拜登當(dāng)選后的美國政策走向

謝茜　夏立平

2020年11月17日，美國推定候任總統(tǒng)拜登在特拉華州威爾明頓以視頻形式與其外交及國家安全專家組會面。

11月7日，美國多家主流媒體宣布，美國總統(tǒng)民主黨候選人拜登奪得過半數(shù)選舉人票，國際社會普遍認(rèn)為其入主白宮是大概率事件。拜登若當(dāng)選新一屆美國總統(tǒng)，美國政府內(nèi)政外交政策將發(fā)生一些重要變化。

內(nèi)政走向

拜登上臺后，將把內(nèi)政政策的重點放在疫情防控、推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等四個方面。

一，將把嚴(yán)控新冠疫情作為內(nèi)政頭等大事，力爭在短期內(nèi)控制住新冠疫情。拜登上臺后將會立即聽取醫(yī)學(xué)專家的意見，嚴(yán)格新冠疫情防控措施，加速新冠疫情測試，重視新冠疫苗研制，制造各種防護(hù)裝備。

二，推行經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃，對超級富豪和大公司增稅。拜登上臺后，將會致力于重建美國經(jīng)濟(jì)。他承諾確保員工人數(shù)在50人以下的小企業(yè)獲得新的救助資金，促進(jìn)他們長期獲得信貸和資本。他強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃將提供工作機(jī)會而不僅僅是財富，要創(chuàng)造數(shù)百萬個未來的高薪工作。他承諾不會對年收入低于40萬美元的人加稅，將確保超級富豪和大公司最終支付“他們的公平交稅份額”。

三，改善工薪階層和中產(chǎn)階級家庭的教育和醫(yī)療。拜登宣稱：“我的整個職業(yè)生涯都在為工薪階層和中產(chǎn)階級家庭而奮斗?！卑莸浅兄Z：“我會幫助父母為他們的孩子提供高質(zhì)量的教育，提高教師工資，并使大多數(shù)家庭能夠免費就讀公立大學(xué)。我會讓照顧年邁的父母變得更容易，讓醫(yī)療服務(wù)更實惠?！?/p>

四，提升美國在基礎(chǔ)設(shè)施、科技、教育、社會保障等方面的競爭力。拜登列舉的施政要點包括投資國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)對美國科技研發(fā)的支持、加大對教育的投入、促進(jìn)種族和性別平等、在“奧巴馬醫(yī)保”的基礎(chǔ)上改善醫(yī)保體系、改革移民制度等。

對外政策走向

拜登上臺后將調(diào)整特朗普對外政策，在制定對外政策時將更有可能“按套路出牌”，遵循傳統(tǒng)的外交決策和國家互動的基本原則。

一，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)美國與盟友的關(guān)系，恢復(fù)美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。拜登更加強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)西方聯(lián)盟體系的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，以及通過聯(lián)盟來塑造整體性的對華戰(zhàn)略。拜登猛烈抨擊特朗普疏遠(yuǎn)美國盟友的一系列舉動，認(rèn)為特朗普通過削弱美國在其傳統(tǒng)同盟體系和國際組織內(nèi)的影響和地位，正在“幫助”中國實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目標(biāo)。而拜登將會采取多邊主義的方針，將主辦“民主國家高峰會”，修補(bǔ)并強(qiáng)化美國在全球同盟國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，重構(gòu)這個聯(lián)盟的關(guān)鍵要素，使之在面對所謂的“非民主國家”威脅時，更能促進(jìn)美國的利益和價值觀。拜登強(qiáng)調(diào)，美國仍然是、且應(yīng)當(dāng)是“自由世界”的領(lǐng)導(dǎo)者，“退群”行為不但拱手將美國的領(lǐng)導(dǎo)地位讓與他人，而且非常不利于美國在面對來自“中國的威脅”時，能夠以統(tǒng)一的言行來應(yīng)對。

二，將基本繼承特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，但名稱或?qū)⒏淖儯瑑?nèi)容也會有所調(diào)整。拜登及其外交團(tuán)隊對特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”沒有公開批評。他們認(rèn)為，美國需要在亞太地區(qū)建立一個聯(lián)盟，將必要的軍事能力轉(zhuǎn)移到太平洋地區(qū)，并將長期專注于將中東地區(qū)的美國國家能力轉(zhuǎn)移到亞洲。拜登政府將不會強(qiáng)調(diào)美國在印太地區(qū)擁有軍事主導(dǎo)地位，而是強(qiáng)調(diào)美軍在印太地區(qū)能確?！巴啬芰Α保ㄟ^發(fā)展“不對稱的制衡能力”，以遠(yuǎn)程無人艦載戰(zhàn)斗機(jī)、無人水下航行器、導(dǎo)彈潛艇和高速打擊武器等來實現(xiàn)。在亞太地區(qū)，拜登宣稱在其治下的美國將會加強(qiáng)與日本、韓國和澳大利亞等傳統(tǒng)盟國的關(guān)系，并繼續(xù)深化與印度和印度尼西亞等國的“戰(zhàn)略伙伴”關(guān)系。

三，將重新參與一些國際多邊論壇。拜登上臺后，美國將重新加入《巴黎氣候變化協(xié)定》，也將重新加入世衛(wèi)組織。拜登外交團(tuán)隊成員認(rèn)為，雖然包括世衛(wèi)組織在內(nèi)的國際組織存在缺陷，亟需改革，但美國要做的不是退出，而是繼續(xù)加強(qiáng)在這些組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而主導(dǎo)改革，確保改革方向符合美國利益。拜登政府可能重返“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPP）。重返TPP將加強(qiáng)美國與日本的盟友關(guān)系，表明美國不會退出亞太地區(qū)，還可以與日本一起引領(lǐng)TPP的成員進(jìn)一步擴(kuò)大，將韓國、印尼、泰國等其他亞太經(jīng)濟(jì)體囊括進(jìn)來，組建一個“由志同道合的國家組成的強(qiáng)大集團(tuán)”。而中國“要么必須適應(yīng)這些規(guī)則，要么會被排除在這個亞太地區(qū)最大的貿(mào)易協(xié)定之外”。拜登認(rèn)為，在達(dá)成大型貿(mào)易協(xié)議之前，有必要先對國內(nèi)進(jìn)行投資，確保半導(dǎo)體、5G網(wǎng)絡(luò)以及用于軍事和敏感民用用途的其他關(guān)鍵原料的供應(yīng)鏈的建設(shè)。

四，將強(qiáng)化北約組織，以減輕東歐國家對俄羅斯擴(kuò)張的擔(dān)憂。拜登認(rèn)為，北約是現(xiàn)代歷史上“最有效的政治軍事聯(lián)盟”。拜登就任總統(tǒng)后，對歐洲政策將側(cè)重于恢復(fù)美國與北約組織的歷史聯(lián)系，以威懾俄羅斯。

五，將試圖縮減美國在核武器方面的支出，與俄羅斯達(dá)成延長新《削減戰(zhàn)略武器條約》協(xié)議。拜登對核武器的認(rèn)知比大部分民主黨人都更開放，他表示將減少美國對核武器這個世界上最危險武器的依賴，雖然這并不一定意味著他將從根本上改變美國的核政策。在拜登看來，核武器應(yīng)該在國防戰(zhàn)略中發(fā)揮較小的作用，一個無核世界應(yīng)該是最終目的。在競選期間，拜登接受了“不首先使用核武器”的理念，但在核危機(jī)中，美國總統(tǒng)可以選擇發(fā)動報復(fù)性打擊。這一點和美國核傳統(tǒng)政策大相徑庭。美國長期以來的政策一直是保留先發(fā)制人的選擇，并認(rèn)為這降低了戰(zhàn)爭的可能性。如果特朗普政府不能在下臺前與俄羅斯就新《削減戰(zhàn)略武器條約》延期達(dá)成協(xié)議，拜登上臺后將會與俄羅斯達(dá)成這一協(xié)議。在朝鮮核問題上，拜登希望和日本、韓國、澳大利亞、中國等合作，向朝鮮施壓，早日實現(xiàn)朝鮮無核化。他還希望與俄羅斯合作，加強(qiáng)對朝鮮的軍備控制。拜登對待朝鮮將遵循美國在朝鮮問題上的一貫做法，即“有威懾、也有偶爾的外交嘗試”，“尋求一項臨時協(xié)議”，可能要求朝鮮以可驗證的方式，拆除所有核制造能力，同時暫停核試驗和洲際彈道導(dǎo)彈試驗，以換取部分、但不是完全解除美國對其的制裁。

對華政策走向

當(dāng)下美國，“對抗中國”是一個堅定的跨黨派議題，共和黨人和民主黨人罕見地統(tǒng)一。拜登的外交顧問幾乎全部來自奧巴馬政府，他們雖然對對華“接觸政策”有所反思，但也不贊同所謂“新冷戰(zhàn)”和與中國“脫鉤”的說法。2020年之后的中美關(guān)系，也可能將因此面臨挑戰(zhàn)與機(jī)遇共存的新格局。

一，將調(diào)整美國對華政策優(yōu)先次序，強(qiáng)調(diào)與中國展開“正向競爭”，從以經(jīng)貿(mào)問題為絕對核心到多議題并重?！罢蚋偁帯币馕吨归_以規(guī)則為基礎(chǔ)的競爭。拜登團(tuán)隊重視恢復(fù)美國對國際機(jī)制和國際規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，在5G、人工智能等產(chǎn)業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域?qū)⒔⒎衔鞣絻r值觀的規(guī)則體系，加大對華規(guī)制力度。拜登可能會延續(xù)特朗普政府的一些策略，如貿(mào)易出口管制、投資限制等，但實施方式會有不同。拜登會聚焦于增強(qiáng)美國的競爭力，重振其國內(nèi)優(yōu)勢，并重塑美國在海外的盟友關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)力;反對貿(mào)易保護(hù)主義，主張用優(yōu)勢建立更高標(biāo)準(zhǔn)，對等互惠，必要時可使用關(guān)稅手段，而“完全與中國脫鉤不現(xiàn)實且最終會適得其反”;要捍衛(wèi)美國在構(gòu)建國際規(guī)則和制度上的領(lǐng)導(dǎo)地位，確保有關(guān)改革符合美國利益而不是簡單退出;要大力布局未來技術(shù)，不可把優(yōu)勢讓給中國。為應(yīng)對地緣政治競爭加劇，拜登上臺以后，“亞洲再平衡”仍有意義。拜登將支持預(yù)防性外交和軍事威懾相結(jié)合，主張通過構(gòu)建連接歐亞盟友的“民主國家共同體”應(yīng)對中國“一帶一路”倡議。

二，在經(jīng)貿(mào)和高科技領(lǐng)域延續(xù)保護(hù)主義做法，采取較“關(guān)稅戰(zhàn)”更全面的對華制衡舉措。民主黨人現(xiàn)在普遍認(rèn)為需要對全球主義的政策路線和做法進(jìn)行修正，需要對中國的“不公平貿(mào)易”等傷害美國中下階層的做法采取強(qiáng)硬舉措。為贏得民主黨內(nèi)“進(jìn)步派”的支持和拉攏反對自由貿(mào)易的民主黨群體，拜登政府將強(qiáng)調(diào)對美國中下階層的保護(hù)，尤其是促進(jìn)制造業(yè)回歸美國。拜登明確表示在供應(yīng)鏈問題上要減少對中國的依賴。與特朗普政府主要使用關(guān)稅手段對中國展開經(jīng)濟(jì)施壓不同，拜登團(tuán)隊將重視運用多種手段調(diào)整美中經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一方面，通過保留和利用特朗普政府的對華關(guān)稅杠桿，迫使中國在產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)補(bǔ)貼、所謂商業(yè)網(wǎng)絡(luò)“竊密”等問題上對美讓步;另一方面，拜登高度重視供應(yīng)鏈安全問題，上臺后將會啟動為期100天的“供應(yīng)鏈審查”，此舉主要針對中國。此外，在金融和投資領(lǐng)域，拜登將出臺更為嚴(yán)格的管制規(guī)定，發(fā)布所謂“侵犯知識產(chǎn)權(quán)的中國企業(yè)和機(jī)構(gòu)名單”并進(jìn)行相應(yīng)制裁，進(jìn)一步限制中國對美國高科技產(chǎn)業(yè)的投資。拜登政府還可能放棄中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，中美雙邊經(jīng)貿(mào)談判會按照新的議題結(jié)構(gòu)和維度進(jìn)行。

三，將繼續(xù)在人權(quán)、香港、新疆、西藏等問題上指責(zé)中國。拜登外交團(tuán)隊指責(zé)特朗普政府在中國“違反人權(quán)”問題上的沉默使美國“道德領(lǐng)導(dǎo)力”受到了質(zhì)疑。預(yù)計拜登上臺后，將在西藏、新疆、穆斯林和香港等議題上對中國發(fā)起攻擊。拜登稱，他會“與盟友和朋友站在一起”，支持美國的人權(quán)和價值觀。拜登表示，上臺后將會見達(dá)賴?yán)锊⑨槍ξ鞑貑栴}對中國進(jìn)行制裁。副總統(tǒng)當(dāng)選人卡馬拉·哈里斯則對新疆問題高度關(guān)注。作為參議員，她曾共同發(fā)起《維吾爾人人權(quán)政策法案》，并支持《2019年香港人權(quán)與民主法案》。此外，拜登政府或會將人權(quán)問題與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的對華政策更加緊密地纏繞在一起。

四，確保所謂南海“航行自由”，重視在南海等建立危機(jī)管控機(jī)制。拜登政府將在南海問題上繼續(xù)對中國保持強(qiáng)硬，要求中國在南海非軍事化、拆除軍事設(shè)施等。預(yù)計拜登執(zhí)政后，不僅將繼續(xù)向南海派遣軍艦，還會加強(qiáng)與東盟國家的外交往來，積極參與東盟地區(qū)論壇。但拜登政府也將采取措施，避免中美在南海因溝通不暢導(dǎo)致軍事沖突，或?qū)⒃谀虾＝⑽C(jī)管控機(jī)制，減少誤判風(fēng)險。

五，在防控疫情、氣候變化、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域與中國展開合作。拜登說，我們將在符合美國利益的領(lǐng)域與中國合作，包括公共衛(wèi)生和氣候變化等領(lǐng)域。拜登認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、移民和氣候變化是本世紀(jì)的新挑戰(zhàn)，沒有國家能獨善其身。在環(huán)境保護(hù)方面，拜登表示不會將氣候目標(biāo)排除在貿(mào)易政策之外，提出要進(jìn)一步提高全球減排目標(biāo)。拜登強(qiáng)調(diào)中國在碳排放方面的責(zé)任，認(rèn)為中國不但應(yīng)保證本國的碳排放達(dá)到《巴黎氣候變化協(xié)定》的要求，履行其對該協(xié)定的承諾，還應(yīng)使包含在“一帶一路”倡議中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目符合相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。拜登的中國問題顧問們在著力于美中競爭的同時，也都表達(dá)了美中在氣候變化、應(yīng)對疫情、防止核擴(kuò)散等全球議題上合作的必要性。但他們強(qiáng)調(diào)，美國應(yīng)該站在“強(qiáng)勢地位”上與中國展開合作，而這需要美國首先提升自身的競爭優(yōu)勢。

六，加強(qiáng)美臺關(guān)系，但對臺軍售可能比特朗普政府稍有節(jié)制。近年來拜登對華態(tài)度趨于強(qiáng)硬。今年5月，臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文贏得連任，拜登向其表示祝賀，并敦促加強(qiáng)美臺關(guān)系。拜登上臺后，在對臺軍售方面可能沒有特朗普政府那么積極，但由于臺灣事務(wù)在美國國會得到兩黨支持，他也無法忽視臺灣。拜登團(tuán)隊甚至認(rèn)為，美國可以和臺灣繼續(xù)發(fā)展除了“建交”以外的一切雙邊關(guān)系。