罰款規(guī)約嬗變及其軟治理路徑
——以甘孜州長須貢瑪鄉(xiāng)為例

旦周文加，曠中敏

（西北民族大學法學院，甘肅 蘭州730030）

本文以長須貢瑪鄉(xiāng)村規(guī)民約設定罰款規(guī)約泛化運用展開討論。首先，文本比較分析，對該鄉(xiāng)新舊村規(guī)明約罰款規(guī)約的條數進行比較，嘗試尋找罰款規(guī)約泛化運用的邏輯內涵。其次，對該鄉(xiāng)罰款規(guī)約治村的實際效果評析，發(fā)現罰款規(guī)約對村民的心理強制意義、懲戒意義不明顯以及蘊藏不可測因素帶來的負面效應，從而揭示罰款規(guī)約實際治理鄉(xiāng)村邏輯功能的局限性，并提出具體的矯正建議。

一、文本比較：罰款規(guī)約泛化運用

長須貢瑪鄉(xiāng)先后制定了2005 年版和2011 年版村規(guī)民約，筆者進行了比較發(fā)現：一是設定罰款規(guī)約的術語以“處以”“處罰”“勒令”等強制性詞語表述。二是村委會有罰款幅度選擇權，設定了200-5000 元不等的罰款金額。三是罰款規(guī)約的條數占其他責任形式的58.3%。四是超過村民委員會組織法第二條的權限。村委會對違反規(guī)約的村民使用罰款規(guī)約來達成懲戒目的。罰款規(guī)約在該鄉(xiāng)也已成為主要的治村手段。村民對罰款規(guī)約的認識，認為這是“法律”，必須要遵守。

（一）罰款規(guī)約在2005 版初稿與定稿中有出入

一是拓寬了罰款規(guī)約設置的領域。2005 版新增了桑格瑪呢的文物管理制度、社會治安綜合治理規(guī)章、野生動物保護制度。據筆者了解，2005 版舊村規(guī)民約初稿并未制定上述領域的規(guī)約。經該村村民會議審議后，決定增加該領域罰款規(guī)約內容。其緣由是，在計劃經濟時期，長須貢瑪鄉(xiāng)生產資料匱乏、村民及村干部法律意識淡薄，也就沒有對這些領域進行規(guī)制，主要還是依靠道德自律。隨著國家經濟整體高速發(fā)展、全面推進依法治國的法治建設，長須貢瑪鄉(xiāng)的牧區(qū)老百姓不僅生活水平得到提高，當地的村干部和村民也逐漸產生了法治觀和權利觀。村規(guī)民約的制定是憲法賦予村民自治權的表現形式，對違反規(guī)約的村民設定罰款規(guī)約，不僅使村集體利益損失得到了補償，也是對違反規(guī)約的村民進行適當懲戒。但需要注意的是，村委會對罰款規(guī)約效用的偏好，其不可測因素帶來的負面效應使罰款規(guī)約管理的范圍不斷擴大，不只限于《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第二條的范圍，并拓寬到刑事領域和行政管理領域。

二是2005 版和2011 版村規(guī)民約規(guī)定了“罰款多少元……上交有關部門處理、情節(jié)嚴重移交司法機關”的形式。這也同樣反映出制定主體（村民會議）對罰款規(guī)約效用的肯定。即并非援引“上交有關部門處理、情節(jié)嚴重移交司法機關”，而是用罰款來使違反規(guī)約的村民為自己的行為承擔相應責任。村委會積極的設定罰款規(guī)約，對長須貢瑪鄉(xiāng)經濟、生活領域全面管理。同時，罰款規(guī)約類別的細化、設定罰款數額的尺度，便于執(zhí)行操作。以“交錢免責”，達到懲戒目的。

（二）新舊村規(guī)民約有違憲法基本原則之嫌

新舊村規(guī)民約某些內容違背了憲法的基本原則，如2011 版村規(guī)民約規(guī)定“實行門前責任承包如有違反罰款500 元并進行15 天學習。情節(jié)嚴重且不執(zhí)行者將其趕出阿日扎鄉(xiāng)。”“雖然不會真的實行15天的學習或將村民趕出該鄉(xiāng)，但最起碼起到一個威懾作用”,村干部解釋道。同時，新舊村規(guī)民約制定主體對罰款規(guī)約理解是共通的，即巧妙規(guī)定了既有罰款金額，又有“嚇唬”村民作用，違背憲法原則的規(guī)約內容，有效引起精神警覺，也為履行義務留有余地。

二、原因捋清：價值與因素的考量

（一）罰款規(guī)約在鄉(xiāng)村治理中特殊價值

從治理實踐來看，村規(guī)明約是保護村集體經濟利益、履行相應義務、承擔損害賠償責任的村民自治表現形式，是實現村民自治的重要制度。也只有村民遵守村規(guī)民約，實現好村民自治權，村民才能享受好基層自治的權益，促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。罰款規(guī)約是村民違反村規(guī)民約，科以罰金，產生悔意、糾正行為的工具。長須貢瑪鄉(xiāng)罰款規(guī)約的使用，有效減少了村民違反規(guī)約禁止的行為，使其能夠在規(guī)約范圍內從事活動。

從藏族法文化史來看，吐蕃時期也有死刑制度，其特征是以賠付生命為代價消解糾紛，在吐蕃王朝時期一度受到熱議。自公元7 世紀印度佛教傳入吐蕃，影響和轉變了贊普法制觀念，從而衍生出“賠命價”“賠血價”制度。它以人道和文明的方式消解矛盾，蘊含了“殺人者贖”的法制理念[1]，有效維護統(tǒng)治穩(wěn)定。

從長須貢瑪存在的糾紛類型來看，多以財產型矛盾糾紛為主，罰款規(guī)約尺度反映了長須貢瑪鄉(xiāng)的客觀現實。伴隨經濟高速發(fā)展，“金錢本位”觀念的充斥，村民的財產糾紛日益增多。針對這類糾紛，長須貢瑪鄉(xiāng)村委會選擇加大罰款規(guī)約的尺度，讓村民認識到“貪小失大”，促使村民改正行為。相較于財產型糾紛移交司法機關或有關部門的處理，對村民自身產生的負面影響更小，也適當的維護了其人格尊嚴?！班l(xiāng)里問題，鄉(xiāng)里解決”問題的思路，有利于鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定，這是罰款規(guī)約特殊效用所在。

（二）法律執(zhí)行疏漏為罰款規(guī)約留有余地

其一,根據《村民委員會組織法》第二十七條,村委會沒有罰款設定權限，實踐中，通常以賠害賠償為由，擴大罰款規(guī)約設定空間，超出合理賠償的限度，

其二，《治安管理處罰法》《刑法》在偏遠基層執(zhí)行受到阻礙。“有關部門處理、情節(jié)嚴重移交司法機關”，考慮到農村“閑話”對村民和家庭的自尊心和生活影響很大，為了既遏制違法犯罪行為，又防止違反規(guī)約的行為，村委會設定罰款規(guī)約，對有可能違反犯罪的領域加大罰款的尺度，以期達到預防的目的。

其三，《村民委員會組織法》第二十條，由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村委會的工作指導轉變成命令、指示和布置工作任務，村委會“村干部則善于抓住村民思維弱勢，把他們的思維引向更為宏觀和抽象的國家層面，使他們服從干部的選擇與安排”，這無疑是罰款規(guī)約在長須貢瑪鄉(xiāng)普遍運用的原因之一。

(三)罰款規(guī)約設定額外因素考量

執(zhí)行罰款規(guī)約目的的不正當性考量，為某些利益群體提供庇護傘。如地方政府財政短缺或完成任務目標考核，巧立罰款名目；村干部或特殊利益關系群體“灰色收入”的謀取。在全面推進依法治國的今天，盡管上述違法行為在一定程度上得到了有效遏制，但人并非天使，有時也為罰款規(guī)約恣意運用，不正當性目的提供了可能。

三、功能修復：避免村民錯誤認識

罰款規(guī)約在鄉(xiāng)村治理實踐雖有效用，但若成為治村的主要手段，高估了其功能實際，就走向另外一種極端，即罰款的恣意化。因而，我們承認罰款規(guī)約有效用，也要辨識罰款規(guī)約帶來的負面效應。

鄉(xiāng)村社會，除村規(guī)民約或村民自治章程外，習慣法文化有很高的信仰。耦合村規(guī)民約和習慣法，遵循法治原則，是新時代鄉(xiāng)村治理的需要。罰款規(guī)約機械的治村方式，是難以適應鄉(xiāng)村社會結構的復雜性的。當前，罰款規(guī)約治村的局限性如下：

（一）罰款規(guī)約的心理強制意義發(fā)揮不明顯

罰款規(guī)約以村民作為心理強制的對象。實踐中，長須貢瑪鄉(xiāng)每戶村民家庭、財產、家族、人際關系等不盡相同，罰款規(guī)約的心理強制作用也不同，貧困村民的心理強制的作用高于對大戶村民。“窮人心中法，富人手中金”反映了該村社會階層對罰款規(guī)約認識上的差異。村民違反規(guī)約的行為有時觸犯刑法，采取罰款來懲戒，給了犯罪行為人了罪的機會。如村民“非法放毒、捕獵、捕殺國家保護的野生動物”的行為，不采取“有關部門處理、移交司法機關”，依靠該村規(guī)民約第十四章野生動物保護管理制度的罰款規(guī)約，結果就是盜獵國家級野生動物的違法行為依然存在，破壞高原生態(tài)平衡。對違法行為沒有辨識，對罰款規(guī)約存在“萬能論”的認識錯誤，使得心理強制也就沒意義。

（二）罰款規(guī)約的懲戒意義發(fā)揮不明顯

罰款規(guī)約執(zhí)行松散，懲戒意義得不到發(fā)揮。例如規(guī)約中的“嚴禁車輛在人行道、轉經道行駛汽車”，這些行為在長須貢瑪鄉(xiāng)是很日常且常見的，在不會形成社會危害的前提下，以此對村民罰款的行為，會引發(fā)村民與村干部之間的矛盾；另外，“采挖沙石、草皮”涉及了某些利益群體。為隱瞞村民，對此的罰款流于形式，致使村民照常采挖牟利，村規(guī)民約也就成了村干部和特殊利益群體的庇護傘。預違反規(guī)約的行為人的恐懼，是對科以金錢懲戒結果的預判，心理有顧慮，但確信依靠特殊利益關系，有能力躲避懲戒、謀取利益，那么行為人對結果的恐懼就會被利益誘惑所抵消。因此，罰款規(guī)約維護村集體經濟利益執(zhí)行疲軟時，懲戒就沒有了意義。

（三）罰款規(guī)約的不可測因素后果

罰款規(guī)約的效用蘊藏著不可測的因素。有關村規(guī)民約是否有罰款權？尚存在理論爭議。筆者認為適當的“罰款”是合理的。侵害村集體經濟利益“罰款”是必要的，村民也認為是公正的，但仍然需要謹慎運用。具體來講，長須貢馬鄉(xiāng)罰款規(guī)約得制定超出了《村民委員會組織法》規(guī)定的權力邊界。恣意的設定罰款條款，侵害了村民財產權益，村民享有的自治權受到限制，使村集體經濟利益得不能合理分配，從而無法調動村民的積極性，阻礙鄉(xiāng)村經濟發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)村和諧。如“踐踏草場”的行為設定高額罰款，村委會“心情裁量執(zhí)法”，若科以較高罰款，可能造成村民生活困難，滋生怨念。雖違規(guī)行為得到了懲戒，但從長遠來看，埋下了不穩(wěn)定的種子，不利于“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實施。

總之，從心理強制意義、懲戒意義和不可測的視角，認為罰款規(guī)約功能是有局限性，因而，不能成為治村的主要手段，要防止人們對其產生錯誤認知。

四、規(guī)約矯正：兼容多元有效治理

（一）罰款規(guī)約內容整合，使其合理有效化

罰款規(guī)約設定合理的價值功能，是反映制定主體綜合業(yè)務能力的考驗。據《中國社會科學報》2018年12 月28 日報道，江蘇省常熟市梅李鎮(zhèn)村，創(chuàng)新設立了村級集體資金銀行聯(lián)動監(jiān)管模式，讓村集體資金流水情況實時得到了監(jiān)控。這一模式值得借鑒，如果把長須貢瑪鄉(xiāng)損害村集體經濟利益的罰款規(guī)約變成村民與村委會聯(lián)合監(jiān)管村集體經濟利益的規(guī)約，能有效遏制侵害村集體經濟利益的行為，創(chuàng)造官民互動式的鄉(xiāng)村政治生態(tài)環(huán)境，這對罰款規(guī)約內容整合，使其合理有效化具有重要意義。

（二）罰款規(guī)約補充內容，堅持治理多元化

村規(guī)民約是村民自治的表現形式，應有弘揚時代法治精神，體現地域文化內容，二者如何平衡調適是需要解決的問題。首先，制定村規(guī)民約的前提是弘揚法治精神。再次，內容上考量民間法文化。最后，規(guī)約的懲戒多采用柔性指導。前述可知，罰款規(guī)約的功能實際存在局限性，需要作出糾正。因此，村規(guī)民約既要有法律責任的清楚劃分，又要有民間法文化的特色內容，形成村民認同、文化共同、價值共通，從而發(fā)揮村規(guī)民約在民族地區(qū)的時代治理價值。

1.柔性指導規(guī)約的運用。除去規(guī)定“罰款多少元”和較少規(guī)定“上交關部門處理、情節(jié)嚴重移交司法機關”的規(guī)定外，規(guī)約的風格可以采用柔性指導，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式。

（1）警示型指導規(guī)約。警示指導型規(guī)約是村委會對村民違反規(guī)約行為作出的警示提醒，并采取的柔性規(guī)制，如批評教育，目的是規(guī)范村民內心，從而遏制違反規(guī)約的行為。柔性指導是行政指導理論的表現形式，我國行政指導理論，尚處在理論探索階段，行政程序法還沒有制定，這就使警示型指導規(guī)約缺乏借鑒的依據。實踐中，村委會的警示型指導常轉變?yōu)橥{指示。批評教育，預防再犯效果不明顯，反而引起村民怨恨。經詢問了解到，在制定2011 版新村規(guī)民約初稿是有警示型指導規(guī)約的，后經村委會討論，認為沒有實際效果就刪除了，改為罰款規(guī)約。這反映出警示型指導規(guī)約在治理能力上受到的疑慮。因此，警示指導規(guī)約是柔性治村的體現，需要在村規(guī)民約中規(guī)定警示指導規(guī)約。具體實踐上，對違反規(guī)約較輕的行為可以裁量適用批評（認識到違反規(guī)約行為造成的影響）教育（平等互動交談，講解國家法律法規(guī)政策，引起思想上警惕）的方式予以柔性規(guī)制，實現警示型指導規(guī)約規(guī)范村民內心的拘束力的目的。

（2）抑制型指導規(guī)約。抑制型指導規(guī)約是村民實施違反規(guī)約行為，使用聲譽約束，達到防治目的。一個人的聲譽是非常重要的資源，對長須貢瑪鄉(xiāng)村民而言，是一種較為嚴厲的懲戒方式，如廣播喇叭播報。該村村委會認為，聲譽抑制行為過于嚴苛，幾乎不會使用。這實際上是一種對聲譽約束行為的偏見。具體實踐上，抑制型指導規(guī)約適用侵害村集體經濟利益的行為，是對村民違反規(guī)約的行為進行喇叭播報，定期糾正行為，村委會則通過頒證嘉獎等鼓勵方式，為村民恢復聲譽留有余地，同時，對預違反規(guī)約人達到防治目的。

2.自治、法治、德治在村規(guī)民約中的運用。以藏族法文化為代表的習慣法，自治、法治、德治一直是維系部落穩(wěn)定必不可少的組成部分，起初并沒有優(yōu)先性。在吐蕃部落聯(lián)盟時期的賠錢制度，既可以屬民私下解決糾紛，也可以依照習慣法賠償，還可以找部落頭人裁判。今天，自治、德治、法治相結合的鄉(xiāng)村治理治理體系成為基層治理的主要形式。從法社會學研究來看，自治和德治的空間是十分有限的,需要明確三者在鄉(xiāng)村治理中如何運用是十分必要的，防止罰款規(guī)約恣意、泛化，侵占自治、德治和法治的空間，對矯正村規(guī)民約有現實意義。

（1）村規(guī)民約與法治相適應。法治是人類文明象征，村民自治必須在法律的框架下活動，村規(guī)民約也不例外。憲法賦予村民自治權，村規(guī)民約又是村民自治權的表現形式，因此，自治權不代表可以違背法律基本原則和精神，其規(guī)約內容要以法律為準繩。同時，清晰劃分自治的范圍和違法行為，有助于教育違反規(guī)約的村民，打擊違法犯罪的行為。從前述可知，長須貢瑪鄉(xiāng)村規(guī)民約也模糊規(guī)定了“上交有關部門處理、情節(jié)嚴重移交司法機關”的規(guī)約，實際并未執(zhí)行。所以，長須貢瑪鄉(xiāng)村委會治村要有以人為本的理念和依法辦事的能力，村民規(guī)約才能彰顯法治精神。

（2）村規(guī)民約與自治相適應?！洞迕裎瘑T會組織法》第一條規(guī)定村民享有自治權，有處理自己事情的權利。實踐中，違反村規(guī)民約的行為，既損害村集體利益，又侵犯村民自治權，即一個行為侵害兩個權益。我們認為，現代鄉(xiāng)村治理，村民不再是純粹的、被動的鄉(xiāng)村治理對象，村民應是鄉(xiāng)村治理的主體，我們需要從官民命令——遵守式管理到官民和諧——互動式治理的轉化，才有利于維護村集體經濟利益和村民自治權。

（3）村規(guī)民約與德治相適應。罰款規(guī)約設定罰款尺度，對違反規(guī)約的行為“買單”。據前述，罰款規(guī)約沒得到村民普遍的遵守。究其原因，“村民的思維”“民間法文化”和“共通價值觀”與罰款規(guī)約格格不入，埋下了不穩(wěn)定的種子，有悖于憲法賦予村民自治權的意蘊。鑒于此，我們建議長須貢瑪鄉(xiāng)若再次修訂村規(guī)民約，援引藏族習慣法文化，喚醒民族記憶，制定出具有“村民認同、文化共同、價值共通”的特色糾紛解決規(guī)約。如“吃咒”文化，藏語稱作“那基”（康巴藏語音譯），是糾紛雙方在寺院、神山或活佛面先前，宗教儀式禮畢后，在佛、法、僧三寶前起誓的文化。該文化能有效緩解雙方緊張對立關系，通過超自然力量治理人心，有利于村民和諧。這種習慣法文化在維護鄉(xiāng)村社會治安中具有參考借鑒意義，只要我們拓寬鄉(xiāng)村治理思路，吸收和借鑒本土法文化資源，或許也就可以避免對罰款規(guī)約的錯誤認識?！?/p>