重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件與政府應急能力研究

趙莉 康東偉

進入21世紀以來，從傳染性非典型肺炎（SARS）到2019年末的新型冠狀病毒肺炎，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，更是威脅到公眾的生命健康。各級政府越來越重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警管理，地方和基層政府不僅是事先預警和防護者，也是事中采取有效措施積極應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的責任主體，還是事后復工復學、恢復公眾正常生活秩序的主導力量。

對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認識

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念和預警

突發(fā)公共衛(wèi)生事件指突然發(fā)生、造成或可能造成的社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒等其他嚴重影響公眾健康的事件。無論是2003年的非典疫情還是2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎，都給經(jīng)濟發(fā)展和社會運行帶來了巨大損失，進而引起了民眾恐慌情緒等一系列問題。

按照《國家突發(fā)事件應急預案》的規(guī)定，預警級別依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能造成的危害程度、緊張程度和發(fā)展態(tài)勢，一般分為四級：特別重大（Ⅰ級）、嚴重（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級），分別用紅色、橙色、黃色和藍色表示對應的級別。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特征

最近20年來，全球范圍內(nèi)頻繁爆發(fā)多種突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括埃博拉病毒、新型冠狀病毒引起的肺炎對人們的身體健康等造成危害等事件。這些突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)，給人類生活帶來嚴重的不利影響，也引起了政府和社會各界的高度關(guān)注。突發(fā)公共衛(wèi)生事件難以迅速有效治療，對人類造成的損害最嚴重，其具有以下特征：突發(fā)性、跨地域性、致命性、難以及時確認。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害

突發(fā)公共衛(wèi)生事件對社會的危害性：一方面會對部分受害患者身心健康產(chǎn)生傷害，另一方面使公眾焦慮恐慌情緒，對社會安全生產(chǎn)和經(jīng)濟正常發(fā)展等方面產(chǎn)生深刻影響。如果事件發(fā)生早期政府救治措施不力，甚至還會引起公信力下降等負面影響。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的特點是突然發(fā)生異常，傳播比較迅速，先期癥狀不明顯，治療和確診非常困難，由于是未遇到過的情況，用常規(guī)方法很難處理。例如，我國2003年的非典、2019年末的新型冠狀病毒肺炎等都是突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的典型代表。這些事件發(fā)生后，如果地方政府前期應對措施不及時，應急管理能力較弱會對社會發(fā)展和公眾健康帶來嚴重的負面影響。

政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用與責任

政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的原因和背景都比較復雜，依靠日常行政管理體制的處理方法是無法有效迅速遏制事態(tài)的惡化和疫情的蔓延。政府需要迅速發(fā)揮組織和指揮的職責，有效指導和規(guī)范各類突發(fā)事件的應急工作，積極組織醫(yī)療人員、協(xié)調(diào)物資資源及時公開各種信息，回復群眾關(guān)心的話題。解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要以政府為主體的公共權(quán)力的介入，通過政府運用權(quán)力有效配置資源來幫助公共衛(wèi)生事件的預警、治理和后期建設。

政府的公共性決定了政府需要支配、動員和運用公共資源服務于公眾利益。在公共衛(wèi)生事件事發(fā)前啟動預警和應急機制，完善公共衛(wèi)生危機管理的數(shù)據(jù)庫、疾病信息體現(xiàn)建設和危機管理的應急機制建設。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生過程中，要建立和完善危機管理的指揮機制，及時調(diào)動社會力量和醫(yī)療資源用來治療突發(fā)癥狀。積極轉(zhuǎn)移和調(diào)配物資資源盡快控制和消除突發(fā)癥狀的蔓延和傳播，盡快恢復社會正常的公共生活秩序。

政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的責任

首先是應急處理責任。各級政府是國家法律、政策在具體行政區(qū)域落實和貫徹的執(zhí)行主體，是進行社會資源調(diào)集、整合和分配的主要角色。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，根據(jù)實際情況有效制定和實施應急預案，社會動員和救援及事件發(fā)生后的社會秩序恢復等過程中，政府都具有統(tǒng)一指揮和處于主導地位。政府部門應及時預警和應對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，保護公民的人身健康和生命安全。

其次，及時透明公開信息責任。由于新媒體信息發(fā)布者具有很強的情緒傾向且信息來源不夠權(quán)威和準確，并且信息在傳播過程中具有疊加和交換作用，更容易形成很多謠言和虛假信息。所以，政府應該及時透明的解答公眾關(guān)心的問題，通過開發(fā)布會或開設專門網(wǎng)站或微博等從多渠道主動引導社會輿情，最大程度的避免和消除因突發(fā)事件造成的負面網(wǎng)絡輿情影響。

再次，調(diào)動人員和協(xié)調(diào)各種物資的責任。在處理突發(fā)事件中，政府應當積極協(xié)調(diào)和調(diào)動物資、醫(yī)療資源對患者進行救助，合理分配醫(yī)療物資。政府機構(gòu)在公共衛(wèi)生危機管理領域在資源分配和人員調(diào)動等領域居于主導地位，在危機救助過程中積極動員和吸收民間力量，完善部門信息溝通和協(xié)調(diào)機制，提高公共衛(wèi)生危機的及時應對和處理效率。

第四，對公眾進行教育和引導責任。公眾是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的受害者，也是抑制各種突發(fā)疾病傳播的積極參與者。政府應對公眾加強對疫情預防等方面的教育，提高公眾應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的綜合能力，為防范突發(fā)事件傳播奠定良好的群眾基礎。

應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置原則和基本措施

處置原則

一是早期預警原則。早期預警有兩個積極作用，一是防止突發(fā)公共衛(wèi)生事件擴散，在事件還未形成或大規(guī)模爆發(fā)前，積極采取調(diào)動醫(yī)療資源等有效措施防范和抑制事態(tài)的進一步惡化；二是把衛(wèi)生事件控制的特定或指定的范圍內(nèi)，迅速切斷向外傳染渠道。在衛(wèi)生疫情大規(guī)模蔓延之前，提高公眾對衛(wèi)生事件的認知，積極采取應對和防護措施。如果發(fā)現(xiàn)異常情況或危險跡象，政府及時確認并向上級匯報最新動態(tài)，公開透明的回應公眾關(guān)注的信息。

二是集中統(tǒng)一指揮原則。在管理理論和實踐中，有多種形式的指揮結(jié)構(gòu)和模式，但在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，無論采用哪一種指揮結(jié)構(gòu)必須遵循集中指揮的原則。由于在救助患者過程中，涉及到不同區(qū)域和歸屬的救援主體，都必須服從應急指揮部的統(tǒng)一指揮，積極配合，高效救治。統(tǒng)一指揮的作用是使各參與部門既能有效發(fā)揮自己的功能，又能積極相互配合，提高整體救援工作效率。在一個共同指揮體系內(nèi)實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一指揮是在應對跨行業(yè)，跨地區(qū)的重突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中行之有效的辦法。

三是屬地管理為主。原則各國在早期應對突發(fā)事件中基本上采取逐級上報、分層管理結(jié)構(gòu)，由于這種組織機構(gòu)過于復雜，且耗費大量時間，難以有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。近年來，很多國家和地區(qū)在應急管理工作中采用扁平化管理結(jié)構(gòu)，給突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬地地方政府賦予更大的權(quán)限，以便在應急救援的過程中，省去逐級上報的所需的時間。地方政府可以通過更大的權(quán)限協(xié)調(diào)和指揮跨地區(qū)、跨部門合作集中精力應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

四是及時向社會公布信息原則。很多公共衛(wèi)生事件會給社會正常秩序造成很大的破壞，但最終都會得到治療和解決，社會秩序會回復常態(tài)，但要加強政府處理危機能力，及時公開各個階段的真實信息，盡量減少負面影響。因為公共衛(wèi)生事件關(guān)系到公眾的生命健康，很多人會通過新媒體平臺來了解衛(wèi)生事件的最新動態(tài)及政府采取措施的效果。由于應急救援和治療過程過長的情況，公眾由于敏感心理可能更容易相信謠言或虛假信息，導致不正常的社會恐慌情緒出現(xiàn)。政府需要及時透明的公布群眾關(guān)心事態(tài)的進展和動態(tài)來消除公眾的猜測和好奇心理。

基本措施

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對和管理有其自身的特點和特定的目標，因此在實施突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理過程中，應該遵循以下工作措施。

一是第一時間。時間是政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵因素。

二是權(quán)威介入。政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中要主動作為，不能在請求、報告、等待批示過程中錯過介入的最好時機。

三是生命第一。以確保受害者的生命安全為基本要務，同時保護救援人員以免造成事件升級。

四是及時溝通。及時發(fā)布最新動態(tài)，保證溝通渠道暢通，有效降低負面輿情對政府形象的影響。

五是效率優(yōu)先。集中優(yōu)勢力量將事態(tài)中各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)迅速采取有效措施加以控制，否則會出現(xiàn)失控現(xiàn)象。

六是有效協(xié)調(diào)。政府各部門應有效協(xié)調(diào)，整合各種社會資源，發(fā)揮整體功效，最大限度減少損失。