鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度研究

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 吳佳興

1 問(wèn)題的提出

在2017 年舉辦的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)中，習(xí)近平總書記明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且在中央農(nóng)村工作會(huì)議上向大家具體闡述了中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興之路。近年來(lái)，國(guó)家高度重視鄉(xiāng)村振興之路，強(qiáng)調(diào)在落實(shí)和推進(jìn)的過(guò)程中要因地制宜、因時(shí)制宜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要與氣候環(huán)境、歷史政治以及社會(huì)文化等多種要素相結(jié)合，點(diǎn)面結(jié)合，振興鄉(xiāng)村。為了深入落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018 年國(guó)家頒布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》等一系列法律法規(guī)來(lái)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的穩(wěn)定性，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。2019 年2 月，5 部委出臺(tái)了《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，從中央頂層設(shè)計(jì)，完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制的發(fā)展。我國(guó)氣候多變，洪災(zāi)、冰雹、火災(zāi)等災(zāi)害頻發(fā)，為了在原有保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上再次減低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，中央多次發(fā)布“一號(hào)文件”推進(jìn)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度的實(shí)施與完善。我國(guó)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，在習(xí)總書記的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的健康與穩(wěn)定，完善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的法律規(guī)范體系，是我國(guó)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)所在。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)保險(xiǎn)法中明確解釋再保險(xiǎn)就是保險(xiǎn)人將其承擔(dān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以分保的方式將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其他保險(xiǎn)人。我國(guó)首次將“農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)”這一概念列入中央“一號(hào)文件”中是在2007 年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，自此至今，中央高度重視農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度的建立和健全，逐步形成了符合中國(guó)國(guó)情的、具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度模式。我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)是一種由政府引導(dǎo)及監(jiān)督，再由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人共同參與的互助性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度模式，也就是在我國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)中，中央政府宏觀調(diào)控，并不直接干涉農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)，原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人向多家相互合作的再保險(xiǎn)公司分保，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合投保，或者是作為農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)構(gòu)建農(nóng)業(yè)共同體來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益共享。

2.2 我國(guó)互助性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度模式存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)實(shí)踐蓬勃發(fā)展，逐步形成了具有我國(guó)特色的互助性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度，這種制度也存在著一些問(wèn)題。一方面，我國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的參與主體太少，主流市場(chǎng)只有“農(nóng)共體”和“中再集團(tuán)”兩個(gè)機(jī)構(gòu)，而且“中再集團(tuán)”還是“農(nóng)共體”的成員公司之一，這不僅使得很大一部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在投保時(shí)很難選擇適合的國(guó)內(nèi)專業(yè)性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，不得不選擇成本更高的國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)；另外，整個(gè)中國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)僅兩家運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的選擇作用，從而阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系的發(fā)展。另一方面，政府的支持力度不足，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展極易受到政策的影響，因此，各級(jí)政府對(duì)其必要的財(cái)政支持是農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展的必備條件。同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)積極建立全國(guó)范圍的政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，而不能僅停留在宏觀調(diào)控上。

3 國(guó)外農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度的對(duì)比借鑒

農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度具有典型的地域性，不同國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度各不相同，且我國(guó)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度并不完善，因此，研究和學(xué)習(xí)其他國(guó)家的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度，可以為完善我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度提供新思路，有利于創(chuàng)新出一種適合我國(guó)國(guó)情的、具有我國(guó)特色的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度。

3.1 美國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度研究

美國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模都在世界前列，并且具有相當(dāng)成熟的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度，美國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式分為私營(yíng)和政府支持，私營(yíng)的保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而政府負(fù)責(zé)財(cái)政補(bǔ)貼、出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)來(lái)宏觀調(diào)控，這樣的模式不僅可以保證政府主導(dǎo)的地位，還能夠調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展積極性。美國(guó)出臺(tái)的《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》，是結(jié)合《聯(lián)邦規(guī)章條例》和其他相關(guān)法律法規(guī)而制定，并非將農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)合并到保險(xiǎn)法中進(jìn)行立法。在制度內(nèi)容方面，《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》中明確規(guī)定了政府對(duì)于再保險(xiǎn)費(fèi)用的具體補(bǔ)貼方法、大災(zāi)過(guò)后農(nóng)業(yè)損失的評(píng)估細(xì)則以及投保人與保險(xiǎn)公司發(fā)生糾紛時(shí)的解決方法等，除此之外，美國(guó)財(cái)政部還設(shè)立專項(xiàng)基金來(lái)補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)成本以及彌補(bǔ)超過(guò)再保險(xiǎn)賠付比例的重大災(zāi)害造成的損失，進(jìn)而保障農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

3.2 日本農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度研究

日本農(nóng)業(yè)最大的特點(diǎn)就是分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，且地震、洪災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，氣候條件比較惡劣，為了分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，日本不斷建立健全具備日本特色的“政府+ 農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織”組合的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度模式。這種模式的特點(diǎn)是政府與民間群眾災(zāi)害自救組織相互合作，由政府主導(dǎo)設(shè)立相應(yīng)基金并且由政府作為發(fā)生災(zāi)害時(shí)的最后賠付主體，多重保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在立法模式方面，與美國(guó)分開立法的制度不同，日本農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制采用合并立法，由《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》一部法律確定了農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體、政府補(bǔ)貼方法以及分保比例的分配。在經(jīng)營(yíng)主體方面，日本的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體由政府以及農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合及其聯(lián)合會(huì)構(gòu)成，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合及其聯(lián)合會(huì)是日本群眾自發(fā)組成的、為了降低災(zāi)害損失的民間非營(yíng)利組織，其發(fā)展和壯大主要是基于政府的財(cái)政補(bǔ)貼以及政策支持。日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》中明確規(guī)定日本的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)分為村、縣以及中央三個(gè)級(jí)別，首先為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的是基層的村一級(jí)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合，然后村一級(jí)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合按照不同的比例將承保業(yè)務(wù)分保到縣一級(jí)別的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)，最后，由中央作為最后一級(jí)的保險(xiǎn)人對(duì)縣一級(jí)提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，這樣三層投保，多重保障，由上一級(jí)對(duì)下一級(jí)進(jìn)行監(jiān)督和管理。

3.3 域外農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度對(duì)我國(guó)的啟發(fā)

通過(guò)對(duì)美國(guó)和日本農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度的對(duì)比研究，不難發(fā)現(xiàn)，世界上各個(gè)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)大國(guó)都將農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)作為保障國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一項(xiàng)基本保障，予以高度重視。我國(guó)基本國(guó)情雖與各發(fā)達(dá)國(guó)家不同，仍可向其借鑒學(xué)習(xí)，取其精華，為我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展所用。

在立法模式方面，通常與其國(guó)家的基本制度、法律體系以及基本國(guó)情息息相關(guān)，除美國(guó)采用單獨(dú)立法模式，出臺(tái)專項(xiàng)法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制外，其他國(guó)家均采取合并立法模式，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律中對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度進(jìn)行規(guī)定。在經(jīng)營(yíng)主體的選擇方面，主要分為兩種，一種是成立專門的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司來(lái)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；一種是由本國(guó)的民間非營(yíng)利組織在中央的統(tǒng)一管理下經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；另外，規(guī)范相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合在一起，在中央政府的統(tǒng)一監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。

4 農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度的思考

完善再保險(xiǎn)法律制度，增強(qiáng)其法律制度的可操作性。我國(guó)自2002 年在立法上對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度加以制約以后，近些年陸續(xù)出臺(tái)了許多“一號(hào)文件”對(duì)其進(jìn)行完善和指導(dǎo)，但是其相關(guān)法律制度或者政府指導(dǎo)政策多為宏觀調(diào)控，而缺少必要的具體實(shí)施措施，在實(shí)踐中的操作性有所欠缺，因此，把我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度具體化，讓農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)真正做到有法可依是完善我國(guó)再保險(xiǎn)法律制度的重要一環(huán)。

選擇適合的立法模式。我國(guó)正處于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的探索和發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的相關(guān)研究均不太成熟，因此，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度不宜單獨(dú)立法，而應(yīng)采取符合我國(guó)國(guó)情的合并立法。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)系最為密切，因此可以將農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的相關(guān)法律制度收錄在已經(jīng)出臺(tái)了的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》當(dāng)中，同時(shí)，尚不完善的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的相關(guān)領(lǐng)域可以參照農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定。