我國民辦藝術教育機構政策研究文獻綜述（1978-2018）

傅興淙

（華南師范大學 廣東·廣州 510631）

民辦藝術教育行業(yè)是民辦非學歷教育的重要組成部分。根據統(tǒng)計，截至 2018年 12月 30 日，民辦教育機構全國共摸排校外培訓機構401050 所[1]。2017年國內少兒藝術培訓機構數量為6995 家，市場規(guī)模接近629 億元，每年受訓青少年兒童超過1億人次[2]。改革開放四十年來，民辦藝術教育機構驚人的發(fā)展速度與影響使其成為社會教育中的熱點現象。另一方面，民辦藝術教育機構的設立、運營、變更和終止各個環(huán)節(jié)也都可能給需求方也就是作為消費者的學生家長群體造成利益損失。2018年2月以來，教育部聯(lián)合多部門開展校外培訓機構專項治理行動，各地也相繼修改或出臺有關政策。2018年12月，《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱：《民辦教育促進法》）第三次修訂頒布，學界對民辦藝術教育機構政策的關注日增，從現象到本質的探討，使該領域的研究正經歷快速發(fā)展的階段。對四十年來民辦藝術教育機構政策文獻的整理，不僅有助于學理水平的提高，也有利于民辦藝術教育政策實踐。

一、研究背景

我國民辦教育政策的演變，是我們研究民辦藝術教育機構政策的背景基礎，民辦教育機構政策的演變是隨著改革開放的進程不斷發(fā)展的。作為民辦教育機構的分支，民辦藝術教育機構政策內容往往附屬于民辦教育機構的規(guī)范性文本中，因此研究民辦藝術教育機構治理政策必須明確民辦教育政策演進的歷史脈絡，梳理相關的政策研究進程。民辦教育從八十年代的補習班到九十年代的學歷教育和職業(yè)技術教育領域，其規(guī)模與影響不斷擴大?！睹褶k教育促進法》的頒布，標志著我國民辦教育的法律體系基本建立。這個體系以國家根本大法和《中華人民共和國教育法》（以下簡稱：《教育法》） 為基本法，以《民辦教育促進法》為主要法律，同時包括國務院有關行政法規(guī)、教育部發(fā)布的部門規(guī)章以及各地制定的有關民辦教育的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章[3]。有學者將民辦教育法律制度發(fā)展歷程歸納為恢復起步期（1978-1992年）、快速發(fā)展期（1993-2002年）、規(guī)范發(fā)展期（2003-2016年）和內涵式發(fā)展期（2017年至今）四個階段[4]。

雖然 《民辦教育促進法》 在2018年第三次修訂，但此次修訂并未做重大實質調整，因此我們主要討論2016年第二次修訂后，民辦藝術教育機構政策研究的發(fā)展。從政策層面上看，2016年也是民辦教育培訓機構政策調整的重要節(jié)點，除了《教育法》（2015）、《民辦教育促進法》（2016） 等法律修訂外，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā) 〔2016〕81 號）[5]、《工商總局教育部關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》（工商企注字 〔2017〕156 號）[6]、《國務院辦公廳關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2018〕80 號）[7]和《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》（教基廳〔2018〕3 號）[8]等政策文件相繼出臺，這些政策都將問題聚焦至民辦教育培訓機構的規(guī)范與綜合治理，但主要是針對學科類文化教育培訓的整頓。由于各地具有自制相關規(guī)范性文件的權力，因此目前對民辦藝術教育機構是否納入民辦教育機構治理范疇仍具有明顯分歧，民辦藝術教育機構政策研究也在這一背景下展開。

二、文獻統(tǒng)計

（一）統(tǒng)計方法

《社會力量辦學條例》中民辦教育學校也被稱為民辦教育機構，學者也以民辦教育機構發(fā)表有關民辦教育學校的文章，因此檢索過程需要區(qū)分民辦教育機構與民辦教育學校的不同研究文獻。在內容上以獨立討論本研究概念界定中的民辦教育機構為選擇標準，檢索過程排除論述學歷教育、職業(yè)教育和成人教育等為主要討論內容的有關文獻。在民辦教育機構這一核心概念中，再剝離出獨立討論民辦藝術教育的文獻，最后從政策學視角進行討論的論文即為綜述重點文獻。

由于民辦教育機構在立法過程中的名稱發(fā)生改變，各地的規(guī)范性政策中對民辦教育機構的命名又不盡相同，社會上對民辦教育機構的稱謂又與法律術語不同，因此在梳理文獻時，筆者以民辦教育機構的法律術語為中心，以規(guī)范性政策文件使用名稱為輔助，以社會約定俗成的命名為補充，確定民辦教育機構、民辦教育機構政策、非學歷機構教育政策、培訓機構政策、教育培訓機構政策、校外培訓機構政策、藝術培訓機構、藝術培訓機構政策及社會力量辦學政策等共計9 個主題詞于中國知網（CNKI）、萬方數據知識服務平臺等進行文獻檢索。除使用關鍵詞、主題詞等方式檢索外，也對閱讀文獻過程中出現的其他有關文獻進行查閱。

（二）統(tǒng)計結果

通過檢索9 個不同的關鍵詞，共有107 篇公開文獻，其中有交叉重疊的部分，經整理得到57 篇不同的文獻。對民辦藝術教育機構政策的研究與上述民辦教育法律制度發(fā)展階段劃分相比較為遲滯，大致可以劃分為：起步期（1978-2013），初步發(fā)展期（2013-2016），快速發(fā)展期（2016-至今）三個階段。呈現這樣的研究階段主要有兩方面因素：第一，《民辦教育促進法》 于2003年頒布，《社會力量辦學條例》同時廢止，該法于 2013年、2016年以及 2018年三次修訂，這部民辦教育基本法律的變動牽動著社會與學術熱點。第二，近年來民辦藝術教育培訓機構規(guī)模迅速擴張，但有關的治理機制卻未完善，因此對民辦藝術教育機構政策的研究具有較大的現實意義，特別是2018年教育部開展專項整治行動以來，如何進行學科類與藝術類的分類管理以及綜合治理，提高民辦教育的分類治理水平，成為一項學術熱點。

三、分析與討論

（一）微觀研究：核心概念的內涵與外延的爭議

民辦教育機構一詞在不同時期的內涵變化主要體現為外延的窄化，由最初與公立教育的對立面出現，到20世紀90年代逐漸演變?yōu)榉菍W歷教育辦學主體，全國人大在2003年版《民辦教育促進法》釋義中，專門對民辦教育稱謂做出解釋：本法所稱的民辦學校包括依法舉辦的其他民辦教育機構。為簡潔起見，本法將“民辦學校及其他民辦教育機構”統(tǒng)稱為“民辦學校”。兩者在適用本法規(guī)定上是一樣的，具有同等的權利和義務。[9]民辦教育機構的法律地位及權利義務規(guī)定，是政策轉型期影響我國民辦教育機構發(fā)展的重要因素。直到《民辦教育促進法》頒布后的一段時期，民辦教育機構還未同民辦教育學校在力量上分離開來。對民辦教育機構政策的論述也包含學歷教育和非學歷教育兩大領域。《民辦教育促進法》的出臺，在法律層面解決了諸多民辦教育機構的現實困境，但民辦教育機構依然被賦予公益性屬性，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。[10]

這一法律地位的確定在學界引起了爭議，相關討論由合法性轉向合理性問題，為了正確認識民辦教育學校及民辦教育機構的屬性，不論從橫向上不同學科領域的討論，還是縱向的配套法律法規(guī)建設，民辦教育學校與民辦教育機構開始得以區(qū)分。在命名上出現了兩個重要轉向：一是隨著《社會力量辦學條例》的廢止，文獻中社會力量辦學也改稱民辦教育；二是民辦教育機構統(tǒng)稱民辦教育學校及其他教育機構的狀況開始改變，民辦教育學校作為獨立的主體區(qū)別于民辦教育機構進行研究。《民辦教育促進法》2016年修正后，雖然政策上仍舊包含了非學歷教育中營利性與非營利性教育兩部分，但各項政策重點治理對象是營利性非學歷教育辦學主體，出現問題較多的也是市場化程度高的營利性民辦教育機構。因此，學界爭議的“民辦教育機構”一詞內涵上的變化可以大致用圖1來表示。

圖1 “民辦教育機構”一詞內涵的演變

（二）中觀研究：“問題——對策”范式為主的區(qū)域性研究

除了由民辦教育機構力量的壯大帶來的關于校外教育命名與發(fā)展的討論[11]，學界基于“問題——對策”的研究范式，主要針對地方性的教育機構發(fā)展現狀，從政策層面提供建言[12]，包括對政府職能的研究[13]。民辦學歷教育與非學歷教育、成人教育、職業(yè)教育等民辦教育外延愈加豐富，也體現了民辦教育力量已深入各階段的教育類型中，民辦教育培訓行業(yè)為社會大眾熟悉并產生密切的聯(lián)系。民辦教育機構呈現出的紛亂局面及行業(yè)生態(tài)與民辦教育機構內部的運營管理和教學情況，成為研究民辦教育機構內外部問題的兩大討論熱點。

從中觀視角的分析主要是對某省市或區(qū)域性的民辦教育發(fā)展存在的問題提出對策，例如：沈陽市藝術培訓市場存在的問題與對策[14]；湖南某區(qū)文化藝術培訓體制問題[15]；西安社會音樂教育管理問題[16]；南方某市公共治理變革問題與對策[17]；上海市經營性民辦培訓機構問題與對策[18]；重慶市某區(qū)民辦培訓機構發(fā)展政策存在的問題與對策[19]；長沙市少兒藝術培訓產業(yè)中的政府規(guī)制[20]等，這類文獻多為碩士學位論文，研究方法主要為調查法。中觀研究內容還包括從信息技術層面建立機構管理平臺的系統(tǒng)研發(fā)[21]。這些區(qū)域性民辦教育機構政策研究，一方面反映各地區(qū)民辦教育治理問題的差異化特征，另一方面豐富了民辦教育機構研究資料，為區(qū)域性綜合治理提供了更具針對性的政策建議。

（三）宏觀研究：從合法性到綜合性問題研究

民辦教育政策的演變帶動了有關學術研究的內容、重點與方向的改變。《民辦教育促進法》2003年頒布以前，研究者主要針對《教育法》和《社會力量辦學條例》存在的問題、政府與機構關系和調整民辦教育政策方向入手，分析民辦教育機構實現市場化的合理性、合法性。雖然在使用9 個主題詞檢索到的民辦教育機構政策有關的文獻最早的發(fā)表于2003年，但進一步查找索引文獻發(fā)現，早在1995年，項秉健《社會力量辦學宏觀管理問題研究》[22]一文就已經對民辦教育機構管理體制機制改革提出建議，認為盈利與非盈利教育、學歷與非學歷教育應該分類管理，并且特別提出了非學歷教育的分類管理原則，其中論述了社會文化生活教育類的辦學管理問題，這是首篇專門涉及民辦藝術教育機構政策研究的文獻。

民辦教育機構經過十幾年的發(fā)展，許多問題已經不適宜用國務院《社會力量辦學條例》加以規(guī)范，并且該條例中不得 “以營利為目的”（第六條）、“教育機構不得設立分支機構”（第十九條）等重要的規(guī)定與現實產生矛盾。新世紀初，學界仍具有將民辦教育學校與機構混為一談的特征，原因除了法律法規(guī)命名因素外，此時期的民辦教育機構作為學歷教育與非學歷教育的統(tǒng)稱，在特定的歷史時期中是可以得到解釋的。因為二者都是市場經濟條件下的產物并與計劃經濟條件下的公立教育形成對立面。楊紹隴認為，政府提供的教育資源不足與經濟發(fā)展產生的強大教育需求之間的矛盾促進了各類民辦教育機構的發(fā)展[23]，不僅使各類民辦教育機構特別是民辦教育學校與國家在“管制方”上產生矛盾與博弈[24]，也造成與公立學校之間在管理、產權、性質、稅收政策等方面的差異化需要被正確的認識。綜合討論民辦教育培訓機構的規(guī)范與治理[25]及對教育培訓行業(yè)的環(huán)境分析[26]的文章開始增多。

隨著民辦教育法制化進程的加快，學界對民辦教育機構的政策研究開始深入，過度教育需求與差異教育需求為民辦教育力量崛起提供經濟學解釋，擴大教育機會，提高資源配置效率等也為民辦培訓機構政策研究提供啟示。閻鳳嬌認為，民辦教育機構政策制定的內容應具有明確的目標指向，而這個指向首先應是受教育者與教師而非機構本身，政策目標應是社會教育事業(yè)的健康發(fā)展而非不同所有制教育形式的對立[27]。鄔大光認為，教育的公益性亦非形式上的公益性，營利性教育機構對教育的投入也是公益性的體現[28]。作為需求方的廣大家長對讓子女接受民辦教育培訓的動力因素包含了教育公平感的缺失[29]，因此形成了十分奇特的現象：既對民辦教育機構提供的差異化服務趨之若鶩，又對可能產生的教育失衡現象怨聲載道。

對《民辦教育促進法》的研究，加速了民辦教育立法進程，也帶來新一輪的博弈。民辦教育機構從2003年至2013年利用整整10年時間，在辦學規(guī)模和質量上已不可同日而語。但是，當教育市場成為投資人熱衷的行業(yè)，外溢的經濟效應沒有讓人們對教育公平和營利屬性的隱憂有所緩解，針對不良的教育機構辦學與運營行為的負面新聞屢見報端。由最初的民辦教育機構存在的合理性、合法性論證，到對民辦教育機構發(fā)展過程中所涉及的各方面問題，不同領域的學者從經濟學、教育學、管理學、法學乃至哲學等視角進行了理解與詮釋。

民辦教育培訓機構的營利屬性在2013年和2015年《民辦教育促進法》、《教育法》兩部法律相繼修改后終于得到一致性的確認。民辦教育機構的教育公益性與營利性這兩種不同屬性的矛盾在于：過分的強調教育的公益性，民辦培訓機構就難以發(fā)展壯大。過分追求利益的滿足又會釀成全社會對民辦教育培訓機構參差不齊的教育水平的不滿并采取負面化、標簽化的互動方式。所有針對學校教育的研討，似乎都不適用于教育培訓機構這樣具有企業(yè)性質的辦學主體，于是學者們開始嘗試從學術界建立一套屬于民辦教育機構教育活動研究的話語體系。

四、結論與展望

通過分析可以發(fā)現，對民辦藝術教育問題的研究范式集中在“問題——對策”的論證模式。中觀與微觀視角的研究對象主要是音樂舞蹈類藝術培訓機構。研究者主要有三類：一是具有音樂或舞蹈專業(yè)背景的教師與學生；二是教育學或經濟學背景的教師與學生；三是政府職能部門（如教育局、工商局等）的工作人員。進行實證研究的成果在研究方法上主要采用訪談法和問卷調查法，論證上多以描述性統(tǒng)計進行現狀分析，提出建議。

總體上看，研究成果（特別是中觀研究成果）呈現出現象——解釋大同小異、方法——目的生搬硬套、問題——對策千篇一律的特征。一方面，這些研究成果一定程度上促進對研究問題的認知，提高對區(qū)域性民辦藝術教育機構發(fā)展的了解與解釋水平。另一方面，對民辦藝術教育機構政策的理論與實證研究較少未與當事主體進行深入交流，未對本質問題進行深入挖掘就提出主觀性的建議與對策，不免有些橫柴入灶或不切實際。只有在充分的政策文本理解與分析下，結合當地實際，才能更加科學地論證研究假設，對研究問題做出科學合理的論證。后來者也能跟進研究，對有關的成果進行遷移，使研究成果系統(tǒng)化理論化。

民辦藝術教育方興未艾，有關的研究也在不同的維度上不斷深入。通過分析可以看出，今后運用不同學科背景知識開展的研究課題將愈來愈多。對民辦教育核心概念的分歧會在爭鳴中取得共識，在法律上也會使用更加統(tǒng)一規(guī)范的術語。中觀研究范疇對區(qū)域性民辦藝術機構的研究將隨著法律法規(guī)的健全而減少 “問題——對策” 研究范式。而宏觀研究將從民辦教育分類管理轉向精細化多元治理的政策研究上。另外，隨著線上教育行業(yè)的發(fā)展，運用教育信息技術解決存在的培訓問題將成為研究熱點。總而言之，民辦藝術教育政策研究將更加全面而系統(tǒng)地涉及到政策實踐的各個方面。