治理的有益經(jīng)驗。

(二)相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理面臨的挑戰(zhàn)

2020年后我國的貧困性質(zhì)將轉(zhuǎn)為相對貧困,而相對貧困意味著難度更大,復雜程度更高,這就給今后的農(nóng)村貧困治理帶來新的挑戰(zhàn),這也是今后貧困治理必須面對的現(xiàn)實問題。認真分析相對貧困視角下我國農(nóng)村貧困治理面臨的挑戰(zhàn),有助于更好地把握今后貧困治理的發(fā)展趨勢。

1.相對貧困人口數(shù)量較多

2020年后的貧困治理是在相對貧困視角下的治理,其治理標準不同、界定范圍不同會產(chǎn)生不同的相對貧困人口。但總體上看,相對貧困人口無論采取什么標準進行界定,其人口規(guī)模和數(shù)量比例將比絕對貧困要大、要多。

第一,脆弱性脫貧人口依然存在。2020年在現(xiàn)行標準下從2012年開始脫貧的9 899萬貧困人口雖然從統(tǒng)計意義上全部擺脫了貧困,但轉(zhuǎn)入2020年后,這部分人以及未納入精準扶貧的邊緣貧困人口可能仍具有經(jīng)濟基礎較為薄弱、抗風險能力較低等特征,他們在維持自身及家庭正常開支情況下是足以擺脫貧困的,而一旦遇到自然災害、意外事故等不可抗力的影響,極容易落入貧困邊緣。因此,2020年后貧困治理要考慮脆弱性脫貧人口的現(xiàn)實境遇,及時針對其現(xiàn)實困難進行精準幫扶。

第二,農(nóng)村困難群體貧困逐步凸顯。我國的困難群體主要包括城鄉(xiāng)低保對象、特困供養(yǎng)人員、困難老病殘幼、困難流動人員及留守人員及其他原因陷入短期或長期困難的個人或家庭。[6]此外,現(xiàn)階段對農(nóng)民工的保障不足,尤其是高齡農(nóng)民工、貧困農(nóng)民工等外出務工人員由于收入不穩(wěn)定、疾病潛伏等內(nèi)外因素的多重影響,可能會成為未來困難群體。[7]這部分困難人群在相對貧困視角下的貧困治理中逐步凸顯出來,必須更加注重對困難群體的幫扶工作,讓困難群體也能夠與其他群體平等共建共享發(fā)展成果。

第三,農(nóng)村老年貧困人口逐步增加。中國是一個發(fā)展中國家,是一個未富先老的社會,中國實際上已經(jīng)提前進入了老齡社會。[8]隨著老齡化社會的不斷發(fā)展,農(nóng)村老年人的比例將不斷上升,因其老年人行動能力受限、增收較困難及農(nóng)村社會保障能力不足等多重因素的存在,使得農(nóng)村老年貧困將在相對貧困治理中逐步凸顯。[9]關注老年貧困,不僅是相對貧困視角下貧困治理的必然要求,也是更好落實全體人民全面共享改革成果的必然趨勢。

2.農(nóng)村貧困治理難度增加

與絕對貧困相比,相對貧困無論是存在形態(tài)、變化形式,還是治理難度、治理周期等,都將比絕對貧困治理更加艱難。一方面,相對貧困的動態(tài)性決定貧困治理難度增加。相對貧困從其概念內(nèi)涵來說,其本身就是相對的,因標準不同而動態(tài)變化的一種貧困,本質(zhì)是一種發(fā)展不充分不平衡導致的貧困,但與絕對貧困有根本區(qū)別。因為絕對貧困是一種生存性貧困,即不能滿足最基本的生存與發(fā)展需求;而相對貧困有一個最基本的底線要求,即滿足了人的最基本生存與發(fā)展需求,同時它又是在此基礎上與其他群體相比而動態(tài)變化的一種貧困。這種相對貧困的動態(tài)性決定了因標準不同而治理目標不同,因各地發(fā)展程度不同而治理手段不同,這就會無形中增加2020年后貧困治理的難度。

另一方面,貧困問題的多維性增加了貧困治理難度。人的需求是多維的,不僅希望實現(xiàn)收入的增加,而且希望在教育、醫(yī)療、社會保障等維度都能夠享受到城鄉(xiāng)均等化的公共服務,然而現(xiàn)階段城鄉(xiāng)基本公共服務不均等,存在明顯差距,尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)的基本公共服務發(fā)展水平較低[10],這在客觀上容易出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民不均等享受基本公共服務導致的多維相對貧困狀態(tài)。2020年后相對貧困視角下的中國農(nóng)村貧困治理不僅要關注收入維度的貧困,更要密切關注多維的基本公共服務等福利維度。但同時各地發(fā)展情況千差萬別,城鄉(xiāng)區(qū)域農(nóng)村內(nèi)部的基本公共服務發(fā)展情況都不太相同,這也會增加相對貧困視角下貧困治理的難度。因此相對貧困視角下的中國農(nóng)村貧困治理不可能像之前那樣在既定時間內(nèi)集中式解決,而必須采取漸進式穩(wěn)步推進的長期治理模式。

3.鞏固脫貧成果任務艱巨

2020年達成脫貧攻堅宏偉目標,并不意味著能夠鞏固好、發(fā)展好、維護好脫貧攻堅期內(nèi)實現(xiàn)的脫貧成果。2020年后相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理面臨的挑戰(zhàn)之一是如何繼續(xù)鞏固發(fā)展脫貧成果,這也是接續(xù)進行貧困治理的首要前提和必要準備。

一是,脫貧攻堅期取得的成就尚不穩(wěn)定且需要繼續(xù)鞏固提升成果。在當前,還有近200萬已脫貧建檔立卡貧困人口存在返貧風險,近300萬貧困邊緣人口存在致貧風險,還有大量因新冠肺炎疫情致貧返貧的困難群眾,不少都需要通過兜底保障實現(xiàn)脫貧。[11]雖然這部分人到2020年能夠如期擺脫現(xiàn)行標準下的貧困問題,但他們的脫貧能力并不會在短期內(nèi)形成,需要一個逐步提升的過程。此外“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的“三保障”依然存在薄弱環(huán)節(jié),產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有待進一步優(yōu)化提升。異地扶貧搬遷后如何能夠鞏固好、有提升等系列問題,都需要在接續(xù)進行的貧困治理中繼續(xù)對脫貧成果進行鞏固提升。治理貧困絕非朝夕之功,需要持續(xù)不斷的努力與奮斗。

二是,貧困性質(zhì)的根本改變勢必會增加鞏固脫貧成果的難度。習近平強調(diào):“全部脫貧,并不是說就沒有貧困了,就可以一勞永逸了,而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困問題永遠存在,我們幫扶困難群眾的任務永無止境?！雹購埈偽?“一個少數(shù)民族也不能少”——記習近平總書記在寧夏考察脫貧攻堅奔小康.新華網(wǎng).2020 06 12/http://www.cpad.gov.cn/art/2020/6/12/art_624_126588.html。這一重要論述指明貧困問題將伴隨人類社會發(fā)展的始終,只不過是在2020年后貧困性質(zhì)轉(zhuǎn)為相對貧困。而相對貧困治理的內(nèi)在要求是要阻斷返貧,鞏固已經(jīng)取得的脫貧成就,與此同時預防新貧困的產(chǎn)生;也要根據(jù)相對貧困的發(fā)展要求在鞏固的基礎上有拓展、有提升,這勢必會增加鞏固脫貧成果的難度。為此更要逐步形成相對貧困治理長效機制,這樣不僅能夠更好鞏固脫貧成果,而且能夠為相對貧困人口可持續(xù)脫貧提供穩(wěn)定的制度保障。

二、相對貧困對2020年后中國農(nóng)村貧困治理提出的新要求

(一)需要注重發(fā)展成果人民共享的公平性

習近平指出:“我國經(jīng)濟發(fā)展的‘蛋糕’不斷做大,但分配不公問題比較突出,收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務水平差距較大。在共享改革發(fā)展成果上,無論是實際情況還是制度設計,都還有不完善的地方?！盵12]我們要認識到實現(xiàn)共享發(fā)展是一個漸進的過程,不可能一蹴而就,必須穩(wěn)步推進、梯度升級。當前決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅戰(zhàn)就是為了讓廣大貧困群眾也能夠共享改革發(fā)展成果,廣大貧困群眾脫貧摘帽之后,仍然可能會面臨著相對貧困問題,而相對貧困是發(fā)展成果不能在人民群眾中實現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)共享的問題。因此,相對貧困視角下的農(nóng)村貧困治理需要更加注重發(fā)展成果人民共享的公平性。

第一,通過制度設計保障貧困群眾共享改革成果的公平性。當前,“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡,最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分?！盵13]究其根源在于城鄉(xiāng)二元制度導致資源在城鄉(xiāng)之間的不合理流動,進而導致城鄉(xiāng)居民不能平等共享改革發(fā)展成果。在相對貧困視角下,要使中國今后的貧困治理取得實效,就必須以接續(xù)推進的鄉(xiāng)村振興為契機,逐步破除阻礙農(nóng)村貧困的制度根源問題,建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度,最終通過制度公平保障全體城鄉(xiāng)居民,尤其是農(nóng)村相對貧困人群實現(xiàn)共享發(fā)展,以保障共享改革成果的公平性。

第二,在共建中共享,在共享中促公平。2020年后接續(xù)進行的貧困治理,是以相對貧困為目標,以多元共治為手段,以實現(xiàn)共享成果為旨歸的貧困治理。2020年后的相對貧困治理如果脫離相對貧困群眾的參與,僅靠政府、企業(yè)、社會組織等外部力量的幫扶與支持,則不能更好地反映相對貧困群眾的真實需求,亦不能讓相對貧困者真正共享發(fā)展成果。要讓相對貧困群眾參與貧困治理的全過程,調(diào)動脫貧致富的信心和決心,避免“等靠要”型貧困,逐步擺脫寧愿苦熬、不愿苦干的貧困意識束縛,阻斷貧困意識的遷移性和傳遞性,實現(xiàn)在共建相對貧困治理中共享貧困治理實際成效,通過共享貧困治理的發(fā)展成果促進全體人民共享成果的公平正義。

第三,樹立漸進共享、逐步實現(xiàn)共富的致富共識。習近平指出:“貧困之冰,非一日之寒;破冰之功,非一春之暖”。[14]廣大貧困群眾脫貧摘帽之后,并不是說貧困也就消失了,也不是說廣大貧困群眾就實現(xiàn)共同富裕了,而是說在現(xiàn)行貧困標準之下徹底消除了困擾中國數(shù)千年的絕對貧困問題,但相對貧困將長期存在和發(fā)展。進入后扶貧時代,與較富裕階層或社會平均水平相比,相對貧困群體他們的整體收入水平較低,從事正常社會活動所需的機會、能力、資源仍匱乏,隨時會面臨貧困的風險[15],因此,繼續(xù)加強對相對貧困人群的貧困治理,不僅是困難人群發(fā)展的現(xiàn)實需要,也是讓困難群眾漸進共享、逐步實現(xiàn)共富的生動體現(xiàn),更是中國共產(chǎn)黨始終堅持以人民為中心的生動寫照。

(二)需要現(xiàn)有扶貧體制機制的調(diào)整與完善

扶貧開發(fā)實踐表明,貧困問題發(fā)生有著系統(tǒng)性的根源,因而貧困問題的治理首先要突破若干制度性的障礙,通過機制層面的創(chuàng)新來提高扶貧開發(fā)的效能。[16]2020年消除現(xiàn)行標準下的絕對貧困人口,離不開黨和國家對扶貧工作的重視,也離不開針對扶貧形勢的變化而進行的一系列體制機制創(chuàng)新。2020年后中國反貧困戰(zhàn)略將轉(zhuǎn)為相對貧困,相對地扶貧對象及扶貧標準也應作出新的調(diào)整,現(xiàn)有的扶貧體制機制也要適應后扶貧時代相對貧困治理形勢變化的需要。

第一,貧困性質(zhì)的變化需要調(diào)整現(xiàn)有體制機制。十八大以來開展的脫貧攻堅戰(zhàn),是立足全面建成小康社會的底線任務和標志性指標的階段性任務,是集中全國的資源優(yōu)勢開展的一項扶貧運動,是以消除農(nóng)村絕對貧困為目標的一項短期行為。在實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)之后,相對貧困問題將逐步凸顯出來,要逐步緩解相對貧困問題首先就必須突破現(xiàn)有體制機制中一些不可持續(xù)機制的束縛,轉(zhuǎn)而建立穩(wěn)定脫貧長效機制,這個長效機制的核心是“穩(wěn)定、可持續(xù)”,是鞏固脫貧成果的必要舉措,也是著眼相對貧困問題的長期性而建立的。

第二,致貧原因的復雜性需要調(diào)整現(xiàn)有體制機制。解決相對貧困難度更大,其根本原因在于致貧風險的多元化和致貧因素的不確定性。[17]從相對貧困者致貧的外在原因來看:既有因災、因疫、因家庭變故、意外傷害等不可抗力陷入貧困境遇,又有因所處自然條件較為惡劣、貧困文化長期存在等因素的影響;從內(nèi)在原因來看,主要是由于相對貧困者自身綜合實力較弱所導致的脫貧能力弱等因素影響。為此,要從致貧原因入手,構建綜合性的相對貧困人口社會保障機制,以防止返貧及新貧的產(chǎn)生,提高相對貧困者的風險應對能力。

第三,貧困治理新要求需要調(diào)整現(xiàn)有體制機制。貧困性質(zhì)的變化決定貧困治理目標要求的變化?，F(xiàn)行的貧困治理體制機制是以消除絕對貧困為目標而設定的制度體系,經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)實踐,已經(jīng)形成了較為完善的精準扶貧體制機制。然而2020年后隨著貧困性質(zhì)由絕對貧困轉(zhuǎn)為相對貧困,相應地將對今后的貧困治理提出新要求。相對貧困視角下的貧困治理不僅面臨著如何鞏固脫貧攻堅成果以防止返貧的現(xiàn)實需要,而且也面臨著現(xiàn)有精準扶貧體制機制需要逐步完善以適應穩(wěn)定脫貧長效機制的銜接需要。

(三)需要建立更加精細化的貧困治理體系

2020年現(xiàn)行標準下貧困人口全部實現(xiàn)脫貧摘帽,離不開黨和國家根據(jù)扶貧形勢的變化進行的貧困治理體系的完善與創(chuàng)新。2020年后,我國的反貧困形勢將發(fā)生變化,反貧困工作將以相對貧困為主要目標,而相對貧困屬于發(fā)展性貧困,相比絕對貧困治理將更加復雜多元[18]。因此在延續(xù)經(jīng)過脫貧攻堅實踐檢驗的貧困治理體系的基礎上,需要建立更加精細化的貧困治理體系,以應對后扶貧時代相對貧困治理的復雜性與多樣性。

第一,在治理目標上,由注重脫貧向防貧與可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。2020年后雖然從統(tǒng)計意義上不存在絕對貧困人口,但是在低收入層聚集著數(shù)量龐大的家庭,他們當中許多個體雖然從收入統(tǒng)計上看沒有被納入貧困者之列,但由于在其他方面存在的困難而導致其實際生活舉步維艱,依然需要得到一定的幫助。[19]因此,在相對貧困視角下不僅需要繼續(xù)保持現(xiàn)有脫貧政策的總體穩(wěn)定性,而且需要把鞏固脫貧攻堅成果防止返貧擺在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要位置。此外,在鞏固脫貧成果的基礎上,今后的貧困治理要更加注重對相對貧困者的可持續(xù)發(fā)展能力的激發(fā)與培養(yǎng),把發(fā)展能力建設作為今后貧困治理的核心目標。

第二,在治理策略上,由政府主導推動向多元共治的轉(zhuǎn)變。政府在中國農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐中發(fā)揮著決定作用,政府主導是中國減貧最重要的特點和經(jīng)驗之一。[20]2020年如期實現(xiàn)全部農(nóng)村貧困人口脫貧,離不開在政府主導下構建的大扶貧開發(fā)格局。面對2020年后貧困性質(zhì)的變化,相對貧困、多維貧困將成為今后貧困治理的重點難點,其治理難度更大、治理周期更長,更加需要形成多元共治、各方參與的局面,更加需要發(fā)揮政府、市場、社會等各方主體在治理相對貧困中的優(yōu)勢,這樣可以從多角度、多方面實現(xiàn)對相對貧困的多元審視,進而為解決相對貧困提供多維治理路徑。

第三,在治理理念上,由短期沖鋒脫貧向長期持續(xù)減貧的轉(zhuǎn)變。貧困治理沒有終點,只有連續(xù)不斷的起點。黨的十八大以來,我國每年減貧都在1 000萬人以上,這離不開廣大扶貧工作者的艱辛努力,也離不開黨和國家制定符合實際的在既定時間內(nèi)必須完成的扶貧目標,為此就必須集中全國的資源優(yōu)勢打好脫貧攻堅戰(zhàn)。在脫貧攻堅結(jié)束之后,貧困治理并未因此結(jié)束,相反貧困治理依然應是黨和國家關注的重點,因為相對貧困將長期存在和發(fā)展,廣大扶貧工作者要樹立長期持續(xù)推動減貧的理念。

第四,在治理手段上,由碎片化治理向系統(tǒng)綜合治理的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有減貧政策的部門化、條塊化和碎片化特征依然明顯,不同政策的實施過于細碎。[21]這不利于資源間的整合與優(yōu)化,也不利于發(fā)揮資源優(yōu)勢對貧困者的幫扶。相對貧困視角下貧困治理的難度復雜性將不斷加大,為此要突破碎片化治理的局限,整合現(xiàn)有扶貧政策、扶貧資源,同時加強不同政策之間的銜接與優(yōu)化,提升對相對貧困的系統(tǒng)綜合治理能力和水平。

(四)需要更加注重協(xié)調(diào)均衡可持續(xù)的治理

第一,需要注重發(fā)展的協(xié)調(diào)性。之所以會產(chǎn)生相對貧困,與城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)不充分有很大關系,因此2020年后農(nóng)村貧困治理必須注重發(fā)展的協(xié)調(diào)性。積極推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,建立資源在城鄉(xiāng)之間的合理流動機制,推動基本公共服務向農(nóng)村拓展延伸,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化,以從根本上打破空間貧困陷阱;積極推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,使東中西部之間的發(fā)展差距控制在合理范圍之內(nèi),避免差距逐步拉大導致區(qū)域間的相對貧困,引導東部優(yōu)勢資源要素向中西部地區(qū)流動,建立正常的利益聯(lián)結(jié)機制以保障這種資源要素流動的可持續(xù)性;積極推動經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時更加注重社會公平,更加注重發(fā)展成果在不同成員之間的合理分配,尤其注重對低收入人口、貧困邊緣群體的傾斜與支持。

第二,需要注重發(fā)展的均衡性。這里的均衡并非是指絕對意義上的均衡發(fā)展,而是指在可控范圍內(nèi)的相對均衡的發(fā)展。在絕對貧困徹底消除之后,相對貧困將持續(xù)存在,要逐步緩解相對貧困,就必須注重發(fā)展的相對均衡性,避免不均衡發(fā)展導致不同地區(qū)、不同人群之間的絕對發(fā)展差距,但同時要摒棄為了均衡發(fā)展不顧經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況而隨意改變發(fā)展規(guī)律的觀念,要在注重發(fā)展的均衡性的同時鼓勵競爭、鼓勵創(chuàng)新、鼓勵相對貧困人口通過自身的努力擺脫相對貧困現(xiàn)實境遇。

第三,需要注重發(fā)展的持續(xù)性。在脫貧攻堅期內(nèi),為在既定時間內(nèi)完成脫貧目標任務,采取了超常規(guī)的運動式脫貧攻堅方式,這種集中作戰(zhàn)式的脫貧方式在解決絕對貧困人口方面發(fā)揮了關鍵作用,然而在消除絕對貧困之后,這種扶貧方式不再適用于相對貧困。因為與絕對貧困相比,相對貧困它的緊迫程度已經(jīng)大大降低,沒有必要,也沒有可能通過超常規(guī)治理在短期內(nèi)解決。[22]因此,就必須改變治理方式,更加注重發(fā)展的持續(xù)性,這是因為在脫貧期內(nèi)形成的脫貧方式,有些可持續(xù)性較弱。比如在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,運動式扶貧導致一些地方的幫扶采用托管托養(yǎng)、入股分紅等方式,貧困戶對產(chǎn)業(yè)的參與程度低、扶貧效果的可持續(xù)性很弱。[23]因此,相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理要更加注重產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等各方面發(fā)展的可持續(xù)性。

三、相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理的發(fā)展走向

相對貧困視角為我國今后農(nóng)村貧困治理方案的設計與調(diào)整指明了前進方向,影響著今后農(nóng)村貧困治理的發(fā)展走向。明晰相對貧困視角下中國農(nóng)村貧困治理的發(fā)展走向,能夠更好地把握發(fā)展規(guī)律,推進今后貧困治理工作的穩(wěn)步升級。

(一)穩(wěn)步推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接,以鞏固貧困治理基礎

2020年如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn),能夠為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的基礎,也能夠為接續(xù)進行的貧困治理注入新的活力。打贏脫貧攻堅戰(zhàn),只能說明脫貧攻堅的各項任務目標得以全面實現(xiàn),但是鞏固好、有提升、有發(fā)展不是一件容易的事,還需要通過鄉(xiāng)村振興以鞏固拓展脫貧成果。如果在脫貧攻堅之后,不接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興的發(fā)展,就不能使脫貧成果得以有效提升,就不能實現(xiàn)脫貧效益的最大化,更不能為今后貧困治理奠定堅實的基礎。因此,要貫徹落實習近平總書記多次強調(diào)的指示精神,即要鞏固脫貧攻堅成果,推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有機銜接。

第一,積極推進體制機制銜接,平穩(wěn)轉(zhuǎn)型升級。在脫貧攻堅期內(nèi)所形成的責任、政策、幫扶、動員、監(jiān)督、考評這六大機制,不僅在決勝脫貧攻堅期內(nèi)發(fā)揮了關鍵作用,而且是經(jīng)過脫貧實踐檢驗的機制,也將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供借鑒。要把這六大機制運用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體規(guī)劃之中,促進脫貧攻堅期內(nèi)形成的機制能夠服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并能夠成為支撐鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要機制。

第二,積極推進扶貧主體銜接,形成幫扶合力。在脫貧攻堅期內(nèi),形成了省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓扶貧的扶貧主體責任制,并在脫貧實踐中發(fā)揮了關鍵作用。2019年中央一號文件指出:“五級書記抓鄉(xiāng)村振興”是一種扶貧治理方式的平行轉(zhuǎn)移,但是完全的平行轉(zhuǎn)移難度還是很大。[24]由五級書記抓扶貧到五級書記抓鄉(xiāng)村振興,體現(xiàn)的是目標任務的變化,雖然實現(xiàn)扶貧主體的平行轉(zhuǎn)移在實踐過程中存在挑戰(zhàn),但從長遠來看,實現(xiàn)扶貧主體與鄉(xiāng)村振興的銜接,形成幫扶合力,有利于為鄉(xiāng)村振興注入活力。

第三,積極推進脫貧成果銜接,整合資源優(yōu)勢。2020年全面建成小康社會,中國的脫貧攻堅事業(yè)將取得巨大的發(fā)展成就。從直接減貧成效來說,現(xiàn)行標準下全部農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,解決了區(qū)域性整體貧困問題;從間接減貧影響來說,在全國范圍內(nèi)形成了良好的扶貧助困氛圍,大扶貧格局也逐步形成并發(fā)揮作用。但是在2020年后的相對貧困視角下,中國的貧困治理要接續(xù)推進就必須以鞏固脫貧成果為基礎,以整合脫貧攻堅期內(nèi)的各項資源要素為關鍵,進而形成貧困治理的堅實基礎,變?nèi)缃竦馁Y源優(yōu)勢為今后的貧困治理優(yōu)勢。

第四,積極推進扶貧理念銜接,達成思想共識。脫貧攻堅的主戰(zhàn)場是農(nóng)村,尤其是貧困村、貧困人口,其貧困治理重點是聚焦貧困村的貧困人口而實行精準扶貧戰(zhàn)略。在脫貧攻堅取得全面勝利之后,接續(xù)推進的鄉(xiāng)村振興,是廣大農(nóng)村地區(qū)的全面振興,其覆蓋面不止局限于貧困村、貧困人口,而是要實現(xiàn)廣大農(nóng)村的整體而全面的振興。因此,扶貧理念要在精準扶貧思想指引下逐步實現(xiàn)共享,在全面振興鄉(xiāng)村背景下優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展基礎相對薄弱地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展。

(二)構建穩(wěn)定脫貧與長效減貧機制,以確保貧困治理有序推進

2020年后,相對貧困將取代絕對貧困成為今后貧困治理的主要目標。然而由于致貧因素的復雜性,短期內(nèi)通過集中性減貧舉措擺脫了絕對貧困處境的人群,可能會在之后面臨脆弱性脫貧返貧的風險挑戰(zhàn),要防止返貧及新貧困的產(chǎn)生,就必須在相對貧困視角下構建穩(wěn)定脫貧與長效減貧機制,以確保2020年后貧困治理能夠有序推進。

第一,建立返貧阻斷機制,防止返貧及新貧的產(chǎn)生。國內(nèi)外減貧理論與實踐表明,扶貧工作往往會進入“扶貧-脫貧-返貧”的惡性循環(huán)。[25]2020年后要防止返貧情況的出現(xiàn),就必須建立返貧阻斷機制。這一機制的核心理念是由之前的事后扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A警干預,也就是對即將落入貧困陷阱的人群提前采取扶貧措施。對于貧困邊緣戶、易致貧返貧戶、低收入戶等脫貧脆弱性群體,要建立預警,提前干預,避免返貧后再扶貧的事后干預,要牢牢地把阻斷返貧及預防新貧的產(chǎn)生作為2020年后貧困治理的底線目標。

第二,要建立穩(wěn)定脫貧機制,實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下的脫貧攻堅目標,并不意味著能夠達到穩(wěn)定脫貧的要求。因為脫貧人口中還存在脆弱性脫貧人員、脫貧地區(qū)的發(fā)展環(huán)境并未根本改變、貧困文化對人的影響并未隨著脫貧攻堅的終結(jié)而消失,這些因素的存在使2020年后接續(xù)進行的貧困治理必須要建立穩(wěn)定脫貧機制,以鞏固脫貧攻堅成果,最終實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

第三,要建立緩解相對貧困長效機制,實現(xiàn)貧困治理穩(wěn)步推進。黨的十九屆四中全會指出,要建立解決相對貧困的長效機制。這是黨中央著眼貧困問題的復雜性和艱巨性而提出的一項長遠戰(zhàn)略,這也反映出反貧困行動的長期性,同時也說明貧困性質(zhì)將轉(zhuǎn)為相對貧困。為此,要制定緩解相對貧困長效機制,以實現(xiàn)今后貧困治理的接續(xù)推進與穩(wěn)步升級。因此,在相對貧困視角下構建穩(wěn)定脫貧與長效減貧機制,確保貧困治理有序推進是今后貧困治理的基本走向。

(三)調(diào)整創(chuàng)新完善扶貧體制機制,以提升貧困治理水平和能力

脫貧攻堅是在既定時間內(nèi),通過超常規(guī)的舉措實現(xiàn)脫貧任務目標,而脫貧攻堅結(jié)束之后接續(xù)推進的鄉(xiāng)村振興,則是一項長遠戰(zhàn)略,需要通過常規(guī)性的舉措推動實現(xiàn)。在脫貧攻堅期內(nèi)所形成的各項扶貧體制機制,要通過調(diào)整完善創(chuàng)新,逐步運用到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中來。[26]2020年后貧困治理的落腳點是鄉(xiāng)村振興,貧困治理的主戰(zhàn)場依然是農(nóng)村,而不應是城市。[27]因此,要把脫貧攻堅期內(nèi)形成的體制機制通過不斷調(diào)整完善與創(chuàng)新融入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中,最終通過鄉(xiāng)村治理提升貧困治理能力。第一,完善扶貧機制,適應扶貧形勢的變化。2020年后的貧困治理將在相對貧困視角下開展扶貧行動,需要把鞏固脫貧成果與治理相對貧困結(jié)合起來,需要把防止返貧與提升脫貧成效結(jié)合起來,同時也需要根據(jù)貧困性質(zhì)的根本性改變來健全完善穩(wěn)定脫貧監(jiān)測機制、返貧阻斷機制、高質(zhì)量就業(yè)增收保障機制等利于相對貧困人口發(fā)展的工作機制。

第二,調(diào)整扶貧體制,鞏固治理成效。為了在2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下全部貧困人口脫貧摘帽,黨和國家采取了超常規(guī)的扶貧舉措,動員和投入了前所未有的人力、物力、財力用于精準扶貧,逐漸構建了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三維一體和政府、市場、社會協(xié)調(diào)推進的大扶貧開發(fā)格局,并在具體的扶貧實踐中發(fā)揮了關鍵作用。但是在扶貧目標一致的情況下,扶貧任務分屬不同的扶貧部門,容易造成碎片化治理,對應對今后相對貧困的復雜性顯然是不利的,而且也不利于鞏固脫貧成效。因此,可以考慮將涉及相對貧困群體的幫扶機制整合統(tǒng)籌起來,建立綜合性的社會保障與扶貧開發(fā)機制,以更有利于鞏固扶貧成果,實現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)減貧。

第三,創(chuàng)新扶貧體制,提升貧困治理水平。由于貧困問題的復雜性和艱巨性,在短期內(nèi)能夠完全徹底消除以基本生存和發(fā)展為核心的絕對貧困,但是相對貧困則很難消除,只能隨著人類社會的不斷發(fā)展而逐步緩解。進入后扶貧時代,中國的貧困治理將以相對貧困為主要目標,而相對貧困具有相對性、多維性、復雜性、長期性等特征,需要結(jié)合新的貧困特征,創(chuàng)新減貧扶貧體制,用與時俱進的扶貧理念調(diào)整扶貧機制,以適應后扶貧時代貧困治理的新發(fā)展要求,最終提升貧困治理水平和能力。

(四)加強農(nóng)村減貧成效的監(jiān)督與管理,以保障貧困治理的實際成效

2020年中國將實現(xiàn)“兩不愁三保障”脫貧目標,將消除絕對意義上的貧困人口,貧困治理將取得巨大發(fā)展成就,這其中離不開完善的減貧體制,也離不開對扶貧目標的監(jiān)督與管理。而相對貧困本身就是動態(tài)發(fā)展的,衡量標準不同會產(chǎn)生不同的貧困人口,而且它不是絕對意義上的貧困,而是相對意義上的貧困,是基于參照物的不同而呈現(xiàn)動態(tài)變化的一種貧困形態(tài)。針對這種情形,要使今后的扶貧工作取得實效,就必須加強農(nóng)村減貧成效的監(jiān)督與管理,防止今后減貧工作走形式、走過場等蜻蜓點水式扶貧。

第一,優(yōu)化扶貧工作監(jiān)督機制。2020年后的相對貧困治理難度更大、周期更長,不能期望在短期內(nèi)就徹底解決,同時也不能有歇歇腳、轉(zhuǎn)換頻道等消極扶貧思想,不僅需要堅持不懈地進行貧困治理,更需要在治理中出實效、出成果。為此,就必須加強通過第三方獨立評估、省級交叉考核等方式對扶貧主體、扶貧項目、扶貧成效等扶貧全過程的監(jiān)督,同時結(jié)合相對貧困的變化與發(fā)展,創(chuàng)新監(jiān)督形式,確保以監(jiān)督促減貧實效。

第二,完善減貧考核評估機制?？己嗽u估的目的是為了能夠確保減貧成效不打折、減貧舉措真實可靠、脫貧成果扎實穩(wěn)固。2020年后的相對貧困,其治理成效因標準不同而不同。對于短期內(nèi)能夠見到實效的扶貧項目,要注重短期培育與長效發(fā)展的支持;對于周期較長、效果不明顯的扶貧項目,要設置合理的階段性目標,分步驟分階段地穩(wěn)步推進,不能出現(xiàn)做與不做一個樣、做多做少一個樣的情況。為此,要完善減貧考核評估機制,用更加精細化的考核方式評估對相對貧困治理的實際成效,以此通過完善的精細化的考評機制實現(xiàn)貧困治理的穩(wěn)步推進與梯度升級。

第三,優(yōu)化扶貧項目資源管理機制。2020年后貧困將不再表現(xiàn)為絕對貧困,轉(zhuǎn)向相對貧困,將從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。這意味著脫貧攻堅期內(nèi)形成的各項扶貧資金、項目等將納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體規(guī)劃之中,而鄉(xiāng)村振興的目標區(qū)域是廣大農(nóng)村地區(qū),不僅包括脫貧攻堅期內(nèi)的貧困村,而且包括廣大非貧困村,遠比脫貧攻堅聚焦的貧困村范圍要大,這就更加需要對扶貧項目、資金的整合利用,需要統(tǒng)籌考慮貧困村與非貧困村的整體發(fā)展,需要把有限的扶貧資源優(yōu)化配置到最需要的地方,以確保今后貧困成效有穩(wěn)步提升和發(fā)展。