推進(jìn)依法行政，規(guī)范水利工程建設(shè)
——評《水利工程概論》

陳 亮

何曉科，殷國仕 編中國水利水電出版社出版ISBN：9787508447919定價(jià)：39.00元

《水利工程概論》是針對水利工程進(jìn)行研究的著作，全書共分12章，主要講述了水利工程基礎(chǔ)知識、水庫基本知識、防洪治河工程、取水樞紐工程、灌排工程、蓄泄水樞紐工程、水力發(fā)電工程、給排水工程、水利工程的勘測設(shè)計(jì)、水利工程施工、水利工程管理等?！端こ谈耪摗芬粫忻鞔_指出，水是人類及一切生物賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。中華人民共和國成立以來，進(jìn)行了大規(guī)模水利建設(shè)，基本形成了防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等水利工程體系，在抗御水旱災(zāi)害、保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、保護(hù)水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面取得了巨大成就。

伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及綜合國力的增強(qiáng)，我國在短短的幾十年中先后建成了一大批水利基礎(chǔ)設(shè)施，對推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分關(guān)鍵的作用，也成為國民經(jīng)濟(jì)與綜合國力的重要組成部分。水是人們賴以生存的基礎(chǔ)物質(zhì)，人們在長期的生產(chǎn)與生活中對水的開發(fā)與利用也越來越廣泛，越來越深入。《水利工程概論》一書的“水利工程基礎(chǔ)知識”中提到，水利工程是具有防洪、排水、供水、灌溉、水運(yùn)、發(fā)電等作用的基礎(chǔ)設(shè)施，能夠?qū)λY源進(jìn)行保護(hù)與開發(fā)，還可以滿足人類生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)需求。水利工程行政管理是保障水利工程發(fā)揮其效用的重要手段。推進(jìn)依法行政，規(guī)范水利工程建設(shè)，對于水利工程建設(shè)的開展有著重要的積極作用。

水利工程行政管理是水利行政管理的重要構(gòu)成部分，水利行政管理綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等方式對水利相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行一系列的組織與管理。水利行政管理職能是水利行政管理主體依法對水利相關(guān)的各類社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理過程中所需要承擔(dān)的職責(zé)。水利行政管理是國家行政管理中的關(guān)鍵構(gòu)成部分，主要職能涵蓋了宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等內(nèi)容，主要目標(biāo)在于持續(xù)提升水資源的利用高效率，強(qiáng)化人們水資源節(jié)約意識，協(xié)調(diào)水利建設(shè)與大自然的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)水利開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展以及水資源的可持續(xù)利用。水利行政管理主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，服務(wù)性。行政管理的重要作用就是組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展以及對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。水利行政管理是政府行政管理的重要構(gòu)成部分，其主體是國家，由水行政主管部門代表政府開展水利行政管理，承擔(dān)水利相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)的管理責(zé)任，如水資源保護(hù)、水質(zhì)檢測、水資源規(guī)劃利用、水利工程管理監(jiān)督、水生態(tài)保持等。第二，流域性。國家對水資源的管理實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。政府水行政主管部門在國家重要江河、湖泊設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)，在其所管轄范圍中行使行政法規(guī)定以及水行政主管部門賦予的水資源管理與監(jiān)督責(zé)任?？梢钥闯?，水利行政管理工作具有一定的流域性管理特點(diǎn)。第三，參與性。參與性主要是指水利行政管理工作需要公眾積極參與。有效的水利行政管理應(yīng)該是國家權(quán)力朝向社會(huì)的回歸，充分展現(xiàn)出政府與公眾之間的良好關(guān)系。高效的水利行政管理工作離不開公眾的積極響應(yīng)，只有公眾積極參與水利行政管理，才能夠更好地實(shí)現(xiàn)水利行政管理目標(biāo)。水利改革新形勢下開展行政管理有著十分重要的意義。推進(jìn)依法行政，建設(shè)水行政管理是社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需求。國內(nèi)外大量實(shí)踐證明，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不能忽略自然資源的利用以及經(jīng)濟(jì)與資源之間的關(guān)系。我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，水利部門職能更加明顯地呈現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的特點(diǎn)，以配合GDP經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，難免出現(xiàn)水資源消耗量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域水資源供需不協(xié)調(diào)等情況。在這一背景下，必須進(jìn)一步明確政府行政管理職能，切實(shí)轉(zhuǎn)變水利行政管理重點(diǎn)。長期以來，我國水利工程主要集中在供水、農(nóng)田灌溉、防洪、排水工程等方面，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展而過度消耗水資源，導(dǎo)致水養(yǎng)生物、水生態(tài)系統(tǒng)被嚴(yán)重破壞。因此，緊跟時(shí)代潮流，建設(shè)新型水行政管理模式是改善生態(tài)環(huán)境的必然趨勢。

《水利工程概論》一書的“水利工程管理”中提出，水利工程是保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要民生設(shè)施，水利工程行政管理是水利工程正常運(yùn)行的外在保障。當(dāng)前我國水利工程行政管理工作也存在一些問題亟待解決，這些問題不僅影響著水利工程使用、養(yǎng)護(hù)與效益發(fā)揮，同時(shí)還會(huì)危害人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，若不妥善解決當(dāng)前水利工程行政管理問題，水利工程將難以發(fā)揮應(yīng)有的效用。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，出臺了一系列水利工程建設(shè)行政管理規(guī)章制度，相關(guān)政策與法規(guī)的出臺與實(shí)施是推動(dòng)水利工程建設(shè)依法行政、規(guī)范管理、強(qiáng)化監(jiān)督的重要保障，對于強(qiáng)化水利工程建設(shè)管理、深化政府監(jiān)督工作、嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，全面規(guī)范水利工程市場秩序具有重要意義。第一，開展《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》以及《水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》的修訂。工程建設(shè)監(jiān)理制度是進(jìn)行工程建設(shè)管理的重要內(nèi)容之一，是水利工程建設(shè)質(zhì)量、資金、安全的重要保障。水利工程監(jiān)理機(jī)制運(yùn)行二十多年以來，建立了較為完善的監(jiān)理法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，為提升水利工程建設(shè)管理質(zhì)量，保障水利工程效益發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。然而，伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展、政府職能的變化以及水利建設(shè)管理體制改革推進(jìn)，當(dāng)前水利工程建設(shè)管理體系已經(jīng)難以滿足水利工程建設(shè)需求。當(dāng)前監(jiān)理法律法規(guī)制度實(shí)用性不強(qiáng)，無法針對水利工程市場秩序進(jìn)行有效監(jiān)管。監(jiān)理法規(guī)是明確規(guī)范工程建設(shè)監(jiān)理行為的法律依據(jù)，只有制定了完善、科學(xué)、合理的監(jiān)理法規(guī)，才能夠嚴(yán)格按照相關(guān)條例執(zhí)行，做到有法可依，依法杜絕監(jiān)理違法違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。第二，制定《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》。通常來說水利工程建設(shè)以社會(huì)效益為主，通常為政府投資建設(shè)。水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全直接關(guān)系著公共安全與公眾利益，因此需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的監(jiān)督管理。水利工程驗(yàn)收是政府按照以法律為基礎(chǔ)建設(shè)的基本程序，是保證水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全的重要措施。伴隨著社會(huì)主義市場環(huán)境的變化，20世紀(jì)80年代末期出臺的水利工程驗(yàn)收規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法適應(yīng)水利工程建設(shè)的需求。驗(yàn)收管理作為一項(xiàng)重要的行政管理工作，亟需完善且嚴(yán)格的法律依據(jù)作為規(guī)范。水利工程驗(yàn)收工作十分容易出現(xiàn)以下問題：一是驗(yàn)收主體不明確，尤其是政府主持的各項(xiàng)驗(yàn)收工作。驗(yàn)收主體通常是在水利工程完工后臨時(shí)確定的，十分不利于對水利工程建設(shè)全程的監(jiān)督管理。二是水利工程驗(yàn)收工作的開展普遍存在驗(yàn)收時(shí)間較短、驗(yàn)收工作深度不夠等情況，部分項(xiàng)目驗(yàn)收不夠徹底，驗(yàn)收質(zhì)量也有待提升。三是水利工程驗(yàn)收相關(guān)單位與人員的驗(yàn)收責(zé)任劃分不夠明確，如驗(yàn)收過程中出現(xiàn)問題無法細(xì)分責(zé)任，落實(shí)追究。為了進(jìn)一步解決上述問題，強(qiáng)化水利工程建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，細(xì)化落實(shí)驗(yàn)收責(zé)任，規(guī)范驗(yàn)收程序，則需要制定《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》，對水利工程驗(yàn)收工作中關(guān)于行政管理的工作進(jìn)行明確規(guī)定，有助于規(guī)范水利工程基本建設(shè)程序，強(qiáng)化政府監(jiān)督管理，明確政府管理責(zé)任，進(jìn)而保障水利工程建設(shè)質(zhì)量。

結(jié)合《水利工程概論》一書以及當(dāng)前水利工程行政管理現(xiàn)狀，為了全面保障水利工程建設(shè)工作的開展，提高水利工程行政管理質(zhì)量，推進(jìn)依法行政，規(guī)范水利工程建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，提升水利工程行政管理能力。強(qiáng)化依法行政能力的提升，始終堅(jiān)持依法行政是依法治國的基礎(chǔ)。水利工程行政管理工作要將國務(wù)院出臺的《依法行政實(shí)施意見》作為依法行政管理水利工程的依據(jù)，重點(diǎn)突出依法治水、依法管水的戰(zhàn)略目標(biāo)。一是政府相關(guān)部門要將依法行政管理作為重要工作，將其納入重要議事日程，認(rèn)真仔細(xì)研究依法行政管理水利工程，建立依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，明確分管領(lǐng)導(dǎo)以及責(zé)任部門，定期召開相關(guān)會(huì)議，研究并安排水利工程管理相關(guān)工作，健全有部署、有組織、有檢查、有落實(shí)的依法行政管理高效工作體系。二是水利工程行政管理領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立榜樣，帶頭學(xué)法懂法，制訂相關(guān)法律學(xué)習(xí)計(jì)劃，營造良好的法律規(guī)范學(xué)習(xí)氛圍。三是始終堅(jiān)持科學(xué)決策，通過制度明確行政決策的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，對重大水利項(xiàng)目、重點(diǎn)水利改革等實(shí)行公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)分析、集體討論、全面審查等，以確保水利工程決策的科學(xué)性。第二，加快實(shí)行政府權(quán)力清單制度，提升政府公信力。為了更好地推進(jìn)依法行政，規(guī)范水利工程建設(shè)，不僅要滿足水利工程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)還需要?jiǎng)?chuàng)新政府權(quán)力約束體系，推動(dòng)水利工程決策科學(xué)化，加快腳步實(shí)行政府權(quán)力清單制度，提升政府公信力。在水利工程依法行政管理中，需要對行政權(quán)力進(jìn)行全面規(guī)范與管理，加快政府權(quán)力清單制度建設(shè)，給依法治國環(huán)境下水利工程行政管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。政府權(quán)力清單制度將利用依法治國形式，對政府與市場、政府與社會(huì)之間的界限加以明確，進(jìn)一步界定政府職能與權(quán)限，將政府開展水利工程行政管理的依據(jù)、內(nèi)容、形式、流程通過合適的媒介向社會(huì)公布。提高政府開展水利工程行政管理的公信力，不僅要注重權(quán)力清單、責(zé)任清單的建設(shè)，同時(shí)還要提升行政效能與服務(wù)水平，為提升政府公信力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，建立健全水利工程行政管理隊(duì)伍，夯實(shí)水利工程行政管理執(zhí)法基礎(chǔ)。構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、嚴(yán)格監(jiān)督、全面保障的水利工程行政執(zhí)法隊(duì)伍，打造廉潔公正、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)熟練、素質(zhì)較高的水利工程檢察隊(duì)伍。構(gòu)建水利工程監(jiān)察機(jī)構(gòu)，理順執(zhí)法機(jī)制，落實(shí)水利工程行政管理執(zhí)法人員素質(zhì)培訓(xùn)，著重提升人員專業(yè)素養(yǎng)。實(shí)行水利工程監(jiān)察人員培訓(xùn)上崗制度，所有監(jiān)察人員經(jīng)過培訓(xùn)考核合格才能領(lǐng)取相關(guān)證件，上崗執(zhí)法。通過集中培訓(xùn)，提升行政管理人員素質(zhì)，有效提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)與實(shí)踐技能。