基于生產(chǎn)要素視角的國家高新區(qū)建設進程解構(gòu)及優(yōu)化研究

徐頑強，胡文強

（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074）

自1988 年第一家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）——北京新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)設立以來，中國高新區(qū)建設發(fā)展已歷經(jīng)30 余年。在“發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”目標引領下，高新區(qū)已在孵化高新技術產(chǎn)業(yè)、支撐區(qū)域及全國經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展上作出了重大貢獻。在中華人民共和國成立70周年與高新區(qū)建設30 周年的歷史交匯點上，高新區(qū)作為一片“政策特區(qū)”，亟待科學反思其建設進程與政策成效。十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，宏觀經(jīng)濟背景對高新區(qū)建設提出了新的要求，因此，必須適時總結(jié)高新區(qū)建設經(jīng)驗并上升為科學普適性的規(guī)律，進而使得高新區(qū)更好地適應社會經(jīng)濟發(fā)展要求。

1 問題提出與文獻綜述

中國高新區(qū)的原初設立構(gòu)想來源于斯坦福大學科技園區(qū)，其根本目的在于打破科學技術研究與企業(yè)生產(chǎn)銷售之間的屏障，實現(xiàn)科技知識的產(chǎn)業(yè)化和市場化，促進科技與經(jīng)濟相結(jié)合。然而，高新區(qū)并非一直按照規(guī)劃設計的藍圖逐步發(fā)展，其本身經(jīng)歷著顯著的形態(tài)演變歷程，內(nèi)涵與功能不斷外延。設立初始階段，高新區(qū)利用政策優(yōu)惠，快速集聚自然資源、勞動力、土地和資金等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，投資建成“工業(yè)區(qū)”。進入21 世紀初，隨著中國加入WTO，改革開放水平大幅提升，國家科技部適時提出“二次創(chuàng)業(yè)”口號，并不斷注入知識、信息、科技等高級生產(chǎn)要素，逐漸形成真正意義上的“科技園區(qū)”。進入21 世紀第二個10 年，即高新區(qū)二次創(chuàng)業(yè)10 年以來，高新區(qū)的功能地位逐步上升：對區(qū)域而言，在于培育高新技術企業(yè)和人才，驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，最終形成產(chǎn)城融合發(fā)展態(tài)勢，展現(xiàn)出“新型城區(qū)”的全新形態(tài)；對全國而言，在于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，搭建并融入國家創(chuàng)新系統(tǒng)，最終實現(xiàn)國家競爭力和全球影響力的提升。高新區(qū)的建設形態(tài)演變歷程不論是政府政策制度有意推動，還是其自然發(fā)展，不可否認的是其底層邏輯是一致的，即生產(chǎn)要素作為源動力，其結(jié)構(gòu)形式與作用機制決定了高新區(qū)建設的歷史形態(tài)差異。也就是說，正是高新區(qū)建設生產(chǎn)要素的變遷從根本上決定了高新區(qū)建設形態(tài)的演變，而不可或缺的政府力量則主要起規(guī)劃、引導和協(xié)調(diào)作用。

高新區(qū)建設30 年以來，學界對其進行了較為全面的研究，主要集中在4 個方面：一是著眼高新區(qū)的整體概況梳理，具體包括高新區(qū)的發(fā)展階段、功能定位和管理模式等問題。如周元等［1］將高新區(qū)發(fā)展階段劃分為要素群集、產(chǎn)業(yè)主導、創(chuàng)新突破和財富凝聚4 個階段。二是關注高新區(qū)中的產(chǎn)業(yè)集群問題，如劉友金等［2］提出高技術產(chǎn)業(yè)群集給區(qū)域創(chuàng)新帶來的優(yōu)勢有知識溢出效應、創(chuàng)新資源的可得性、“追趕效應”和“拉撥效應”、吸聚作用以及植根性等。三是聚焦高新區(qū)發(fā)展成果的科學評價。劉會武［3］認為一次創(chuàng)業(yè)與二次創(chuàng)業(yè)階段政府部門制定的評價指標體系都只是總體反映了高新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，三次創(chuàng)業(yè)階段要圍繞發(fā)展動力、路徑、支持、環(huán)境與績效，構(gòu)建新時期高新區(qū)評價指標體系框架。四是全面反思高新區(qū)的功能績效。劉瑞明等［4］采用地級市面板數(shù)據(jù)和雙重差分方法實證研究了高新區(qū)對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)高新區(qū)能顯著提升地區(qū)的GDP 總量和人均GDP 水平，而且其提升作用呈現(xiàn)出“邊際效應遞減”規(guī)律。由上可知，已有研究角度多集中于高新區(qū)自身概況、產(chǎn)業(yè)集群、評價檢驗和功能績效等方面，雖然總體上較為全面地反映了高新區(qū)的建設歷程，但是更多只是關注高新區(qū)實踐層面的現(xiàn)象與問題，而相對缺乏對高新區(qū)建設底層邏輯——生產(chǎn)要素視角的探討。值得一提的是，王勝光等［5］將國家高新區(qū)建設過程劃分為一次創(chuàng)業(yè)、二次創(chuàng)業(yè)與三次創(chuàng)業(yè)階段，且依次對應生產(chǎn)要素、科技要素與創(chuàng)新要素，但也僅僅只是提到相關要素，沒有從要素變遷視角展開來觀察整個高新區(qū)建設進程。因此，本文基于生產(chǎn)要素新視角，通過歷史回溯來觀測高新區(qū)建設要素變遷與形態(tài)演變歷程，重新審視高新區(qū)30 年建設進程，試圖剖析高新區(qū)取得重大成就的內(nèi)在機理。同時，在診斷當前由于高新區(qū)不平衡發(fā)展帶來的要素失衡困境的前提下，對高新區(qū)未來建設提出要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化的改進路徑。

2 觀測高新區(qū)建設進程的生產(chǎn)要素視角

從全局來看，我國高新區(qū)歷經(jīng)3 次創(chuàng)業(yè)：1988—2000 年為一次創(chuàng)業(yè)階段，2001—2010 年為二次創(chuàng)業(yè)階段，2011 年至今為三次創(chuàng)業(yè)階段。高新區(qū)在不同發(fā)展階段所需的生產(chǎn)要素源動力是不同的。本文以現(xiàn)有三次創(chuàng)業(yè)階段劃分方式為參照時序，梳理出各階段的生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)差異。需要注意的是，高新區(qū)發(fā)展階段與生產(chǎn)要素變遷歷程并不是完全一一對應的，應該說不同發(fā)展階段所需要的生產(chǎn)要素的主次位序是不同的。

2.1 “一次”鋪墊：傳統(tǒng)生產(chǎn)要素

一次創(chuàng)業(yè)階段，高新區(qū)的戰(zhàn)略定位設計是一種非均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，由政府部門給予一系列優(yōu)惠政策，集聚土地、資金和廉價勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，綜合運用土地開發(fā)、招商引資等手段，快速形成產(chǎn)業(yè)基礎與經(jīng)濟規(guī)模。低成本要素結(jié)構(gòu)的比較優(yōu)勢疊加政府優(yōu)惠政策的外力作用，推動形成了高新區(qū)建設形態(tài)的最初版本——工業(yè)區(qū)。

不可否認的是，傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的集聚為高新區(qū)后續(xù)階段的發(fā)展作出了良好的鋪墊。具體體現(xiàn)在3個方面：一是硬環(huán)境的完善，主要是指生產(chǎn)生活條件，譬如以“七通一平”為代表的基礎設施建設以及科研與生活環(huán)境的投資建設。硬環(huán)境是一切活動的基礎，前期投資的高成本不僅會被高科技產(chǎn)業(yè)的高回報所覆蓋，更重要的是其搭建了政府、企業(yè)、高校與科研院所、中介服務機構(gòu)等集聚的平臺載體，為各類活動的展開提供了便利。二是經(jīng)濟成就的初顯，主要從營業(yè)總收入、工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、凈利潤、稅收、出口創(chuàng)匯和勞動生產(chǎn)率等反映高新區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟社會貢獻率的主要經(jīng)濟指標中得以體現(xiàn)。在一次創(chuàng)業(yè)階段，我國高新區(qū)大多處于常規(guī)技術階段，主要發(fā)揮增長極作用，必須經(jīng)過一定時間的積累才能達到以孵化功能為主的高技術階段［6］。這在一定意義上表明了高新區(qū)純粹的經(jīng)濟增長貢獻。三是產(chǎn)業(yè)鏈基礎的形成，大多數(shù)高新區(qū)已經(jīng)成功吸引一批企業(yè)入駐，并且初步形成了各自的主導產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿εc關聯(lián)效應，為產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展打下了基礎。

2.2 “二次”注入：高級生產(chǎn)要素

自2001 年高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”口號提出并明確要求實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”目標伊始，信息、知識、人才和科技等高級生產(chǎn)要素不斷被“注入”到高新區(qū)建設中來。出現(xiàn)此種變化的原因主要有兩點：第一，就時代背景而言，步入21 世紀后，信息通信技術及智能技術在我國的飛速發(fā)展，為高新區(qū)的創(chuàng)新活動帶來了巨大動力，不僅直接作用于技術創(chuàng)新本身，而且通過便利化高新區(qū)內(nèi)一切活動來間接促進高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。第二，就高新區(qū)自身來說，“一次創(chuàng)業(yè)”雖然成績顯著，但留下的“病癥”也不容忽視。由傳統(tǒng)生產(chǎn)要素投資驅(qū)動的工業(yè)園區(qū)發(fā)展是粗放式、數(shù)量型的，尤其是在項目及企業(yè)引進環(huán)節(jié)缺少宏觀統(tǒng)籌及內(nèi)在機理性考慮，導致高新區(qū)內(nèi)企業(yè)未形成集群效應，高新區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，自主創(chuàng)新能力較弱。此外，高新區(qū)內(nèi)“貿(mào)工技”的生產(chǎn)活動順序也表明了其不可能在技術創(chuàng)新上有很大積累與突破。簡言之，二次創(chuàng)業(yè)是高新區(qū)建設內(nèi)外因的綜合作用結(jié)果：自身內(nèi)在建設的不足是高新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯基礎，而時代發(fā)展的科學技術浪潮是高新區(qū)跨入二次創(chuàng)業(yè)階段的必要條件。

高新區(qū)主要通過促進產(chǎn)學研合作、建設孵化器等中介服務機構(gòu)的方式引進信息、知識、人才和科技等高級生產(chǎn)要素，進而通過產(chǎn)業(yè)集群效應的形成與演進，帶動上述各類要素的流動與再生產(chǎn)。生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的高級化推動形成了高新區(qū)建設形態(tài)的進階版本，此時的高新區(qū)逐漸成為一種真正意義上的“科技園區(qū)”。以“科技”為核心的生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)高級化主要帶來了兩個方面的影響：一是高新區(qū)日益成為經(jīng)濟發(fā)展的支柱，不僅成為地方政府的經(jīng)濟增長抓手，而且對國民經(jīng)濟的整體發(fā)展貢獻愈加凸顯。高新區(qū)主要通過完善自身工業(yè)體系、融入科技創(chuàng)新以提升加工制造能力，進而出口創(chuàng)匯擴大市場，完成資本積累。更為重要的是，高新區(qū)這種不平衡的區(qū)域發(fā)展政策會持續(xù)擴大其資源優(yōu)勢，伴隨著全國及區(qū)域范圍內(nèi)高新區(qū)的擴容，高新區(qū)的經(jīng)濟貢獻能力呈現(xiàn)愈發(fā)增強態(tài)勢，顯示出馬太效應［7］。二是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的引領。一次創(chuàng)業(yè)階段建立起來的產(chǎn)業(yè)基礎在科技潮流的示范帶動下，逐步轉(zhuǎn)型升級為知識、技術密集型的高新技術產(chǎn)業(yè)，并且進一步帶動了高新技術服務業(yè)的興起，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了經(jīng)濟質(zhì)量與效益的提升。與此同時，區(qū)域創(chuàng)新體系的建立與完善，加速了我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育步伐以及特色產(chǎn)業(yè)集群的形成，極大地提高了高新區(qū)輻射帶動能力與持續(xù)創(chuàng)新能力。

2.3 “三次”錨定：廣義生產(chǎn)要素

所謂廣義生產(chǎn)要素，是指對土地、資金和廉價勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，以及信息、知識、人才和科技等高級生產(chǎn)要素為代表的狹義生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)生積極影響的各種因素，包括制度、文化和生態(tài)等［8］。三次創(chuàng)業(yè)階段，高新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展10 余年，面臨的國際國內(nèi)環(huán)境更加復雜多變，尤其是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略對高新區(qū)賦予了新的要求和功能定位［9］。于是，制度、文化和生態(tài)等廣義生產(chǎn)要素逐漸成為高新區(qū)提質(zhì)增效的探索選項。錨定了廣義生產(chǎn)要素的高新區(qū)形態(tài)變得復雜化，不僅關注原有的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域功能，還積極探索基于產(chǎn)城融合理念的社會功能，愈來愈呈現(xiàn)出一種“新型城區(qū)”的建設形態(tài)。

根據(jù)新制度經(jīng)濟學的觀點，制度與制度創(chuàng)新因素是經(jīng)濟發(fā)展的決定性因素，技術進步只是高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件，制度才是保障高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的充分條件。制度對高新技術創(chuàng)新的影響主要包括3 點：通過降低交易成本來觸發(fā)創(chuàng)新活動的發(fā)生、通過穩(wěn)定的激勵結(jié)構(gòu)來激發(fā)創(chuàng)新主體的活力、通過確定性的發(fā)展環(huán)境來保障創(chuàng)新活動的可持續(xù)性。文化是一種影響社會經(jīng)濟活動的潛在因素，主要通過激發(fā)行為主體的積極性主動性來發(fā)揮作用。硅谷的成功在某種意義上正是因為大大受益于鼓勵冒險且寬容失敗、講求合作且崇尚競爭和重視非正式交流等硅谷文化［10］。高新技術企業(yè)創(chuàng)新活動本身具有貼近前沿、高投入、高風險和周期長等屬性，除了需要在高新區(qū)運轉(zhuǎn)體制機制方面進行相關制度創(chuàng)新外，還要求培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化氛圍，譬如敢于冒險的企業(yè)家精神、重視合作與非正式交流的社團文化等，以驅(qū)動創(chuàng)新主體活力。

3 基于生產(chǎn)要素的高新區(qū)建設形態(tài)劃分

高新區(qū)建設并沒有嚴格遵循中央政府的原始動機與規(guī)劃思路，也沒有走市場主導下的“科學園區(qū)”國際通行路徑，而是走上了一條從工業(yè)區(qū)到科技園區(qū)再到新型城區(qū)的具有中國特色的高新區(qū)形態(tài)演變道路。究其原因，不僅與地方政府主導高新區(qū)建設的觀念與認識偏差有關，更重要的是特定高新區(qū)建設階段下要素稟賦的客觀歷史條件，限制了高新區(qū)建設路徑選擇的更多可能性。

3.1 工業(yè)區(qū)：傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的物理集聚結(jié)果

我國高新區(qū)建設初期走的是工業(yè)區(qū)發(fā)展道路，最主要原因是受到生產(chǎn)要素稟賦結(jié)構(gòu)的制約，是客觀歷史條件限制下的唯一選擇。首先，國內(nèi)科研資源要素稀缺，科技成果轉(zhuǎn)化無從談起，自主創(chuàng)新更是遙不可及。其次，伴隨20 世紀90 年代全球化浪潮而來的外資、機器設備及低端技術，填補了我國高新區(qū)建設要素短缺的部分空白。此外，20 世紀80年代初的農(nóng)村生產(chǎn)率革命釋放出大量剩余勞動力，再加上政府在土地、資金和稅收等優(yōu)惠政策上帶來了價格扭曲的傳統(tǒng)生產(chǎn)要素供給，總體上構(gòu)成了高新區(qū)建設初期傳統(tǒng)生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)，其主要特點是成本低、數(shù)量足，經(jīng)過簡單的集聚便可帶來產(chǎn)業(yè)基礎的形成與經(jīng)濟規(guī)模的擴大。

傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的稟賦結(jié)構(gòu)是高新區(qū)一次創(chuàng)業(yè)階段的最基本“區(qū)情”。然而，如果沒有政府部門優(yōu)惠政策及管理制度的行政主導，集聚亦無從談起。我國大多數(shù)高新區(qū)的建設啟動是由政府主導的，即由政府制定高新區(qū)發(fā)展規(guī)劃與政策制度，成立領導小組及派出機構(gòu)進行協(xié)調(diào)管理，決定經(jīng)濟管理及行政管理權限的授予范圍與程度，等等。開發(fā)區(qū)管理委員會作為政府派出機構(gòu)，通過招商引資、土地開發(fā)和資質(zhì)審核等手段展開高新區(qū)硬環(huán)境建設、企業(yè)入駐和項目審批等活動。客觀地說，政府主導型的高新區(qū)建設在特定的歷史階段是必要的，并且發(fā)揮過一定的歷史價值。但是，由于政府部門的認識偏差與自利驅(qū)動，導致高新區(qū)一次創(chuàng)業(yè)階段過于重視經(jīng)濟規(guī)模、地理空間的增量擴張，忽視了產(chǎn)業(yè)集群機制培育與軟環(huán)境建設，結(jié)果便是傳統(tǒng)生產(chǎn)要素在高新區(qū)內(nèi)僅僅是物理集聚，企業(yè)間未產(chǎn)生關聯(lián)效應，發(fā)展呈現(xiàn)一定的脆弱性，于是高新區(qū)建設長期徘徊在工業(yè)區(qū)形態(tài)。

3.2 科技園區(qū)：高級生產(chǎn)要素的流動協(xié)同效應

在二次創(chuàng)業(yè)階段，高新區(qū)逐步走上科技園區(qū)發(fā)展道路，底層推動力在于此時的高新區(qū)建設要素已逐漸高級化。事實上，“二次創(chuàng)業(yè)”口號的正是在外部要素獲得發(fā)展的背景下適時提出的。步入21 世紀，知識經(jīng)濟開始代替工業(yè)經(jīng)濟成為社會經(jīng)濟發(fā)展的支撐形態(tài)與發(fā)展模式，人才、信息、知識和科技等高級生產(chǎn)要素的重要性愈加凸顯，與經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合的范圍與程度不斷擴大，由此帶來了高新區(qū)轉(zhuǎn)型升級的建設可行性。高級生產(chǎn)要素相較于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的突出特點是流動性更高、創(chuàng)造性更強，尤其是人才在企業(yè)間的流動將會加快創(chuàng)新的發(fā)生和企業(yè)的衍生。正是在高級生產(chǎn)要素的內(nèi)外流動與協(xié)同作用下，產(chǎn)業(yè)集群才得以形成，高新區(qū)才能真正走上科技園區(qū)道路。

同樣重要的是，科技園區(qū)的形成離不開政策制度的規(guī)范引導。在二次創(chuàng)業(yè)階段，要求高新區(qū)實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”，主要是從主要依靠土地、資金等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向主要依靠技術創(chuàng)新驅(qū)動，從主要依靠政策優(yōu)惠招商引資轉(zhuǎn)向優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境與培育內(nèi)生動力，等等。宏觀政策導向的變化，與知識經(jīng)濟時代下高級生產(chǎn)要素的積累與成熟相結(jié)合，促成了高新區(qū)由工業(yè)區(qū)向真正意義上的科技園區(qū)的加速轉(zhuǎn)變。二次創(chuàng)業(yè)以來，大多數(shù)高新區(qū)基本形成了各自的特色產(chǎn)業(yè)與主導產(chǎn)業(yè)，典型的如武漢東湖高新區(qū)以光電子信息產(chǎn)業(yè)為主導，北京和深圳的高新區(qū)以電子信息產(chǎn)業(yè)為主導，上海張江高新區(qū)以集成電路、軟件和生物醫(yī)藥三大產(chǎn)業(yè)為主導，青島以海洋高新技術產(chǎn)業(yè)為主導，等等。主導產(chǎn)業(yè)選擇至關重要，能夠為高新區(qū)的規(guī)模擴張?zhí)峁┖线m空間，并且形成了對外輻射的強大勢能與區(qū)內(nèi)空間調(diào)整的基本依據(jù)［11］?？傊呒壣a(chǎn)要素的流動協(xié)同有助于產(chǎn)業(yè)集群自組織機制的構(gòu)建，進而推動高新區(qū)主導產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)的形成發(fā)展，而這正是科技園區(qū)道路形成的標志性特征。

3.3 新型城區(qū)：廣義生產(chǎn)要素的輔助支撐作用

二次創(chuàng)業(yè)歷經(jīng)十余年后，高新區(qū)在支撐區(qū)域乃至全國經(jīng)濟社會發(fā)展上的重要地位已取得普遍共識。然而，經(jīng)濟價值不應成為高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的唯一指標，制度合理有效、創(chuàng)新文化氛圍濃郁、城市功能配套齊全等，都是高新區(qū)發(fā)展的廣義生產(chǎn)要素，理應納入高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系。因此，本文定義一種基于廣義生產(chǎn)要素之上的新型城區(qū)為高新區(qū)新的建設形態(tài)定位。

目前，學界對高新區(qū)三次創(chuàng)業(yè)的具體建設形態(tài)并沒有形成一致意見，如王勝光等［12］早在2009 年就提出高新區(qū)未來的發(fā)展定位和方向應為“創(chuàng)新經(jīng)濟體”，劉瑾等［13］提出“產(chǎn)城融合型高新區(qū)”發(fā)展模式。提法雖然不同，但是基本涵蓋了高新區(qū)內(nèi)涵式發(fā)展的幾大方面，包括產(chǎn)、學、研、居等。本文認為，制度、文化和生態(tài)等廣義生產(chǎn)要素是高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學研究和居住生活的輔助支撐，如果沒有知識產(chǎn)權、風險融資、利益分配和人才激勵等制度的保障，沒有鼓勵冒險、競合有序和企業(yè)家精神等創(chuàng)新文化的激勵，沒有宜居宜業(yè)的城區(qū)生存環(huán)境的功能配套，高新區(qū)的發(fā)展將是缺乏活力與靈魂的。

4 高新區(qū)發(fā)展的要素失衡困境

我國高新區(qū)實質(zhì)上是一種非均衡的發(fā)展模式，必然帶來全國高新區(qū)發(fā)展的不平衡，即不同地區(qū)乃至同一地區(qū)不同城市等級的高新區(qū)發(fā)展程度存在差異，表現(xiàn)為同一時期高新區(qū)建設形態(tài)在工業(yè)區(qū)、科技園區(qū)與新型城區(qū)演變路徑上的位置不同。

4.1 工業(yè)區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的“低端鎖定”

科技園區(qū)與工業(yè)區(qū)的最顯著區(qū)別在于其科技屬性、創(chuàng)新屬性，以及由此帶來的產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。因此，高新區(qū)的科技創(chuàng)新內(nèi)涵是否豐富，高新區(qū)是否在產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新和區(qū)域等方面發(fā)揮應有的作用，是判斷高新區(qū)是否從工業(yè)區(qū)成功跨向科技園區(qū)的重要標準。然而，大量的實證研究表明，高新區(qū)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在集聚效應、集群創(chuàng)新生態(tài)能力、與區(qū)域經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)度、城市創(chuàng)新力等［14-17］方面。相較于東南沿海地區(qū)及省會城市的高新區(qū)，西部地區(qū)的高新區(qū)并沒有表現(xiàn)出很強的集聚效應、創(chuàng)新能力以及對區(qū)域經(jīng)濟的巨大促進作用。因此，可以得出結(jié)論：目前仍有部分高新區(qū)處于工業(yè)區(qū)建設形態(tài)。另外，高新區(qū)30 年前的政策目標是“示范、引領、輻射、帶動”，是否達成目標同樣是對高新區(qū)發(fā)展成效與階段的又一檢驗。顯然，上述落后高新區(qū)并沒有實現(xiàn)既定政策目標。究其原因，與不同地區(qū)要素稟賦、政策資源、等級地位和管理水平等方面條件密切相關。其中，要素稟賦是基礎決定因素。如果落后地區(qū)僅有低成本傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，缺乏高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的高級生產(chǎn)要素，地方政府仍然堅持“拉郎配”，盲目建新城、上項目和招企業(yè)，強行干預要素流動，必然導致落后高新區(qū)長期“低端鎖定”在以往高新區(qū)走過的工業(yè)區(qū)發(fā)展道路。

4.2 科技園區(qū)高級生產(chǎn)要素的“同質(zhì)化陷阱”

真正意義上的科技園區(qū)必然形成了基于高級生產(chǎn)要素基礎上的主導產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)，并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。然而，國內(nèi)高新區(qū)仍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題，如高新區(qū)都將同一個或幾個產(chǎn)業(yè)設定為主導產(chǎn)業(yè)。根本原因在于，盡管高級生產(chǎn)要素的積極引入帶來了高新區(qū)創(chuàng)新能力與經(jīng)濟實力的增長，但整體要素稟賦結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化導致了發(fā)展路徑的相似化。然而，要素稟賦結(jié)構(gòu)并不會自發(fā)選擇發(fā)展領域與主導產(chǎn)業(yè)，而是要受到政府政策、管委會管理與企業(yè)決策的綜合作用。首先，政府政策是高新區(qū)建設的宏觀指引，基本集中在土地規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、金融支持和人才隊伍建設等方面，因此大同小異的政府政策必然帶來趨同的發(fā)展路徑。其次，由于大多數(shù)高新區(qū)的管委會管理模式存在一定缺陷，如法律地位不明確、領導體制不健全、管理權限難以落實和機構(gòu)設置不科學等，直接導致管委會無法發(fā)揮應有職能。最后，科技園區(qū)應當逐步由政府主導走向市場主導，企業(yè)成為技術創(chuàng)新的主體。企業(yè)成為技術創(chuàng)新主體的基本表現(xiàn)就是企業(yè)自主決定科學研究與技術開發(fā)的方向。然而，高新技術產(chǎn)業(yè)具有高風險、高投入和回報周期長等特點，企業(yè)往往不會主動尋求創(chuàng)新?？傊?，要素稟賦結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化導致了高新區(qū)發(fā)展路徑相似，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同而政府政策無差異，管理模式存在缺陷以及企業(yè)自主創(chuàng)新動力缺乏則會導致該現(xiàn)象難以扭轉(zhuǎn)，形成路徑依賴，高新區(qū)陷入“同質(zhì)化陷阱”。

4.3 新型城區(qū)廣義生產(chǎn)要素的“理念落實”

如前所述，高新區(qū)若要打造特色產(chǎn)業(yè)，解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題，僅有高級生產(chǎn)要素是不夠的，因為要素稟賦結(jié)構(gòu)并不會自行發(fā)揮作用，而是要受到政策制度、企業(yè)自主行動和文化環(huán)境等多方面的綜合影響。其中，企業(yè)自主行動又可看成政策制度與文化環(huán)境的函數(shù)，也就是說只要政策制度落實到位，且形成了創(chuàng)新文化環(huán)境，企業(yè)便會發(fā)生自主創(chuàng)新行動。其原因在于，企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動會帶來正外部性，使得企業(yè)的私人收益低于潛在收益，而此時市場機制是無法發(fā)揮作用的，必須由政府部門通過保護知識產(chǎn)權或補貼等手段來使企業(yè)收益內(nèi)部化。政策制度與文化環(huán)境便是彌補市場機制的外部力量。然而，政策制度并不總會面面俱到也并不總是能夠立即發(fā)揮作用，文化環(huán)境的創(chuàng)建也需要時間積累。盡管這些廣義生產(chǎn)要素對高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的支撐作用至關重要，但客觀存在的限制決定了新型城區(qū)將很長一段時間只能成為高新區(qū)的功能定位與建設目標形態(tài)。如袁航等［18］研究發(fā)現(xiàn)，高新區(qū)未能推動中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級?？紫璧龋?9］認為我國高新區(qū)與周邊地區(qū)在產(chǎn)業(yè)及人口結(jié)構(gòu)、文化氛圍上著顯著差異，較少發(fā)生要素流動與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，存在明顯的空間二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象?？傊?，政策制度從制定到落實，文化環(huán)境從創(chuàng)建到生效，諸多廣義生產(chǎn)要素僅停留在理念階段，如何真正落實下去是下一步亟待解決的問題。

5 以要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化改進高新區(qū)建設實踐

當前我國高新區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀帶來了不同高新區(qū)間要素失衡困境，要求統(tǒng)籌考慮破解思路。由于生產(chǎn)要素是高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的源動力，其對高新區(qū)建設的底層支撐作用具有共通性，因之，本文提出從全局角度改進高新區(qū)整體建設實踐，著眼于建設主體、制度創(chuàng)新與文化氛圍3 個方面進行要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

5.1 壯大高新區(qū)建設主體合作聯(lián)盟

從廣義上來說，高新區(qū)建設主體包括地方政府、管委會、企業(yè)、社會組織、高校與科研院所、中介機構(gòu)等?？茖W劃分各主體在高新區(qū)建設中的職責，是有序?qū)崿F(xiàn)高新區(qū)“新型城區(qū)”目標形態(tài)的秩序保障。首先，地方政府是高新區(qū)發(fā)展的頂層設計者，主要發(fā)揮宏觀發(fā)展政策制定、部門事務協(xié)調(diào)、主動創(chuàng)建服務環(huán)境等作用。更為重要的是，地方政府要拋棄傳統(tǒng)自上而下的行政主導方式，真正從“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，從微觀管理干預轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^政策指導。其次，管委會作為政府派出機構(gòu)，行使日常的經(jīng)濟管理權限與行政管理權限，但是其固有的體制機制弊端與職能膨脹，均要求對其進行改革。目前改革路徑的研究大多都是沿著“放管服”思路，要求實現(xiàn)“研發(fā)管理向創(chuàng)新服務轉(zhuǎn)變”［20］。再次，企業(yè)具有資金與市場優(yōu)勢，其技術創(chuàng)新主體地位應得到堅定地確認與增強。同時，高新區(qū)內(nèi)大中小型企業(yè)應根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈明確分工，合理布局。然后，社會組織主要包括行業(yè)協(xié)會、學會和中介服務機構(gòu)等，應主動承接部分管理職能，推動行業(yè)自律發(fā)展，促進正式與非正式的人員、信息、知識和技術交流等，充分發(fā)揮其應有的社會價值。最后，高校與科研院所具有豐富的科研與人才資源，能夠接觸科學技術前沿，既是高新技術產(chǎn)業(yè)的開拓力量源泉，也是高級生產(chǎn)要素的重要補充渠道。高新區(qū)建設各主體職責明確后，主體間合作行動不會自發(fā)生成，必須充分利用各種宏微觀機制為各主體提供適當?shù)募?，典型的如產(chǎn)學研合作機制等；必須創(chuàng)造性采取多種模式手段為合作行為開辟渠道，如點對點、點對鏈及網(wǎng)絡模式等［21］，逐步建立并壯大合作聯(lián)盟。

5.2 強化高新區(qū)制度創(chuàng)新發(fā)展引領

貫穿高新區(qū)建設發(fā)展的制度主要包括土地開發(fā)及利用制度、投融資制度、人才引進及管理制度、研發(fā)管理制度等，覆蓋各類要素、主體和活動。制度屬于生產(chǎn)關系范疇，當高新區(qū)創(chuàng)新活力不足，效果不佳，導致生產(chǎn)力無法突破，高新區(qū)建設形態(tài)難以轉(zhuǎn)型升級時，即生產(chǎn)關系不能適應生產(chǎn)力發(fā)展時，就會對生產(chǎn)力造成阻礙作用。只有進行生產(chǎn)關系意義上的制度創(chuàng)新，才能對高新區(qū)創(chuàng)新生產(chǎn)力帶來質(zhì)的提升。第一，高新區(qū)建設以來一直保持空間擴張趨勢，其間必然帶來行政邊界、管理權利和稅收利益等沖突［22］。因此，科學性、創(chuàng)新性設計土地開發(fā)與利用制度至關重要。第二，高新技術產(chǎn)業(yè)自帶前期投入高、回報周期長和創(chuàng)新結(jié)果不確定的特點，必須建立相應的風險投資機制。此外，我國大多數(shù)高新區(qū)內(nèi)匯集的是大量中小型企業(yè)，應響應國家金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的號召，創(chuàng)新投融資制度，積極解決中小企業(yè)融資難融資貴問題。第三，高新區(qū)內(nèi)集聚了眾多高級技術人才、管理人才，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的展開需要他們主觀能動性的正確發(fā)揮，因此，從“搖籃”到“墳墓”的一整套人才引進及管理制度必須不斷創(chuàng)新，涵蓋各個方面，包括工資待遇、職務晉升、利潤分配等物質(zhì)利益問題，以及知識產(chǎn)權、企業(yè)股權、居住生活等權利保障問題。第四，研究開發(fā)是高新區(qū)的職責所在，是創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本要求，因此研發(fā)活動是高新區(qū)一切活動的指向。研發(fā)管理制度創(chuàng)新要求充分授予科研人員自主權，大力支持企業(yè)技術創(chuàng)新研究，減少行政體制機制束縛。

5.3 培育高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化氛圍

文化是一種深層次的力量，不僅影響創(chuàng)新活動主體行為選擇，還作用于要素稟賦結(jié)構(gòu)變化方向，是觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新的源頭。一方面，高新區(qū)是重大基礎研究、原創(chuàng)性突破研究與應用開發(fā)研究的主力軍，是高新技術產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的前沿陣地?，F(xiàn)代科學技術革命規(guī)律表明，跨學科跨領域的交叉滲透是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要選擇，而這種交叉滲透需要適宜的文化土壤。另一方面，文化氛圍的創(chuàng)新型供給主要有兩種途徑，一種是自上而下的政府行為，如制定常態(tài)化政策制度支持高新區(qū)內(nèi)跨產(chǎn)業(yè)跨企業(yè)交流活動的開展，獎勵重大科學技術研究與開發(fā)應用創(chuàng)新，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化事跡的宣傳報道等。另一種是自下而上的非正式群體行為，高新區(qū)聚集了大量高級生產(chǎn)要素，要素之間的非正式交流往往會促成創(chuàng)新的誕生，如企業(yè)的技術知識外溢、人才的企業(yè)間轉(zhuǎn)崗，都將有助于文化氛圍的形成。最后，文化氛圍的創(chuàng)建并不是一朝一夕就能完成，足夠的耐心與注重累積效應，也是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一種重要文化因素。