論公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)制構(gòu)建中面臨的機(jī)制重疊問題及其解決思路*

胡 斌

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

生物學(xué)研究以及眾多海洋國家在其管轄海域內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐，都已經(jīng)充分證明了海洋保護(hù)區(qū)在海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)方面的重要性和有效性。為了應(yīng)對人類活動對國家管轄外海域(ABNJ)生物多樣性日益嚴(yán)重的威脅，國際社會也開始積極思考在公海等ABNJ引入海洋保護(hù)區(qū)制度。2004年的聯(lián)合國大會第59/24號決議中，國際社會決定就ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題展開非正式協(xié)商，公海保護(hù)區(qū)成了其中的重要協(xié)商議題之一。2015年6月19日，聯(lián)合國大會第69/292號決議正式?jīng)Q定將海洋保護(hù)區(qū)列入“《聯(lián)合國海洋法公約》(《海洋法公約》)下關(guān)于ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的國際法律協(xié)定”(“實(shí)施協(xié)定”)“一攬子”立法事項(xiàng)當(dāng)中，開始對其進(jìn)行立法討論。立法協(xié)商過程中，多數(shù)國家主張?jiān)谖磥淼摹皩?shí)施協(xié)定”當(dāng)中引入一個公海保護(hù)區(qū)全球框架，就公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理等相關(guān)事宜予以統(tǒng)一規(guī)范。然而，今天的公海并非一個法律真空，相反，圍繞著不同海洋問題領(lǐng)域，國際社會已經(jīng)建立起了大量的國際海洋法律機(jī)制。在這一背景下，擬建中的公海保護(hù)區(qū)全球機(jī)制的有效性，除了與它自身的實(shí)體和程序規(guī)范設(shè)計(jì)合理與否有關(guān)外，其外部的國際機(jī)制環(huán)境，以及它與這些外部機(jī)制之間的潛在互動形態(tài)同樣會成為影響其機(jī)制有效性的重要因素。本文在介紹當(dāng)前有關(guān)公海保護(hù)區(qū)全球機(jī)制構(gòu)建的國際立法協(xié)商進(jìn)展情況基礎(chǔ)上，討論了這一國際立法過程中可能面臨的機(jī)制重疊問題，進(jìn)而探討在公海復(fù)雜國際法律機(jī)制背景下，當(dāng)前的公海保護(hù)區(qū)立法應(yīng)如何避免和減少與這些現(xiàn)有國際機(jī)制間的重疊和沖突，以實(shí)現(xiàn)國際機(jī)制間的良性互動。

一、公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)制的構(gòu)建意義

通過劃定海洋保護(hù)區(qū)對特定海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)環(huán)境要素進(jìn)行在地養(yǎng)護(hù)已經(jīng)成為海洋國家普遍認(rèn)可的做法，也因此，在有關(guān)ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的國際立法討論伊始，公海保護(hù)區(qū)議題便被納入了立法協(xié)商議程之中。

(一)公海保護(hù)區(qū)國際立法進(jìn)展

自2004年11月17日聯(lián)大第59/24號決議將“ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用”問題納入國際立法議程以來，通過國際補(bǔ)充立法為公海保護(hù)區(qū)的選劃和建設(shè)等提供一個全球性的法律制度安排就成為了國際社會討論的熱點(diǎn)。2004年，聯(lián)合國大會正式成立“不限成員名額非正式特設(shè)工作組”(“工作組”)，專門開始就公海保護(hù)區(qū)等問題展開研究。在長達(dá)11年的調(diào)研和討論之后，2015年6月19日，聯(lián)大第69/292號決議決定成立“實(shí)施協(xié)定”立法籌備委員會，有關(guān)公海保護(hù)區(qū)等ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與利用的國際立法也因此正式啟動。

目前，“實(shí)施協(xié)定”的具體內(nèi)容仍在談判當(dāng)中，從2017年2月28日籌備委員會秘書長公布的最新會議協(xié)商成果來看，“實(shí)施協(xié)定”及其公海保護(hù)區(qū)機(jī)制的基本輪廓已經(jīng)形成。按照籌備委員會主席對第二次籌備會議討論結(jié)果的總結(jié)，“實(shí)施協(xié)定”的基本要素包括前言、一般要素、ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用(內(nèi)容包括原則、國際合作、基因資源及惠益分享、包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓)、機(jī)制安排、信息交換、財(cái)務(wù)資源和機(jī)制、監(jiān)督、審查、遵守和執(zhí)行機(jī)制(MRCE)、爭議解決、非當(dāng)事方、責(zé)任、定期評審、最后條款等12個部分的內(nèi)容。其中，除在第二部分就公海保護(hù)區(qū)等核心概念予以明確界定外，還在第三和第四部分分別就公海保護(hù)區(qū)等劃區(qū)管理工具(ABMTs)的選劃、建設(shè)、管理、執(zhí)行，能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以及公海保護(hù)區(qū)的實(shí)施機(jī)制等進(jìn)行了安排。(1)See The Preparatory Committee, The Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL].(2017-02-28)[2019-07-15]http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.

(二)公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)制的構(gòu)建

從目前國際立法的協(xié)商內(nèi)容來看，國際社會不僅希望從實(shí)體層面為公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建提供全球性法律規(guī)范，對于設(shè)立某種具有管制性權(quán)力的公海保護(hù)區(qū)國際機(jī)制，也同樣表現(xiàn)出了濃厚興趣。在談判協(xié)商過程中，多國代表均表達(dá)了設(shè)立某種全球總括性的框架來負(fù)責(zé)海洋保護(hù)區(qū)的選址、設(shè)計(jì)、管理和執(zhí)行的意愿。(2)See Co-Chairs, Letter dated 25 July 2014 from the Co-Chairs of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to the President of the General Assembly[R/OL].(2014-02-28)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.甚至有國家就提出，在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，應(yīng)設(shè)立一個類似于國際海底管理局(ISA)的機(jī)構(gòu)來全面負(fù)責(zé)全球公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)、管理、評估和監(jiān)測工作。(3)See Co-Chairs, Letter dated 25 July 2014 from the Co-Chairs of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to the President of the General Assembly[R/OL].(2014-02-16)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.

客觀而言，在全球?qū)用娼⒁粋€專門管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)公海保護(hù)區(qū)選址、建設(shè)、管理和監(jiān)督事宜，不僅可以有效避免公海保護(hù)區(qū)淪為少數(shù)海洋大國進(jìn)行“海洋圈地”的工具；也可以促進(jìn)公海保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理標(biāo)準(zhǔn)的全球統(tǒng)一，減少當(dāng)前公海治理的碎片化，有利于形成一個全球統(tǒng)一規(guī)劃的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。此外，由一個全球機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理公海保護(hù)區(qū)建設(shè)，還可以增強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)管理措施的透明度，進(jìn)而減少海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)對傳統(tǒng)公海自由的限制。雖然目前尚不清楚其最終形態(tài)究竟是類似于國際海底管理局(ISA)那樣的具有國際法人格的正式的國際組織，還是類似于《生物多樣性公約》(CBD)締約方大會這樣的條約機(jī)制；也無法確定其具體的職能分配，但可以基本肯定的是，從目前的協(xié)商情況來看，多數(shù)國家對此持支持態(tài)度，也因此未來公海之上出現(xiàn)一個有關(guān)公海保護(hù)區(qū)管理的專門性國際機(jī)制的可能性是比較大的。

值得注意的是，討論中的公海保護(hù)區(qū)國際法律制度并非建立在法律制度真空之中，相反，在全球和區(qū)域?qū)用?，公海上已然存在大量國際法律機(jī)制。這些機(jī)制既包括在一些專門領(lǐng)域設(shè)立的，負(fù)責(zé)特定海洋管理實(shí)務(wù)的專門性國際組織，也包括區(qū)域國家集團(tuán)在部分公海區(qū)域建立的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)組織和區(qū)域漁業(yè)組織或安排。這些國際機(jī)制在管轄地域范圍或職能事項(xiàng)上與當(dāng)前討論的公海保護(hù)區(qū)全球機(jī)制存在不同程度的交叉、重合，擬建機(jī)制與現(xiàn)存機(jī)制之間的潛在重疊也因此產(chǎn)生。

二、公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)制構(gòu)建與國際機(jī)制的重疊

誠如奧蘭·揚(yáng)等國際機(jī)制主義學(xué)者所指出的那樣，觀察一個具體制度的有效性，僅僅從其制度本身出發(fā)研究其安排的合理性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在今天這種國際機(jī)制數(shù)量眾多，且彼此交錯聯(lián)系的復(fù)雜背景下，機(jī)制或安排一方面都有它們各自的一套制度體系，但同時它們又是彼此相互緊密地聯(lián)系在一起，并彼此相互影響。[1](P155)在眾多的制度聯(lián)系當(dāng)中，國際制度重疊成了國際制度互動的主要形態(tài)之一。分析制度重疊的成因并揭示其影響，同樣是當(dāng)前研究某個具體國際制度有效性的重要內(nèi)容。

目前，在《海洋法公約》框架下，在公海治理的各個專門領(lǐng)域、在全球和區(qū)域?qū)用嬖缫汛嬖诒姸鄧H法律制度和機(jī)制。在此背景下，有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的新的全球立法勢必與這些現(xiàn)有國際海洋法律機(jī)制發(fā)生各種形式的互動，其與現(xiàn)有機(jī)制之間的潛在重疊以及由此帶來的影響也因此成為當(dāng)前新的全球立法需要認(rèn)真面對和思考的問題之一。

(一)國際機(jī)制重疊成因與影響

1、國際機(jī)制重疊及其成因

國際機(jī)制是指在特定領(lǐng)域合作過程中所形成的，有關(guān)國際關(guān)系組織與協(xié)調(diào)的一系列原則、規(guī)范、規(guī)則和決策過程。[2]20世紀(jì)四五十年代以來，以聯(lián)合國誕生為標(biāo)志，國際社會開始在廣泛的全球性議題上開展常態(tài)化和專業(yè)化合作。例如為解決氣候變化問題而形成的國際氣候變化法律機(jī)制、為解決貿(mào)易領(lǐng)域事項(xiàng)而成立的世界貿(mào)易組織(WTO)和相應(yīng)的規(guī)則體系、為解決臭氧層空洞問題而形成的蒙特利爾公約機(jī)制、為解決生物多樣性養(yǎng)護(hù)問題而建立的CBD機(jī)制等。在海洋環(huán)境保護(hù)與生物資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，在《海洋法公約》框架下更是形成了諸多專門性的全球和區(qū)域機(jī)制。如負(fù)責(zé)國際航行安全與船源污染問題的國際海事組織(IMO)、負(fù)責(zé)國際海底區(qū)域(“區(qū)域”)事務(wù)的ISA，針對海豹、鯨魚、金槍魚、鱈魚、海龜?shù)忍囟êＱ笊镔Y源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用而形成的專門養(yǎng)護(hù)機(jī)制，以及為保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境而成立的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)組織等。隨著議題的不斷增加，議題導(dǎo)向的國際機(jī)制的數(shù)量也因此不斷增長。與此同時，在功能主義影響下，國際機(jī)制的功能也開始出現(xiàn)橫向擴(kuò)展，一些專門性國際機(jī)制開始突破自己傳統(tǒng)的功能領(lǐng)域，向外拓展其職能，由于問題領(lǐng)域的交叉和重合，國際機(jī)制之間彼此開始產(chǎn)生越來越頻繁的互動和聯(lián)系，國際機(jī)制功能自足的假設(shè)性前提也因此打破。這種機(jī)制間的互動與相互影響也被稱之為“機(jī)制復(fù)雜性”(Regime Complex)。[3]

國際機(jī)制主義學(xué)者用諸如重疊(Overlapping)、嵌套(Nesting)、簇集(Clustering)、嵌入(Embedded)、互動(Interaction/Interplay)、聯(lián)系(Linkage)、沖突(Conflicting/Contradictive)等一系列概念來描述這種機(jī)制間的相互關(guān)系。[4]但本質(zhì)上，所有這些機(jī)制間的聯(lián)系均可以用重疊來加以描述，即在國際治理過程中，由于不同國際機(jī)制各自調(diào)整的問題領(lǐng)域發(fā)生交叉或重合而使得兩個或兩個以上國際機(jī)制在結(jié)構(gòu)和功能上發(fā)生重合的現(xiàn)象。[5]因此，國際機(jī)制的重疊首先源于問題領(lǐng)域的相關(guān)性。即在缺乏統(tǒng)一的憲法秩序框架統(tǒng)領(lǐng)下，國家集團(tuán)在利益與權(quán)力博弈當(dāng)中構(gòu)建出不同的國際機(jī)制，形成彼此相對獨(dú)立的原則、規(guī)則、規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)和決策體系，并從各自立場和目標(biāo)出發(fā)分工處理不同議題，當(dāng)議題本身發(fā)生聯(lián)系或重疊時，機(jī)制間的職能交疊也因此出現(xiàn)。

2、國際機(jī)制的影響

事物普遍聯(lián)系的客觀真理，一定程度表明了國際機(jī)制重疊的必然性。在缺乏中央權(quán)威的國際社會當(dāng)中，也是國際治理所需要經(jīng)常面對的問題。從結(jié)果論來看，國際機(jī)制的重疊可能產(chǎn)生合作與沖突兩種結(jié)果。當(dāng)兩個機(jī)制間在原則和具體規(guī)定上高度一致，并存在協(xié)同工作的傾向時，國際法律機(jī)制之間會形成最優(yōu)的國際機(jī)制重疊結(jié)構(gòu)，相應(yīng)地，兩個機(jī)制的運(yùn)行可能產(chǎn)生“1+1大于2”的效果。例如在防止臭氧層空洞的蒙特利爾公約機(jī)制與聯(lián)合國氣候變化框架公約機(jī)制(UNFCCC)之間的互動過程中，前者對氯氟烴(CFCs)(4)一種典型溫室氣體，筆者注。的強(qiáng)制性淘汰，客觀上也起到了控制溫室氣體排放的效果，蒙特利爾機(jī)制與UNFCCC之間顯然也因此形成了一種協(xié)同促進(jìn)的互動關(guān)系。[6](P29)但經(jīng)驗(yàn)表明，議題導(dǎo)向的國際機(jī)制實(shí)際上很難做到目標(biāo)和措施的完全一致，在缺乏機(jī)制間協(xié)調(diào)和溝通情況下，各個國際機(jī)制往往只會從本部門立場和目標(biāo)出發(fā)，進(jìn)而形成不同甚至相互排斥的規(guī)則和制度，影響彼此運(yùn)行的效果。國際機(jī)制重疊產(chǎn)生的消極影響主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

首先，國際機(jī)制重疊會造成治理重疊，“政出多門”現(xiàn)象凸顯。不同國際機(jī)制在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和目標(biāo)上的差異使得治理對象無所適從，對于那些同時參與了這些國際機(jī)制的國家而言，甚至?xí)虼税l(fā)生國際法上權(quán)利義務(wù)的沖突。例如按照1997年《京都議定書》的要求，大面積種植快速生長的單一樹種以便最大程度地實(shí)現(xiàn)“碳捕獲”的倡議便會與CBD關(guān)于養(yǎng)護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性的目標(biāo)相沖突。[6](P3)其次，當(dāng)同樣問題領(lǐng)域有多個國際機(jī)制并存時，還會造成國際機(jī)制的重復(fù)建設(shè)，除了因此造成資源浪費(fèi)與管理過剩以外，還會導(dǎo)致國際機(jī)制間的競爭，并最終導(dǎo)致國際治理的碎片化，降低國際規(guī)則的確定性。對于國際機(jī)制或組織成員而言，當(dāng)重疊的國際機(jī)制代表著不同利益目標(biāo)時，由于不存在任何層面意義上的限制，國際社會行為主體的理性做法自然是選擇最有利于本國利益的國際機(jī)制來滿足本國的政策偏好和國家利益，[7]但如此一來，其他國際機(jī)制自然會遭到削弱。當(dāng)主權(quán)國家各自選擇符合本國利益的國際機(jī)制來開展合作時，相關(guān)問題領(lǐng)域也將因此變得混亂不堪。2000年發(fā)生的智利與歐共體箭魚糾紛當(dāng)中，當(dāng)事方分別選擇WTO和國際海洋法庭來解決雙方之間的爭端就是一種典型的“制度選購”(“Institution Shopping”)。(5)由于智利依據(jù)本國《漁業(yè)法》禁止歐共體漁民違規(guī)捕撈箭魚船只靠港，2000年，歐共體在WTO框架內(nèi)依據(jù)“過境自由”規(guī)定提起訴訟；但智利則通過援引《海洋法公約》第15部分有關(guān)爭端解決的規(guī)定，將爭端提交國際海洋法庭。對于一些需要在全球?qū)用骈_展協(xié)同行動來加以解決的全球性問題而言，這種由于國際法律機(jī)制重疊而產(chǎn)生的國際機(jī)制間的競爭無疑更是災(zāi)難性的。

(二)公海保護(hù)區(qū)全球立法中的潛在機(jī)制重疊及其影響

由于管轄地理空間和管轄事項(xiàng)上的交叉，公海保護(hù)區(qū)與“區(qū)域”機(jī)制、全球性海洋專門治理機(jī)制和區(qū)域漁業(yè)和環(huán)境保護(hù)機(jī)制之間都可能存在一些潛在的機(jī)制重疊，其與現(xiàn)有國際法律機(jī)制之間的重疊主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、與“區(qū)域”法律機(jī)制的潛在重疊

《海洋法公約》第十一部分創(chuàng)立了國際海底區(qū)域制度。按照公約規(guī)定，國家管轄范圍以外的海床、洋底和底土(“區(qū)域”)及其資源屬于全人類共同繼承之遺產(chǎn)，由ISA代表全人類代為管理。具有獨(dú)立國際法人格的ISA被賦予了三項(xiàng)基本職能：“區(qū)域”資源開發(fā)管理職能、“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)職能以及“區(qū)域”海洋科研管理職能。而這三項(xiàng)職能在不同程度上都與討論中的公海保護(hù)區(qū)國際機(jī)制發(fā)生重疊。

在履行“區(qū)域”資源開發(fā)管理職能方面，ISA有權(quán)決定“區(qū)域”資源的探礦、勘探與開發(fā)的基本條件，批準(zhǔn)“區(qū)域”活動主體的開發(fā)申請，并對開發(fā)活動進(jìn)行監(jiān)督。在它與未來設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)構(gòu)缺乏溝通的情況下，ISA這一職權(quán)的行使便可能與公海保護(hù)區(qū)全球機(jī)制發(fā)生管轄沖突。例如，在ISA已經(jīng)批準(zhǔn)了對特定“區(qū)域”的資源進(jìn)行開發(fā)活動的情況下，后者又決定在這片海域建立公海保護(hù)區(qū)，并限制或禁止該海域的航行活動時，兩個國際機(jī)制間將因此發(fā)生職權(quán)管轄沖突。對于面臨這兩個機(jī)制管轄的對象而言，也將因此面臨兩個相互沖突的國際機(jī)制的規(guī)制。至于“區(qū)域”機(jī)制的其他兩項(xiàng)功能，由于“區(qū)域”與公海之間的地理上結(jié)合的緊密，ISA在履行其“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)和海洋科研的管理職能時，更是會直接與討論中的公海保護(hù)區(qū)全球機(jī)制發(fā)生功能上的重合。

此外，值得注意的是，在履行“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)職能過程中，ISA已經(jīng)運(yùn)用到了海洋保護(hù)區(qū)這一工具。自2007年始，ISA已經(jīng)陸續(xù)在克拉里昂-克利伯頓區(qū)建立了九個環(huán)境特別利益區(qū)，以保護(hù)“區(qū)域”生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能不受“區(qū)域”活動的影響，同時也作為參照和對比區(qū)，以監(jiān)測和評估其他“區(qū)域”內(nèi)活動對海底生態(tài)的影響。在這種情況下，對于ISA已經(jīng)建立了特別環(huán)境利益區(qū)的公海區(qū)域，是否還應(yīng)該依據(jù)新的國際立法建立公海保護(hù)區(qū)呢？進(jìn)言之，由于ISA職權(quán)管轄的對象只限于“區(qū)域”活動，那么對于其他公?；顒訉υ摗皡^(qū)域”上覆水體環(huán)境的累積性影響，又該如何處理？上述問題無疑都需要在當(dāng)前的全球立法當(dāng)中加以妥善處理。

2、與其他專門性全球海洋機(jī)制的重疊

除“區(qū)域”機(jī)制以外，國際海事組織(IMO)、國際捕鯨委員會(IWC)、聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)等國際機(jī)制也在各自專業(yè)領(lǐng)域分別擁有部分公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)制權(quán)。更重要的是，與ISA有權(quán)設(shè)定環(huán)境特別利益區(qū)這樣的部門導(dǎo)向的(Sector-Specific)公海保護(hù)區(qū)一樣，IMO、IWC、UNESCO也分別有權(quán)在各自職權(quán)范圍內(nèi)建立諸如特別敏感海域、鯨魚庇護(hù)區(qū)、海洋文化遺址保護(hù)區(qū)等廣義上的海洋保護(hù)區(qū)。這些部門導(dǎo)向的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制的存在同樣對當(dāng)前公海保護(hù)區(qū)全球?qū)用娴牧⒎?gòu)成了挑戰(zhàn)。與公海保護(hù)區(qū)和“區(qū)域”機(jī)制的重疊問題類似，一方面，基于對公海生物多樣性的綜合與全面養(yǎng)護(hù)，理想的公海保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮人類各方面活動對海洋生物多樣性的累積性影響；但與此同時，這些部門導(dǎo)向國際機(jī)制又只是在各自專業(yè)領(lǐng)域享有一定職權(quán)，包括它們所建立的公海保護(hù)區(qū)也只能針對特定活動或特定物種制定養(yǎng)護(hù)策略，無法也無權(quán)針對人類所有涉海活動做出綜合性的、跨部門的(Cross-Sectoral)養(yǎng)護(hù)決策和規(guī)制。由此也給當(dāng)前的公海保護(hù)區(qū)立法造成了兩難，若將這些專門性國際組織所調(diào)整事項(xiàng)納入公海保護(hù)區(qū)的調(diào)整范疇，則會造成國際機(jī)制的重復(fù)建設(shè)；但如果不納入，則又會產(chǎn)生治理漏洞。

3、與海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域機(jī)制的重疊

公海保護(hù)區(qū)全球立法過程中所面臨的另一個棘手問題是如何協(xié)調(diào)公海保護(hù)區(qū)全球立法與現(xiàn)有公海環(huán)境保護(hù)區(qū)域?qū)嵺`之間的關(guān)系問題。公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)問題雖然是典型的全球性問題，但實(shí)際上，如同多數(shù)海洋環(huán)境問題的處理，在采取正式的全球行動之前，區(qū)域?qū)用嫱呀?jīng)開始了大量的實(shí)踐。[8]在公海生物資源養(yǎng)護(hù)方面，盡管目前關(guān)于國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)的全球協(xié)定仍在立法協(xié)商之中，但在區(qū)域?qū)用嬉呀?jīng)出現(xiàn)了大量與公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)有關(guān)的區(qū)域制度和安排。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球已經(jīng)有16個涉及公海的區(qū)域環(huán)境保護(hù)組織和機(jī)制，其中包括12個區(qū)域漁業(yè)管理組織/安排和四個區(qū)域綜合性海洋組織。(6)See Elizabeth Wilson & Liz Karan, Mapping Governance Gaps on the High Seas. The Pew Charitable Trusts[EB/OL](2016-07-24)[2019-07-15]https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/issue/briefs/2016/08/mapping-governance-gaps-on-the-high-seas.

在上述區(qū)域?qū)嵺`當(dāng)中，除區(qū)域漁業(yè)組織/安排有設(shè)立漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)(包括禁漁區(qū))以外，部分區(qū)域組織框架下甚至已經(jīng)開始建立綜合性的公海保護(hù)區(qū)。如地中海“派格拉斯公海保護(hù)區(qū)”、南極“南奧克尼南部大陸架公海保護(hù)區(qū)”和晚近建立的“羅斯海保護(hù)區(qū)”、東北大西洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、波羅的海等半閉海區(qū)域建立的區(qū)域保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)等。這些區(qū)域公海保護(hù)區(qū)機(jī)制的發(fā)展雖然為公海保護(hù)區(qū)全球立法提供了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒，但同時也給當(dāng)前的公海保護(hù)區(qū)全球立法帶來了潛在的機(jī)制重疊問題。在如何處理全球立法與區(qū)域公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐關(guān)系問題上，“實(shí)施協(xié)定”立法談判中出現(xiàn)了兩種對立的立場，其中非洲集團(tuán)、77國集團(tuán)和歐盟等國家和地區(qū)主張通過全球公約就公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立、養(yǎng)護(hù)和管理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和評估等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，甚至主張建立一個類似于ISA的全球?qū)用娴闹行幕瘷?quán)力機(jī)構(gòu)來對上述事項(xiàng)加以統(tǒng)一管理。在它們看來，這樣做既有利于實(shí)現(xiàn)公海生物多樣性的整體養(yǎng)護(hù)，避免當(dāng)前公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)區(qū)域?qū)嵺`中所出現(xiàn)的職能和地理空白；還可以有效克服區(qū)域機(jī)制下公海保護(hù)區(qū)的“政出多門”的問題。[9](P2)同時，也可以避免公海保護(hù)區(qū)成為少數(shù)國家向公海擴(kuò)張管轄權(quán)的工具。但冰島、美國、俄羅斯等國家則更傾向于維持現(xiàn)狀，即繼續(xù)保持區(qū)域漁業(yè)或環(huán)境組織和機(jī)構(gòu)在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)方面的自主權(quán)，排除全球?qū)用娴母深A(yù)。(7)See Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL](2017-02-28)[2019-07-15].https://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Chair_non_paper.pdf.如果采用第一種立法模式，則可能在現(xiàn)有區(qū)域組織和機(jī)構(gòu)以外出現(xiàn)一個新的，全球?qū)用娴墓１Ｗo(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，由于其被賦予綜合性的管理職能，因此很可能與現(xiàn)有區(qū)域和部門組織和機(jī)構(gòu)的職權(quán)發(fā)生重疊，若無法有效解決這種潛在的職權(quán)重疊問題，可能出現(xiàn)兩種后果：“實(shí)施協(xié)定”應(yīng)無法取得現(xiàn)有區(qū)域組織和機(jī)構(gòu)成員的支持而無法生效；即便因其他國家的支持而生效，也不過是在現(xiàn)有區(qū)域組織和機(jī)構(gòu)以外創(chuàng)建了另一個平行職能的國際機(jī)制，公海養(yǎng)護(hù)的碎片化將進(jìn)一步加劇。第二種模式雖然可以避免國際機(jī)制間的積極沖突，但卻無法解決當(dāng)前公海保護(hù)區(qū)建設(shè)中潛在地理和職能空白問題。

三、國際機(jī)制重疊的解決思路

在新的國際立法當(dāng)中妥善處理其與現(xiàn)有國際機(jī)制之間的關(guān)系問題，盡量避免或減少新的立法與現(xiàn)有國際機(jī)制的重疊，是當(dāng)前公海保護(hù)區(qū)全球立法成敗的關(guān)鍵。為此，新的國際立法在明確自身補(bǔ)充立法角色的同時，應(yīng)合理界定自身問題領(lǐng)域，妥善設(shè)計(jì)相關(guān)的政策工具、組織機(jī)構(gòu)和決策機(jī)制，使之與現(xiàn)有國際機(jī)制之間形成良性互動。

(一)明確新協(xié)定“補(bǔ)充立法”角色

誠如當(dāng)前國際立法協(xié)商進(jìn)程中的議題名稱所表明的那樣，新的國際立法的基本定位是“《海洋法公約》下關(guān)于國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的具有國際法約束力的文件”(An International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction)。換言之，該立法并非要修正公約的現(xiàn)有規(guī)定，而只是針對當(dāng)前公海等ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)中存在的現(xiàn)實(shí)問題，在公約未規(guī)定或規(guī)定不明確的地方予以補(bǔ)充規(guī)定，起到填補(bǔ)法律漏洞的作用。在《海洋法公約》197條、118條、119條等已經(jīng)明確肯定海洋環(huán)境保護(hù)與生物資源養(yǎng)護(hù)的部門和區(qū)域做法的情況下，新的國際協(xié)定對于現(xiàn)有全球和區(qū)域國際法律機(jī)制的職能應(yīng)予以尊重。

從填補(bǔ)立法漏洞角度出發(fā)，當(dāng)前的公海保護(hù)區(qū)全球立法首要任務(wù)之一在于明晰公海保護(hù)區(qū)定義，在此基礎(chǔ)上明確公海保護(hù)區(qū)法律地位，肯定其為《海洋法公約》第194條所說的“為保護(hù)和保全稀有或脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境而很有必要的措施?！鄙暄灾?，新的全球立法應(yīng)充分肯定海洋保護(hù)區(qū)之于公海等ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)的必要性，使公海上設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的行為獲得全球性法律文件的認(rèn)同。從目前有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐來看，缺乏明確和直接的法律依據(jù)一直是困擾國際社會在公海等ABNJ開展大范圍海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐的主要癥結(jié)所在。目前不僅區(qū)域海洋環(huán)境組織所設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)難以取得域外國家的認(rèn)同，即便是依據(jù)IMO組織決議，由沿海國在公海設(shè)立的特別敏感海域，也因?yàn)槠淙狈γ鞔_國際法基礎(chǔ)而廣受質(zhì)疑。有學(xué)者就認(rèn)為，由IMO所指定的特別敏感海域并無法律上的意義，因?yàn)槠洳贿^是由不具法律約束力的IMO決議所創(chuàng)設(shè)。而這種決議既非條約，也非習(xí)慣，即便是對IMO成員國而言，也難以產(chǎn)生國際法上的拘束力。[10]在全球性立法中明確公海保護(hù)區(qū)的法律地位無疑是解決當(dāng)前此類問題的根本辦法。

在明確公海保護(hù)區(qū)法律地位的同時，新的立法還有必要進(jìn)一步明確公海保護(hù)區(qū)的類型?；诓煌酿B(yǎng)護(hù)和管理目標(biāo)，以及特定海洋區(qū)域所承擔(dān)的主要功能上的差異，海洋保護(hù)區(qū)往往存在不同類型。自然保護(hù)區(qū)聯(lián)盟(IUCN)就根據(jù)保護(hù)區(qū)功能和管理目標(biāo)上的差異將海洋保護(hù)區(qū)分為嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、物種管理區(qū)、海洋景觀保護(hù)區(qū)、資源管理保護(hù)區(qū)、自然紀(jì)念物保護(hù)區(qū)、自然公園等六種類型。海洋保護(hù)區(qū)類型化的意義在于可以根據(jù)海洋環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、物種分布等環(huán)境要素的狀況，所面臨的主要威脅或人類活動的影響，結(jié)合海洋區(qū)域利用情況來合理建設(shè)保護(hù)區(qū)。例如對于珍稀或?yàn)l危物種及其棲息地，或脆弱、敏感海洋生態(tài)系統(tǒng)，則可以考慮設(shè)立嚴(yán)格管控所有人類活動的自然保護(hù)區(qū)，而在其他生態(tài)狀況較為良好的區(qū)域，則可以考慮設(shè)立管控相對寬松的海洋保護(hù)區(qū)。例如若評估后發(fā)現(xiàn)，影響某公海區(qū)域生態(tài)環(huán)境的主要因素是航行或不可持續(xù)捕撈，則可以考慮由IMO建立特別海域或特別敏感海域，或由區(qū)域漁業(yè)組織建立漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)來專門針對特定涉?；顒舆M(jìn)行管控。

在新的全球立法中對公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行類型化，一方面可以最大限度地減少海洋保護(hù)區(qū)對公海自由的限制；另一方面，其本質(zhì)上也起到了在現(xiàn)有公海環(huán)境保護(hù)機(jī)制之間進(jìn)行合理分工的作用。按照海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理目標(biāo)以及管理措施的不同，可以將海洋保護(hù)區(qū)分為廣義和狹義的公海保護(hù)區(qū)兩種類型。廣義的公海保護(hù)區(qū)被稱之為ABMTs，是指為取得特定目標(biāo)而劃定一定面積的公海區(qū)域，并進(jìn)行保護(hù)和管理的區(qū)域。其管理的目標(biāo)可以是環(huán)境保護(hù)、資源管理，或物種養(yǎng)護(hù)；管理方法既可以是綜合的，也可以是部門/物種導(dǎo)向的管理方式。按照這一定義，IMO的特別海域、特別敏感海域、ISA的特別環(huán)境利益區(qū)、IWC劃設(shè)的鯨魚庇護(hù)區(qū)等均屬于廣義上的ABMTs。狹義上的公海保護(hù)區(qū)屬于ABMTs的一種特殊類型，按照目前多數(shù)國家的意見，狹義上的公海保護(hù)區(qū)應(yīng)指那些設(shè)立在公海之上的，以公海生物多樣性長期養(yǎng)護(hù)為目標(biāo)的ABMTs。與后者的最大差別在于，其養(yǎng)護(hù)的對象被明確限定為“生物多樣性的長期養(yǎng)護(hù)”。眾所周知，生物多樣性是指所有來源的活的生物體中的變異性，包括生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體，包括物種內(nèi)、物種間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。(8)See Article 2 of the Convention on Biological Diversity.因此，生物多樣性養(yǎng)護(hù)客觀上要求一種綜合與全面的養(yǎng)護(hù)，這種綜合性首先表現(xiàn)在保護(hù)對象的綜合性上，即要求對生態(tài)系統(tǒng)及其成分，包括環(huán)境要素的全面養(yǎng)護(hù)。其次則表現(xiàn)為養(yǎng)護(hù)和管理方式上的綜合性，要實(shí)現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的全面和整體養(yǎng)護(hù)，需要綜合考慮人為和非人為因素對海洋生態(tài)系統(tǒng)及其各要素的累積性影響，也因此要求在評估各類海洋活動基礎(chǔ)上采取更為嚴(yán)格和綜合性的養(yǎng)護(hù)措施。

因此，在上述有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的分類基礎(chǔ)上，在公海保護(hù)區(qū)全球機(jī)制與現(xiàn)有專門性國際組織或機(jī)制之間的職能分配中，可以考慮將ABMTs的設(shè)立職權(quán)仍保留給現(xiàn)有的專門性國際組織，以避免出現(xiàn)職能重疊。當(dāng)然，從分工的合理性考慮，“實(shí)施協(xié)定”應(yīng)就此做出某種機(jī)制間的溝通協(xié)調(diào)安排。

(二)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有專門機(jī)制間合理分工

在當(dāng)前一些專業(yè)性國際組織和法律機(jī)制已然能夠部分承擔(dān)起公海養(yǎng)護(hù)職責(zé)的情況下，要再通過新的全球立法在全球?qū)用娼⒁粋€新的權(quán)力中心化國際機(jī)制來取代現(xiàn)有專門領(lǐng)域的國際機(jī)制的職能，不僅存在現(xiàn)實(shí)的困難，也與“實(shí)施協(xié)定”從一開始所確立的基本立法精神——不損及現(xiàn)有全球或區(qū)域?qū)嶓w職能的履行相違背。本世紀(jì)初國際社會為解決全球環(huán)境治理的碎片化問題而提出的建立“世界環(huán)境組織”(World Environment Organization, WEO)的夭折就充分證明，通過高度組織化來實(shí)現(xiàn)全球治理往往流于簡單和理想化。學(xué)者事后的反思也承認(rèn)，制度簇集或碎片化雖然一定程度上可能影響全球環(huán)境治理，但卻并非全球環(huán)境治理無效的根本原因。[11](P659-671)誠如CBD前執(zhí)行主任凱雷斯托斯·伽瑪(Calestous Juma)所言，環(huán)境問題的多樣性本來就需要治理的專業(yè)性，但為解決治理碎片化而設(shè)計(jì)一個全面而綜合的國際機(jī)制卻并非唯一，甚至不是最好的選擇；相反，加強(qiáng)現(xiàn)有多元國際法律制度之間的協(xié)調(diào)與溝通反而是更為現(xiàn)實(shí)的路徑。[11](P670)公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)同樣如此，特定公海區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，包括物種豐度、生存狀況、主要涉?；顒宇愋偷惹闆r如何，是否需要設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，以及需要設(shè)立何種管控水平的保護(hù)區(qū)等都需要專業(yè)知識和專業(yè)決策，因此，在目前的CBD機(jī)制、IMO、ISA、IWC等這種專門機(jī)制實(shí)際上已經(jīng)在各自領(lǐng)域扮演著積極角色的情況下，即便要在新的實(shí)施協(xié)定中建立某種公海保護(hù)區(qū)管理機(jī)制，該機(jī)制的功能設(shè)定的重點(diǎn)也應(yīng)在促進(jìn)與現(xiàn)有機(jī)制之間的合作與協(xié)調(diào)，而不是去與現(xiàn)有全球?qū)ｉT性組織和機(jī)構(gòu)來展開職權(quán)競爭。

因此，在當(dāng)前的全球立法當(dāng)中，更適當(dāng)?shù)倪x擇是一個瑪格瑞特·揚(yáng)(Margaret Young)所謂的“輕機(jī)制”(Light Regime)設(shè)計(jì)?！拜p機(jī)制”與“重機(jī)制”(Heavy Regime)對稱，后者主要指那種針對特定治理領(lǐng)域而設(shè)計(jì)的全面和綜合性國際制度體系，如WTO；而“輕機(jī)制”并不是一種權(quán)力和職權(quán)高度集中的制度設(shè)計(jì)，它無需將有關(guān)ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)的所有事項(xiàng)全部納入一個權(quán)力中心化的治理機(jī)構(gòu)麾下，而是更傾向于設(shè)立類似于締約方大會這樣的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來促進(jìn)現(xiàn)有機(jī)制的協(xié)同和互動。[12]例如在締約方大會就當(dāng)前現(xiàn)有制度或安排下有關(guān)公海養(yǎng)護(hù)和管理措施進(jìn)行綜合審議與評估后，若認(rèn)為現(xiàn)有全球?qū)ｉT機(jī)制下的ABMTs措施足以實(shí)現(xiàn)既定養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，則可以對此予以承認(rèn)，從而賦予其正式的法律效力；若評估認(rèn)為需要采取跨部門綜合養(yǎng)護(hù)措施，則可以在與ISA、IMO等主管國際組織協(xié)調(diào)后設(shè)立更為嚴(yán)格的綜合性公海保護(hù)區(qū)。事實(shí)上，即便是這種需要采取跨部門綜合養(yǎng)護(hù)措施的公海保護(hù)區(qū)，“實(shí)施協(xié)定”仍可以部分借助這些現(xiàn)有專門機(jī)制來完成。例如，對于特定公海區(qū)域，可以同時委托IMO設(shè)立特別敏感海域以管制區(qū)域內(nèi)的船舶航行與排放、委托ISA設(shè)立特別環(huán)境利益區(qū)以管制“區(qū)域”活動、委托區(qū)域漁業(yè)組織/安排對區(qū)域內(nèi)捕魚活動進(jìn)行管理。簡言之，即通過各個專業(yè)主管機(jī)構(gòu)的合作，通過疊加設(shè)立不同ABMTs來實(shí)現(xiàn)綜合管理。當(dāng)然這一過程中，國際組織之間保持密切協(xié)同與溝通至關(guān)重要。目前一些區(qū)域公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐中，為彌補(bǔ)自身職能局限，諸如東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)組織(OSPAR)等區(qū)域組織和安排均已嘗試通過與ISA、IMO等國際組織合作來實(shí)現(xiàn)對區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境更為綜合的管理。截止2008年，OSPAR已經(jīng)與11個區(qū)域和部門組織簽署了合作諒解備忘錄。(9)See OSPAR, Memorandum of Understanding between the North East Atlantic Fisheries Commission and the OSPAR Commission[M/OL](2008-09-05)[2019-07-15].http://www.ospar.org/site/assets/files/1357/mou_neafc_ospar.pdf.在OSPAR設(shè)立的部分公海保護(hù)區(qū)中，在有必要同時對捕魚或航行活動予以管制的區(qū)域，OSPAR已分別請求NEAFC和IMO在該特定海域建立了相應(yīng)的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)或特別敏感海域。[12](P306)

(三)在統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)原則基礎(chǔ)上鼓勵公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的區(qū)域做法

公海保護(hù)區(qū)全球立法中主要需要解決的另一個機(jī)制協(xié)調(diào)問題是公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)制與現(xiàn)有公海區(qū)域治理機(jī)制的關(guān)系問題。在當(dāng)前新協(xié)定的立法協(xié)商中，在如何處理公海保護(hù)區(qū)全球立法與現(xiàn)有區(qū)域機(jī)制間關(guān)系問題上，國際社會提出了“全球模式”“區(qū)域模式”和“混合模式”三種立法模式。

按照“全球模式”，“實(shí)施協(xié)定”將構(gòu)建一個類似于WTO或ISA這樣的權(quán)力高度集中的全球性管理機(jī)構(gòu)，并賦予其對所有公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的所有事宜，如保護(hù)區(qū)的設(shè)立區(qū)域和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、管理措施、保護(hù)區(qū)提案的審批、保護(hù)區(qū)實(shí)施監(jiān)督和評估等。這種模式也就是前述瑪格瑞特·揚(yáng)所稱的“重機(jī)制”。在這種模式下，區(qū)域組織和安排有關(guān)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的權(quán)力將受到限制甚至剝奪。主張這種模式的主要理由在于，如果仍維持現(xiàn)狀，將公海保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的整體權(quán)限保留給區(qū)域組織或安排，一方面難以避免公海保護(hù)區(qū)覆蓋范圍上的職能和地理空白問題；另一方面，在缺乏自上而下權(quán)威主導(dǎo)情況下，區(qū)域模式難以解決跨部門合作的問題。此外，區(qū)域模式下的“各自為政”還會導(dǎo)致公海治理的碎片化，不同區(qū)域組織和安排采用適用不同公海保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)措施，也因此增加締約方遵守保護(hù)區(qū)規(guī)定的難度。[9](P2)

處理公海保護(hù)區(qū)全球機(jī)制與現(xiàn)有區(qū)域機(jī)制之間的關(guān)系的第二種路徑是所謂的“區(qū)域模式”。在“區(qū)域模式”下，公海保護(hù)區(qū)和ABMTs建設(shè)的職權(quán)仍歸區(qū)域和各專門機(jī)制。原則上反對在“實(shí)施協(xié)定”中設(shè)立權(quán)力中心化決策機(jī)構(gòu)，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理由區(qū)域組織或安排自主決定。主張“區(qū)域模式”的主要理由在于：公海生物多樣性保護(hù)雖然屬于全球問題，但同時也具有區(qū)域特殊性，區(qū)域利益應(yīng)通過區(qū)域組織和安排來維護(hù)，全球?qū)用娴慕y(tǒng)一管理只會因此而降低區(qū)域養(yǎng)護(hù)水平；而且在已經(jīng)存在若干公海保護(hù)區(qū)區(qū)域?qū)嵺`情況下，否定現(xiàn)有區(qū)域做法也與“實(shí)施協(xié)定”關(guān)于不得損及現(xiàn)有區(qū)域機(jī)制的立法精神相違背。

上述模式兩相比較，“全球模式”雖然一定程度減少了公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)治理的碎片化，也照顧到了海洋生態(tài)系統(tǒng)整體養(yǎng)護(hù)的客觀需求，但這種模式的現(xiàn)實(shí)可行性存疑。如前所述，若堅(jiān)持如此立法，“實(shí)施協(xié)定”很可能因參與國家數(shù)量不足而淪為“草案”；即便其參加國家數(shù)量達(dá)到了生效要求，在主要海洋國家拒絕參與的情況下，“實(shí)施協(xié)定”的實(shí)施反而會造成進(jìn)一步的治理碎片化和國際機(jī)制重疊。事實(shí)上，這種“全球問題全球解決”或“復(fù)雜問題綜合解決”的制式化觀念其實(shí)根源于一個錯誤的假設(shè)，即認(rèn)為無政府狀態(tài)下的國際社會無法實(shí)現(xiàn)真正的治理，但這種基于國內(nèi)社會的經(jīng)驗(yàn)性假設(shè)早已被國際社會的發(fā)展歷史所證偽。

“區(qū)域模式”下區(qū)域組織和安排雖然獲得了在公海上設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的充分自主權(quán)，也充分照顧到了區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)特殊性和區(qū)域國家特殊利益，某種意義上也規(guī)避了全球機(jī)制與區(qū)域機(jī)制之間的潛在機(jī)制重疊問題，但前述所及的有關(guān)職能和地理空白問題、跨部門協(xié)調(diào)的問題、措施多樣性所導(dǎo)致的對公海自由的限制等問題將無從解決。

有鑒于此，“混合模式”應(yīng)是未來公海保護(hù)區(qū)應(yīng)堅(jiān)持的方向?！皩?shí)施協(xié)定”可以參考和借鑒《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(《魚類種群協(xié)定》)的立法模式，通過全球?qū)用娴牧⒎楣１Ｗo(hù)區(qū)建設(shè)確立一個全球總括性目標(biāo)和普遍適用的一般法律原則。在此基礎(chǔ)上允許、鼓勵區(qū)域國家和其他具有利益相關(guān)國家，如在特定公海區(qū)域的現(xiàn)實(shí)或潛在捕魚國就區(qū)域?qū)用娴墓１Ｗo(hù)區(qū)建設(shè)達(dá)成區(qū)域合作安排。這些原則應(yīng)主要包括透明度原則、生態(tài)系統(tǒng)方法、預(yù)防原則、適應(yīng)性管理、污染者付費(fèi)、公眾參與、科學(xué)方法原則等國際環(huán)境法基本原則。其中后兩項(xiàng)原則在協(xié)調(diào)全球立法與區(qū)域?qū)嵺`方面尤為重要。公眾參與原則要求區(qū)域?qū)用娴墓１Ｗo(hù)區(qū)管理措施必須與相關(guān)全球、區(qū)域和部門組織，以及其他利益相關(guān)主體的討論和協(xié)商后制定。因此，這也意味著公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域安排首先必須保持開放的系統(tǒng)。在《魚類種群協(xié)定》中，按照這一原則的要求，任一區(qū)域漁業(yè)組織或安排在制訂養(yǎng)護(hù)和管理措施時，必須在有關(guān)沿海國、捕魚國、對有關(guān)漁業(yè)感興趣的國家展開合作基礎(chǔ)上進(jìn)行；同時任何區(qū)域漁業(yè)組織或安排的成員地位也必須向上述國家開放。而科學(xué)方法原則的貫徹則可以最大限度地實(shí)現(xiàn)管理措施的全球一致性和區(qū)域特殊性之間的平衡。按照科學(xué)方法原則，區(qū)域組織和安排在制訂公海保護(hù)區(qū)措施時，必須確保這些措施所根據(jù)的是可得的最佳科學(xué)證據(jù)。該原則客觀上限制了區(qū)域組織和安排在公海保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理措施方面的自由裁量余地。例如在CBD已經(jīng)編制了有關(guān)具有重要生態(tài)或生物意義的海域區(qū)域的識別和管理標(biāo)準(zhǔn)情況下，這一標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)該成為所有區(qū)域組織和安排在公海保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理措施制訂時參考的重要依據(jù)。

四、公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)制構(gòu)建的具體設(shè)想

從協(xié)調(diào)與現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門組織和機(jī)構(gòu)職能視角出發(fā)，在堅(jiān)持“實(shí)施協(xié)定”補(bǔ)充立法的基本定位、兼顧國際制度設(shè)計(jì)的成本效益和效率原則基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個以締約方大會為主干，以科學(xué)建議和協(xié)調(diào)機(jī)制為輔助的“輕型”國際機(jī)制，應(yīng)是當(dāng)前有關(guān)公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)構(gòu)制度安排的當(dāng)然路徑選擇。

(一)制度設(shè)計(jì)的基本原則

根據(jù)“實(shí)施協(xié)定”籌備委員會的總結(jié)，合目的性原則(Fit-to-Purpose)、成本效益原則(Cost-Effective)和效率原則(Efficient)是當(dāng)前有關(guān)ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)和保護(hù)區(qū)全球立法的基本精神和價值指引。(10)See The Preparatory Committee, The Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL](2017-02-28)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.合目的性原則要求“實(shí)施協(xié)定”及其制度安排應(yīng)符合條約目標(biāo)，即通過有效執(zhí)行《海洋法公約》，確保ABNJ生物多樣性長期養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。因此，如前所述，“實(shí)施協(xié)定”的基本的角色定位是一個《海洋法公約》的執(zhí)行或補(bǔ)充協(xié)定。也正是基于補(bǔ)充協(xié)定這一基本性質(zhì)，該立法原則下，“實(shí)施協(xié)定”還隱含了另一個立法目的，即在《海洋法公約》這一憲法性文件的統(tǒng)領(lǐng)下促進(jìn)現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門機(jī)制之間的合作與協(xié)調(diào)。成本效益原則的提出在某種程度上暗示了國際社會并不希望設(shè)立一個復(fù)雜、全面的國際組織來管理ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)問題。換言之，如果通過建立某種條約機(jī)制或更“弱”的管理機(jī)制(如瑪格瑞特·揚(yáng)所稱的“臨時協(xié)調(diào)安排”)，[13](P123-128)即可有效組織和協(xié)調(diào)公海生物多樣性長期養(yǎng)護(hù)的話，便無需再為此進(jìn)行復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)。機(jī)構(gòu)設(shè)置精干、職權(quán)分工明確是制度設(shè)計(jì)效率原則的基本要求。這種分工明確的要求不僅體現(xiàn)在一個國際機(jī)制內(nèi)部設(shè)計(jì)要求上，同時也要求其與外部機(jī)制之間進(jìn)行合理分工。

(二)決策機(jī)制及其職能安排

根據(jù)前述立法原則，在目前的立法協(xié)商過程中，除太平洋小島嶼國家集團(tuán)(PSIDS)主張建立一個由締約方大會和理事會組成的決策機(jī)制外，(11)See The Preparatory Committee, The Chair's non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[R/OL](2017-02-28)[2019-07-15].http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/Submissions_StreamlinedNP.pdf.多數(shù)國家贊同建立一個以締約方大會為核心的條約機(jī)制。目前CBD和UNFCCC等多個全球性機(jī)制均采用了締約方大會模式。事實(shí)證明，在締約方大會模式下，若能合理安排締約方大會職能，則不僅可以避免設(shè)立國際組織所帶來的國別和區(qū)域權(quán)力分配而產(chǎn)生的冗長政治博弈，保證“實(shí)施協(xié)定”盡快制訂并生效；締約方大會的開放性和靈活性本身也可以避免國際機(jī)制冗余所帶來的職能重疊和職能競爭問題。

如前所述，在現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門國際機(jī)制已然有權(quán)并正在履行部分公海保護(hù)區(qū)職能情況下，“實(shí)施協(xié)定”締約方大會職能的設(shè)定可主要集中在以下幾個方面：1、由全體締約方從全球?qū)用娼y(tǒng)籌制訂全球ABNJ生物多樣性整體養(yǎng)護(hù)目標(biāo)和全球公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)目標(biāo)。具體而言，可根據(jù)其所掌握的現(xiàn)有科學(xué)數(shù)據(jù)和信息，合理設(shè)定全球公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的總體目標(biāo)，并按照具體區(qū)域養(yǎng)護(hù)需求在各全球、區(qū)域和部門組織和實(shí)體間分配公海保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理任務(wù)。2、定期制定并審議現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況，及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞，并協(xié)調(diào)各全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)采取措施予以填補(bǔ)。3、基于剩余權(quán)利原則(Subsidiary Principle)，在特殊情況下，若無法通過協(xié)調(diào)現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門組織或機(jī)制建立起相應(yīng)的公海保護(hù)區(qū)時，可以由締約方大會以決議形式直接在該區(qū)域建立起相應(yīng)的公海保護(hù)區(qū)，以彌補(bǔ)部門化和區(qū)域化所帶來的地理和職能空白。

(三)附屬機(jī)制及其職能安排

公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)既是一個政治和法律問題，同時也是一個科學(xué)決策過程。全面、準(zhǔn)確掌握公海環(huán)境保護(hù)和海洋生物多樣性及其物種分布、養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀是合理構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)和前提。因此，在“實(shí)施協(xié)定”有關(guān)全球ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的國際制度安排中，有必要引入一個科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)(如歐盟所建議的科學(xué)委員會(Scientific Committee))來為締約方大會決策提供科學(xué)建議和指導(dǎo)。考慮到ABNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與公海保護(hù)區(qū)建設(shè)本身涉及海洋地理學(xué)、生物學(xué)、法律等眾多領(lǐng)域，因此該咨詢機(jī)構(gòu)可以由各個領(lǐng)域的專家組成，并向現(xiàn)有全球、部門和區(qū)域組織和機(jī)構(gòu)開放。其具體職能應(yīng)主要包括：1、為締約方大會有關(guān)ABNJ生物多樣性具體養(yǎng)護(hù)措施和公海保護(hù)區(qū)建設(shè)政策制定提供科學(xué)數(shù)據(jù)和咨詢意見。2、接收并反饋現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門組織和機(jī)構(gòu)部門的信息和建議。包括接收IMO有關(guān)公海航運(yùn)及其環(huán)境影響方面的數(shù)據(jù)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和區(qū)域漁業(yè)或環(huán)境組織和安排有關(guān)公海漁業(yè)方面的數(shù)據(jù)、ISA有關(guān)“區(qū)域”活動及其環(huán)境影響方面的數(shù)據(jù)和信息等。在與這些全球、區(qū)域和部門組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息和數(shù)據(jù)交換的基礎(chǔ)上，從全球?qū)用娼y(tǒng)籌提出養(yǎng)護(hù)建議。通過這種制度安排，實(shí)際上也同時實(shí)現(xiàn)了“實(shí)施協(xié)定”機(jī)制與現(xiàn)有機(jī)制的分工協(xié)作。

當(dāng)然，為了實(shí)現(xiàn)“實(shí)施協(xié)定”有關(guān)機(jī)制安排的持續(xù)運(yùn)作，在“實(shí)施協(xié)定”下還有必要設(shè)立一個常設(shè)秘書處，由其負(fù)責(zé)機(jī)制的日常運(yùn)作和行政管理，如締約方定期會議的籌備與安排、財(cái)務(wù)與日常人事安排等工作。

五、結(jié)論

在公海治理過程當(dāng)中，國際社會早已在全球和區(qū)域?qū)用娼⑵鹆吮姸鄬ｉT和區(qū)域性國際法律機(jī)制。與國內(nèi)社會不同，這些有關(guān)具體問題的安排并沒有也無法在一個總括性的憲法框架下展開，彼此之間也缺乏有效的層面秩序，由此形成了一個國際海洋法律機(jī)制簇集的復(fù)雜機(jī)制背景。在這一背景下，任何新的公海立法都無法自外于這一現(xiàn)狀而獨(dú)立開展。

囿于功能設(shè)定的局限，現(xiàn)有的部門/物種導(dǎo)向的全球性專門機(jī)制無法為公海等ABNJ生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性提供全面和綜合養(yǎng)護(hù)和管理。與此同時，區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制雖然已經(jīng)率先在區(qū)域?qū)用娌扇∫陨鷳B(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的全面養(yǎng)護(hù)探索，但由于缺乏全球性法律文件的背書而無法取得全球?qū)用娴钠毡榧s束力。作為具體落實(shí)《海洋法公約》有關(guān)公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)規(guī)定的補(bǔ)充立法，“實(shí)施協(xié)定”應(yīng)在不妨礙現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門組織和機(jī)構(gòu)職權(quán)履行前提下，合理進(jìn)行制度安排設(shè)計(jì)，做到既避免與現(xiàn)有國際和區(qū)域機(jī)制發(fā)生職能重疊與沖突，又能有效彌合當(dāng)前公海保護(hù)區(qū)建設(shè)地理和職能空白。為此，建立一個開放性的、以締約方大會為基礎(chǔ)的條約機(jī)制，應(yīng)是未來“實(shí)施協(xié)定”有關(guān)公海保護(hù)區(qū)全球性制度安排的必然選擇。