小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的調(diào)查與思考
——基于湖南省228戶農(nóng)民的調(diào)查

劉 輝 吳子琦

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128)

1 湖南省小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的現(xiàn)狀

1.1 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于2018年7～11月對(duì)湖南省婁底市婁星區(qū)石井鎮(zhèn)、株洲市攸縣、長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙縣、張家界市慈利縣和益陽市安化縣等地區(qū)的調(diào)查，通過座談會(huì)、實(shí)地考察、發(fā)放調(diào)查問卷等方式就小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的現(xiàn)狀和問題展開調(diào)查。共發(fā)放問卷250份，回收有效問卷228份，問卷有效率為91.2%。

1.2 被調(diào)查農(nóng)戶的基本特征

從被調(diào)查者的性別、年齡、文化水平、家庭人口結(jié)構(gòu)等情況看，呈現(xiàn)的特點(diǎn)有：男女比例不協(xié)調(diào)、務(wù)農(nóng)人員普遍年齡較大、整體文化水平普遍偏低、家庭人口多、非勞動(dòng)人口比重較大，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者“老齡化”現(xiàn)象突出。

1.3 小型農(nóng)田水利設(shè)施治理狀況

小型農(nóng)田水利設(shè)施治理是指小型農(nóng)田水利設(shè)施從投資建設(shè)到經(jīng)營管理，再到后期日常維護(hù)的一系列過程。湖南省的主要農(nóng)作物對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施依賴性較強(qiáng)。大部分農(nóng)戶對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給狀況比較滿意，54.8%的農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施供給充足，而認(rèn)為供給不充足的農(nóng)戶占比45.2%。近5年來，當(dāng)?shù)匦藿ǖ霓r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村交通道路為主，雖然有絕大部分農(nóng)戶反映近5年修建了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，但農(nóng)田水利設(shè)施供給不足、覆蓋不全的現(xiàn)象仍然存在。

2 湖南省小型農(nóng)田水利設(shè)施治理存在的問題

2.1 土地分散化現(xiàn)象嚴(yán)重，水利設(shè)施供給不足

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查農(nóng)戶所在地為丘陵地區(qū)的所占比重最大，約占63.2%，主要種植水稻的農(nóng)戶有160戶，占到了70.2%。土地經(jīng)營規(guī)模在0～5畝(1hm2=15畝)的所占比重最大，為60.5%，土地細(xì)碎化、分散化現(xiàn)象嚴(yán)重。

地理位置和地貌特征是小型農(nóng)田水利設(shè)施的規(guī)模和需求量的決定性因素。地緣地貌的差異決定了灌溉的便利程度，湖南省多為丘陵山地區(qū)，土地細(xì)碎化、分散化現(xiàn)象突出，難以形成規(guī)模經(jīng)營。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施的治理狀況有所影響，本文所調(diào)查地區(qū)多為湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的偏遠(yuǎn)地區(qū)，水庫、水渠等小型農(nóng)田水利設(shè)施相對(duì)較少，灌溉條件相對(duì)落后，部分耕地得不到有效灌溉，依舊靠天吃飯。

2.2 水利設(shè)施存量產(chǎn)權(quán)不明晰，小型農(nóng)田水利管護(hù)滯后

被調(diào)查地區(qū)現(xiàn)存小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)主要由農(nóng)戶和村集體所有，其中，農(nóng)戶擁有小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)僅占40.4%，且有17.6%的農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)并不清晰，選擇勉強(qiáng)同意的農(nóng)戶有36%，農(nóng)戶對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)是否清晰并不完全認(rèn)可。

小型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)界定是決定其治理狀況的基礎(chǔ)，小型農(nóng)田水利設(shè)施因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清而衍生普遍的“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致“公地悲劇”一再上演[1]。小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)的界定因地方政策而異，根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)查的情況，婁底市石井鎮(zhèn)澤溪村部分農(nóng)戶反映，該村小型農(nóng)田水利設(shè)施是由農(nóng)戶所有，小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)主要由受益農(nóng)戶負(fù)責(zé)，當(dāng)?shù)卣o予農(nóng)戶資金補(bǔ)貼，但其他地區(qū)農(nóng)戶表示，該村小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)由村集體所有，地方政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)戶治理小型農(nóng)田水利設(shè)施。由于小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清晰，出現(xiàn)了小型農(nóng)田水利設(shè)施治理滯后的情況，農(nóng)作物沒有得到有效灌溉，影響農(nóng)戶的務(wù)農(nóng)收入。

2.3 農(nóng)戶缺乏治理意識(shí)，參與積極性不高

調(diào)查結(jié)果顯示，43.9%的農(nóng)戶對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施的范圍不太了解，而了解程度一般的也僅占到28.5%。農(nóng)戶對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管護(hù)參與度不高，無參與、很少參與的比例分別為12.7%、22.8%，而有時(shí)會(huì)參與的農(nóng)戶所占比例最大，為35.5%。農(nóng)戶對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施了解程度不高、參與度不高，對(duì)于主動(dòng)監(jiān)督他人的積極性不高。

小型農(nóng)田水利設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有極強(qiáng)的外部性，其正外部性和一定程度的非排他性導(dǎo)致管護(hù)的合作成本過高，管護(hù)中的“搭便車”和機(jī)會(huì)主義行為普遍，挫傷了農(nóng)民參與管護(hù)的積極性。過去若干年，我國農(nóng)業(yè)取得了極大的成就，但隨著工業(yè)化城市化進(jìn)程加快，空心化、老齡化、婦幼化現(xiàn)象嚴(yán)重，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)缺乏勞動(dòng)力基礎(chǔ)。此外，農(nóng)戶增收渠道拓寬，務(wù)農(nóng)收入在家庭總收入中所占的比例降低，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)投資回報(bào)率低的小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)缺乏興趣[2]。

2.4 治理資金投入不足，水利設(shè)施供給乏力

近5年來，當(dāng)?shù)匦藿ǖ霓r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以小型農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村交通道路為主?，F(xiàn)階段小型農(nóng)田水利設(shè)施主要資金來源是地方政府和農(nóng)戶，其中，反映地方政府為主要資金來源的農(nóng)戶占比為51.3%，這反映了我省目前采取的主要是地方政府引導(dǎo)、農(nóng)戶參與出資的資金投入方式。而對(duì)于“當(dāng)?shù)卦谵r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理中急需解決的問題”，有61.4%的農(nóng)戶選擇了“資金不足，融資困難”，選擇“有效的監(jiān)管和維護(hù)”以及“技術(shù)人才和技術(shù)設(shè)備”的分別為14%和14.5%。

投入資金不足一直是小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的關(guān)鍵性問題，資金缺乏限制了小型農(nóng)田水利設(shè)施的治理力度。目前我省小型農(nóng)田水利設(shè)施治理仍以資金不足、融資困難為最急需解決的問題。本文所調(diào)查地區(qū)多為湖南省經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣市，地方政府財(cái)力有限，農(nóng)戶資金投入不足，小型農(nóng)田水利設(shè)施治理資金匱乏，從而供給不足、管護(hù)滯后。

3 政策建議

3.1 加快農(nóng)地制度改革，結(jié)合資源稟賦進(jìn)行創(chuàng)新

湖南省作為中部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省，具備獨(dú)特的地理區(qū)位和資源稟賦結(jié)構(gòu)。耕地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，加大對(duì)土地的整治力度，對(duì)小塊地進(jìn)行合并整理，通過土地整理促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展[3]。加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，采取劃片承包等創(chuàng)新方式，提高農(nóng)田水利設(shè)施的利用率，降低其維護(hù)成本和合作交易成本。同時(shí)政府要扶持農(nóng)民合作組織的成立和順利運(yùn)作，規(guī)范“一事一議”籌資籌勞體制，實(shí)行以有償用工為主、義務(wù)出工為輔的用工制度。村轄農(nóng)田水利設(shè)施應(yīng)由本村農(nóng)戶投入勞力，依據(jù)農(nóng)戶經(jīng)營田畝數(shù)量、人口數(shù)以及實(shí)際用工情況，安排義務(wù)出工。

3.2 明晰產(chǎn)權(quán)主體，確立清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系

小型農(nóng)田水利設(shè)施投資規(guī)模較小、投資周期較短、受益面較窄、利用率高、管護(hù)需求較大，針對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施存量，適合采用“誰投資、誰受益”的原則。完善產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，通過改革產(chǎn)權(quán)明晰產(chǎn)權(quán)主體，進(jìn)一步確立各方權(quán)責(zé)關(guān)系。一方面，政府應(yīng)加大監(jiān)管力度，確保水資源合理使用，優(yōu)先滿足農(nóng)戶灌溉用水需求。另一方面，要加大管護(hù)宣傳力度，通過多種途徑、多種方式的宣傳使村民意識(shí)到自己既是小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的受益者，也是設(shè)施的管護(hù)者，進(jìn)而引導(dǎo)村民主動(dòng)參與到小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)當(dāng)中。

3.3 提高農(nóng)戶積極性，充分發(fā)揮民眾的作用

在小型農(nóng)田水利設(shè)施治理過程中，既要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要提高農(nóng)戶的參與度。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的科技教育與培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)重要性的認(rèn)知，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施治理方法的了解和認(rèn)識(shí)。拓寬有關(guān)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)相關(guān)信息的宣傳渠道，方便農(nóng)戶隨時(shí)了解小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的動(dòng)態(tài)信息，使得“一事一議”政策得以高效運(yùn)行。

3.4 拓寬投資渠道，加大財(cái)政支持力度

湖南省的小型農(nóng)田水利資金投入在絕對(duì)投入額度上有所增加，但其相對(duì)投入比例增幅不明顯。其一，要拓寬投資渠道，構(gòu)建多元投資體系。宜采取地方政府主導(dǎo)、中央政府分擔(dān)的方式進(jìn)行財(cái)政支持，形成“政府引導(dǎo)、農(nóng)戶主體、社會(huì)參與、部門聯(lián)動(dòng)”的新農(nóng)村建設(shè)資金運(yùn)作模式。其二，優(yōu)先考慮小型農(nóng)田水利設(shè)施投入邊際產(chǎn)出高的地區(qū)，應(yīng)該參考各地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施配置效率較高省份的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整。有針對(duì)性地結(jié)合地區(qū)差異和資源稟賦結(jié)構(gòu)進(jìn)行資金投入，做到有的放矢、資金投入持續(xù)穩(wěn)定，為湖南省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護(hù)航。