武岡市推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化的實(shí)踐與思考

謝勝虎

（湖南省水利廳，湖南 長沙 410007）

1 武岡市PPP 項(xiàng)目建設(shè)概況

1.1 武岡市基本情況

武岡市位于湖南省西南部、邵陽市西部中心，現(xiàn)轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），299 個村（居委會），國土面積1 549 km2，總?cè)丝?4.5 萬人，平均降雨量1396mm。境內(nèi)資源分布不均，客水約占1/5，灣頭橋、鄧元泰、司馬沖、文坪、龍溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源較為充沛，晏田、水浸坪、稠樹塘、秦橋、鄧家鋪、雙牌等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為衡邵干旱走廊，缺水較為嚴(yán)重。

1.2 城鄉(xiāng)供水一體化PPP 項(xiàng)目基本情況

武岡市持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展，截至2017年，農(nóng)村自來水供水范圍已覆蓋城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地及部分周邊區(qū)域，普及率為56.39%。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城市化水平的提高，武岡市城鄉(xiāng)供水差距明顯、供水安全隱患問題日益突出，農(nóng)村自來水普及率與“十三五”期間達(dá)到85%以上的目標(biāo)有差距，供水多頭管理、不利于城鄉(xiāng)一體化供水，運(yùn)行管理機(jī)制不健全，管理維護(hù)水平低。2017 年9 月，根據(jù)黨中央、國務(wù)院鼓勵推廣政府和社會資本合作改善民生的精神和湖南省委、省政府部署要求，結(jié)合本地實(shí)際，武岡市推行“城市供水一體化、區(qū)域供水規(guī)?；?、工程監(jiān)管專業(yè)化、運(yùn)行管理智能化”，啟動實(shí)施飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程。項(xiàng)目由武岡市水利局負(fù)責(zé)實(shí)施，總投資7.99 億元，采用“BOT+ROT”的PPP 運(yùn)行模式，由武岡市城鄉(xiāng)供水有限公司代表武岡市政府出資占股25%，社會資本方出資占股75%，合作期限30 年，其中建設(shè)期2 年、運(yùn)營期28 年，共同成立SPV 公司即湖南武岡湘水水務(wù)有限公司，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)以及期滿移交。工程建設(shè)內(nèi)容包括新建東風(fēng)、高原、孔家團(tuán)3 個農(nóng)村水廠，建設(shè)規(guī)模分別為1 萬t/d，遠(yuǎn)期目標(biāo)為2 萬t/d；擴(kuò)建市三水廠，建設(shè)規(guī)模5 萬t/d；新建5 座加壓泵和240 km 骨干供水管網(wǎng)。項(xiàng)目于2019年2 月26 日正式開工，建設(shè)期24 個月。截止2021 年4月底，累計(jì)完成項(xiàng)目投資7.8 億元，PPP 合同內(nèi)的水廠、骨干管網(wǎng)及泵站等建設(shè)任務(wù)已基本完成；各水廠及片區(qū)已完成單元工程驗(yàn)收；三水廠二期及高原水廠在2020 年11 月投入試運(yùn)行，已能夠向城區(qū)和鄧家鋪、水浸坪等供水緊張區(qū)域、干旱缺水鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水。2020 年干旱期間，武岡市利用已建成的飲水安全一體化項(xiàng)目供水，有效保障了群眾飲水安全，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力支撐。整個項(xiàng)目于2021 年6 月投入運(yùn)行。目前，全市飲水安全覆蓋率達(dá)100%，自來水普及率達(dá)87.5%，供水保證率達(dá)92%以上。

1.3 PPP 項(xiàng)目建設(shè)亮點(diǎn)

1）充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。項(xiàng)目采用PPP 模式建設(shè)，政府和市場兩手發(fā)力，吸引社會資本和銀行資金近6 億元參與農(nóng)村飲水工程建設(shè)，使市場在資源配置中起決定性作用，解決了供水企業(yè)發(fā)展資金短缺的問題，有效減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。項(xiàng)目建成后，武岡市自來水日供水能力將達(dá)16 萬t 以上，全市各片區(qū)之間管道并網(wǎng)，供水范圍將覆蓋武岡市全境絕大部分人口和地域，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化、飲水安全全覆蓋，實(shí)現(xiàn)“同水、同質(zhì)、同價、同服務(wù)”。

3）實(shí)現(xiàn)區(qū)域供水規(guī)?；ｍ?xiàng)目整體規(guī)劃，一次投資，一次建成，以區(qū)域建設(shè)大水源、大水廠、大管網(wǎng)保障農(nóng)飲水水源及水質(zhì)的安全。通過對武岡市現(xiàn)有3 個歸屬性質(zhì)不一的存量水廠進(jìn)行整合、使用收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等措施，盤活了水利資產(chǎn)，探索出以城鎮(zhèn)市場反哺農(nóng)村投資的新模式。

4）實(shí)現(xiàn)工程建管專業(yè)化。引進(jìn)湖南省水利發(fā)展投資有限公司等國企參加建設(shè)管理，組建省屬國企控股的湖南武岡湘水水務(wù)有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)、營運(yùn)、管理，承擔(dān)水質(zhì)化驗(yàn)等工作，有力保障了工程質(zhì)量和工程安全，確保了國有資產(chǎn)不流失、職工身份不改變和社會穩(wěn)定。

5）實(shí)現(xiàn)水務(wù)管理智慧化。項(xiàng)目公司以用水、節(jié)水管理智能化為目標(biāo)，引入大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，對水廠、水壓、水量、水質(zhì)等匯集管理，確?？煽抗┧?、提升運(yùn)營管控能力。

2 項(xiàng)目建設(shè)存在的主要問題

1）新建水廠取水證尚未辦理。東風(fēng)、高原、孔家團(tuán)3 個新建農(nóng)村水廠的水源均取自于邵陽市大圳灌區(qū)所轄水庫和干渠，因涉及水庫功能調(diào)整等復(fù)雜問題和制度障礙，尚未辦理取水許可證。

2）PPP 項(xiàng)目收益存在風(fēng)險。武岡市城鄉(xiāng)供水一體化工程PPP 項(xiàng)目75%的資金來自于銀行貸款，貸款總額為6 個億，期限20 年，年利率4.545%。據(jù)測算，武岡市項(xiàng)目運(yùn)營成本每年約1.1 億元，使用者付費(fèi)每年約6 000 萬元，政府缺口性補(bǔ)助每年約5 000 萬元。項(xiàng)目投入商業(yè)運(yùn)營后，投資回報率低，特別是農(nóng)村人口向外遷移、存在自備井等原因，用水需求可能會低于預(yù)期。項(xiàng)目的收益依賴于武岡市可行性缺口補(bǔ)助, 一旦補(bǔ)貼未及時到位，將影響公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3）供水末端管網(wǎng)建設(shè)資金缺乏。武岡市城鄉(xiāng)供水一體化PPP 項(xiàng)目已經(jīng)建立供水管網(wǎng)主干通道，末端管網(wǎng)工程點(diǎn)多面廣，尚未啟動建設(shè)，需增加投資約5 000萬元，影響項(xiàng)目效益發(fā)揮。

4）部分群眾飲水仍存在安全隱患。武岡市共有84.5 萬余人，通過飲水安全一體化項(xiàng)目可有效覆蓋74萬余人，但部分分散、邊遠(yuǎn)、地勢較高等地區(qū)仍有近10萬人未實(shí)現(xiàn)覆蓋，需通過手壓式取水、水窖儲水等方式保障日常生活用水，干旱期間存在飲水不安全問題。

3 部分省份城鄉(xiāng)供水一體化做法

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。2019 年4 月15 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出“健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機(jī)制”“對鄉(xiāng)村供水等有一定經(jīng)濟(jì)收益的設(shè)施，政府加大投入力度，積極引入社會資本，并引導(dǎo)農(nóng)民投入”。江西、福建等省把農(nóng)村供水作為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的重要領(lǐng)域，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加大資金投入，優(yōu)化資源配置，打造省級水務(wù)平臺，探索形成了許多成功經(jīng)驗(yàn)。主要有以下特點(diǎn)：

1）政府主導(dǎo)，強(qiáng)力推進(jìn)。江西省出臺《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的實(shí)施意見》，編制《江西省農(nóng)村自來水工程規(guī)劃報告》，提出到2020 年，基本完成全省農(nóng)村自來水工程建設(shè)和改造任務(wù)，形成較為完善的城鄉(xiāng)供水一體化體系。福建省水利廳聯(lián)合省發(fā)改、財(cái)政、住建等部門下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)試點(diǎn)的意見》，打破農(nóng)村供水與城鎮(zhèn)供水分屬水利及住建部門管理的行政壁壘，制訂《福建城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)試點(diǎn)規(guī)劃導(dǎo)則》，提出在“十四五”期末全面達(dá)到農(nóng)村安全飲水全覆蓋，明確總體要求和重點(diǎn)任務(wù)。

2）市場運(yùn)作，國企統(tǒng)籌。江西省指定江西省水利投資集團(tuán)有限公司（下稱江西水投）發(fā)起設(shè)立江西水務(wù)集團(tuán)，打造了“樂平模式”，即統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一水價、統(tǒng)一水質(zhì)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一服務(wù)，樂平市政府以自來水公司有效凈資產(chǎn)入股，占股4.76%，江西水投以中央和省級農(nóng)飲資金及自籌資金入股，占股95.24%，供水覆蓋樂平市城區(qū)和周邊10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，合作期限30 年，期滿可再延長15 年。江西水務(wù)現(xiàn)已擁有49 個縣的特許經(jīng)營權(quán)，規(guī)?；\(yùn)營使得邊際成本不斷下降、效益逐年提升，2018 年江西水務(wù)實(shí)現(xiàn)利潤1 億元，在行業(yè)創(chuàng)新、延伸發(fā)展方面還與阿里云組建了水務(wù)行業(yè)的大數(shù)據(jù)公司。福建水投作為全省的水利水務(wù)平臺，提出了“全域供水一體化、供水產(chǎn)業(yè)一體化、規(guī)劃設(shè)計(jì)一體化、建設(shè)管理一體化”的整體思路，由福建水投與地方政府合作成立項(xiàng)目公司，地方政府將存量管網(wǎng)資產(chǎn)評估作價加現(xiàn)金出資合計(jì)占有不超過49%的股權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)無償劃撥或0 租金租用給項(xiàng)目公司，福建省建立了水價調(diào)節(jié)機(jī)制，試點(diǎn)的福鼎縣水價由1.98 元/t 調(diào)整為3.16 元/t。

3）財(cái)政補(bǔ)貼，重點(diǎn)支持。江西省將政府補(bǔ)貼資本化，全部注入江西水投作為資本金，近5 年財(cái)政累積投入20 億元，并將全省重要水庫資產(chǎn)置入江西水投充實(shí)企業(yè)總資產(chǎn)提升企業(yè)融資能力，企業(yè)已通過國家開發(fā)銀行籌集資金超過130 億元，國企通過長短期、貧富區(qū)利益均衡來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置。福建省初步概算總投約350 億元，計(jì)劃20%的資本金由省財(cái)政發(fā)行一般債劵作為資本金注入福建水投，并給予地方財(cái)政10%的發(fā)行債券額度作為地方出資的資本金注入，剩余70%由省水投發(fā)專項(xiàng)債或貸款解決，財(cái)政每年給予3%的貼息。

4 加快推進(jìn)湖南城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展的對策建議

《湖南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要筑牢水安全網(wǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化。“十四五”期間，湖南省各級水利部門將圍繞國家水網(wǎng)總體布局，大力實(shí)施水安全戰(zhàn)略，著力構(gòu)建防洪、飲水、用水、河湖生態(tài)四大安全體系，全面提升水安全保障能力，為實(shí)施“三高四新”戰(zhàn)略、建設(shè)現(xiàn)代化新湖南提供有力保障。為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展，全面提高農(nóng)村供水保障水平，努力構(gòu)建“湖南供水網(wǎng)”，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下工作：

1）科學(xué)編制“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃。對標(biāo)國家和湖南省委、省政府部署要求和人民群眾美好生活需求，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略，圍繞水安全戰(zhàn)略“一帶四片多點(diǎn)”飲水格局，按照“城鄉(xiāng)供水一體化、區(qū)域供水規(guī)?；?、建管運(yùn)營專業(yè)化”思路，科學(xué)編制省、市、縣“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃，擎畫農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展藍(lán)圖。

2）大力宣傳推介城鄉(xiāng)供水一體化武岡模式。全面總結(jié)、宣傳推廣武岡市城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法，做好城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃，研究制定推進(jìn)政策措施，逐步實(shí)現(xiàn)同水、同質(zhì)、同價、同服務(wù)，進(jìn)一步提高農(nóng)村供水保障水平。

3）因地制宜解決農(nóng)村飲水安全問題。對于人口少、海拔高、地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，可采取“一村一廠、一戶一策”的模式，建設(shè)小型集中供水工程或分散式供水工程解決飲水安全問題。同時，通過以大并小、小小聯(lián)合和達(dá)標(biāo)改造等措施，推行小型飲水工程規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步壓減小型分散工程數(shù)量，全面配套完善水質(zhì)凈化消毒設(shè)施設(shè)備，保障農(nóng)村供水水質(zhì)安全。

4）持續(xù)加大農(nóng)村飲水工程資金投入。堅(jiān)持政府市場兩手發(fā)力，積極爭取中央資金支持，加大省級財(cái)政投入力度，省政府將資本金注入湖南省湘水集團(tuán)有限公司，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村飲水安全建設(shè)和管理，進(jìn)一步降低PPP 項(xiàng)目負(fù)債，促進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程持續(xù)良性運(yùn)行。

5）搭建全省水務(wù)平臺發(fā)揮國有資本作用。鑒于供水項(xiàng)目的準(zhǔn)公益屬性及農(nóng)村地區(qū)供水投資點(diǎn)多面廣線長收費(fèi)難的實(shí)際，以湖南省湘水集團(tuán)有限公司牽頭設(shè)立省級水務(wù)平臺，引入運(yùn)管經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)性水務(wù)公司共同組建，充分發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、集約投資、專業(yè)建管優(yōu)勢，推進(jìn)全省水網(wǎng)規(guī)劃及城鄉(xiāng)供水一體化。

6）建立合理水價形成和水費(fèi)收繳機(jī)制。兼顧成本回收和工程良性運(yùn)行，實(shí)施單一制、兩部制、階梯式等水價制度，扎實(shí)推進(jìn)水費(fèi)收繳工作，各級財(cái)政對水價達(dá)不到成本水價的工程給予必要的缺口補(bǔ)貼，確保社會資本方合理的投資回報。

7）及時制定水庫功能調(diào)整辦法。加強(qiáng)水庫功能調(diào)整政策制度研究，及時出臺相關(guān)辦法和具體措施，明確水庫功能調(diào)整的實(shí)施主體、程序和工作步驟等，以便農(nóng)村飲水工程將水庫作為飲用水水源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用。

8）加強(qiáng)農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理。加快《湖南省農(nóng)村供水條例》立法進(jìn)程，進(jìn)一步研究制定農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理辦法，加大維修養(yǎng)護(hù)資金投入，規(guī)范湖南省農(nóng)村飲水安全工程的運(yùn)行管理，確保農(nóng)村飲水工程長期發(fā)揮效益。