獨(dú)山縣煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)立法調(diào)研報告

吳澤剛 莫有清 游安弟

(黔南州煙草公司獨(dú)山縣分公司，貴州 獨(dú)山 558200)

1 調(diào)研內(nèi)容及結(jié)果

1.1 管護(hù)方面最需要在地方立法中進(jìn)行約束的內(nèi)容

一是產(chǎn)權(quán)屬要明確；二是管護(hù)資金保障要明確；三是管護(hù)責(zé)任明確，特別是損毀的問責(zé)要具體。

1.2 基本煙田保護(hù)現(xiàn)狀

(1)獨(dú)山“六園六場”農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃已覆蓋將全縣所有行政村，主要耕地已規(guī)劃入“一村一品”產(chǎn)業(yè)園?；緹煹匾驯淮罅壳终迹瑹煹匾褟暮锰锖猛料蛏疥戈罐D(zhuǎn)移，種煙土地被邊緣化。

(2)土地租金逐年增加，種煙效益不明顯，導(dǎo)致許多適宜種煙土地改種其他作物，烤煙在獨(dú)山區(qū)域農(nóng)村的收入占比已較低，造成種煙土地難找，煙地規(guī)劃不易、煙地保護(hù)困難。

(3)煙葉稅在地方財政的占比不足1%，烤煙現(xiàn)在已不是獨(dú)山縣農(nóng)村支產(chǎn)業(yè)，政府不重視。

1.3 基礎(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀

(1)重建輕管。一是在國家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的大背景下，獨(dú)山煙葉基礎(chǔ)設(shè)施項目主要集中建設(shè)于2009-2013年，設(shè)計理念以煙為主，以連片山區(qū)耕地為主要受益區(qū)域，未與項目區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)生活有機(jī)結(jié)合，項目建成后，當(dāng)?shù)厝罕娀静还?；因煙區(qū)不斷變化，種植計劃調(diào)減，導(dǎo)致許多項目僅使用1～2年便閑置，設(shè)施設(shè)備荒廢損毀嚴(yán)重。二是管護(hù)經(jīng)費(fèi)與項目維護(hù)資金需要差距太大，7000余萬元的設(shè)施建設(shè)投入，至2018年維護(hù)資金累計不足90萬元，維護(hù)資金占比僅為1.2%左右，缺口太大，杯水車薪，無法滿足項目正常運(yùn)行的需要，不到30%的項目實現(xiàn)正常維護(hù)，大部分項目變成“棄嬰”。

(2)產(chǎn)權(quán)不明。煙葉基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的出資方為煙草部門，土地出讓是集體或個人，產(chǎn)權(quán)歸村民委員會，使用權(quán)歸項目區(qū)群眾，管理權(quán)由使用人和煙草共管，統(tǒng)籌歸縣煙辦。權(quán)屬沒有理順，責(zé)任不明；管護(hù)和監(jiān)管責(zé)任不具體，狀況是誰都可以管、誰都不去管，管護(hù)工作難以落實。

(3)矛盾突出。一是多和少的矛盾。表面上看，已建項 目很多，可滿足1.2～2萬畝(1hm2=15畝)烤煙設(shè)施配套，實際上烤煙能利用的很少。受農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，多數(shù)基本煙田已被其他產(chǎn)業(yè)侵占，項目區(qū)變成無煙區(qū)，新煙區(qū)不在項目區(qū)。二是新和舊的矛盾。主要是設(shè)施設(shè)備老舊，需要更新難以實現(xiàn)；已配置的農(nóng)機(jī)具以小型和通用機(jī)械為主，與當(dāng)前煙葉生產(chǎn)需要的大型和專用機(jī)械不相適應(yīng)。三是有和無的矛盾。在行業(yè)將煙葉基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)重點轉(zhuǎn)向援建大型水源性工程后，有煙的地區(qū)急需烤房、機(jī)耕道、育苗大棚、土地整治及配套農(nóng)機(jī)具等設(shè)施項目，但沒有建設(shè)指標(biāo)。

2 開展的煙葉基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)主要工作

(1)按照“機(jī)構(gòu)、人員、資金和責(zé)任”四落實的總體原則，擬定《獨(dú)山縣煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目管護(hù)工作方案》。要求：煙水工程、育苗大棚、農(nóng)機(jī)具和土地整治管護(hù)工作全覆蓋，機(jī)耕道管護(hù)比例50%以上。同時完善管護(hù)工作機(jī)制和構(gòu)建多渠道資金籌集模式。

(2)明確“三個責(zé)任主體”，縣煙辦作為監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)對管護(hù)運(yùn)行情況的監(jiān)督和檢查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為實施主體，負(fù)責(zé)組織村委會和農(nóng)戶實施管護(hù)；合作社作為操作主體，負(fù)責(zé)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的維修、更換等。理清了權(quán)責(zé)關(guān)系，有效解決了“誰來管”和“管什么”的問題。

(3)創(chuàng)新23N模式對煙葉基礎(chǔ)設(shè)施開展多元化經(jīng)營促進(jìn)綜合利用。2是明確2名煙草職工作作為基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用管理員。3是采用3種模式試行基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用，即：對設(shè)施所有人管護(hù)積極性較高的項目點，由管理員指導(dǎo)管護(hù)人員開展綜合利用；對有綜合利用前景但無人管護(hù)的項目點，由烤煙合作社負(fù)責(zé)經(jīng)營，設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有人以權(quán)屬參股；對在用的烤房、育苗大棚和農(nóng)機(jī)，由烤煙合作社進(jìn)行專業(yè)化服務(wù)開展綜合利用。N是凡適宜綜合利用的設(shè)施項目都納入多元化經(jīng)營范圍。

(4)注重分級管理，由村委會按照村民約定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取實施使用費(fèi)，作為村級管護(hù)資金，用于設(shè)施小額的維修和管護(hù)，使設(shè)施得到了及時便利的管護(hù)和維修。

(5)按照“民主管理”的原則，確立了監(jiān)督制約機(jī)制，明確規(guī)定了集中統(tǒng)籌部分資金使用的申報流程和權(quán)限范圍。由村委會上報鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府審核后報縣煙辦，由縣煙辦牽頭組織鎮(zhèn)抓煙干部、煙草技術(shù)員等進(jìn)行集中審議和決策，并對決策情況進(jìn)行廣泛公示，既規(guī)范了申報流程，又形成了相互制約的工作格局。

(6)按照“獎懲并舉、掛鉤考核”的原則，確立了獎懲機(jī)制，年度督查考核。我們擬定考核方案，對鎮(zhèn)的管護(hù)工作進(jìn)行檢查考核，結(jié)果作為兌現(xiàn)稅收返還和評獎的依據(jù)。

(7)按照“以用促管、量力而行、效益優(yōu)先”的思路，育苗大棚為“主戰(zhàn)場”,建立煙基項目綜合利用補(bǔ)貼機(jī)制，提升設(shè)施綜合利用水平，通過種植蔬菜等項目的實施，實現(xiàn)了“以用促管、綜合利用”的基本目標(biāo)。

3 調(diào)研結(jié)果建議及管護(hù)工作打算

3.1 調(diào)研結(jié)果建議

(1)機(jī)耕道管護(hù)，隨著國家對鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃投入比較大，全縣部分機(jī)耕道已經(jīng)通過資源整合完成了硬化。

(2)煙水工程管護(hù)，部分煙水工程項目使用率逐年下降，村委會和政府沒有時間精力管護(hù)，綜合利用率不高，管護(hù)經(jīng)費(fèi)政府承擔(dān)，建議整合管護(hù)資金。

(3)育苗大棚管護(hù)，由于育苗大棚權(quán)屬不明晰，加上建設(shè)年限比較長，年久維修費(fèi)用逐年上升，管護(hù)經(jīng)費(fèi)合作社承擔(dān)，建議根據(jù)煙區(qū)變化新建部分權(quán)屬明晰育苗大棚。

(4)煙葉烘烤基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)損壞，主要是自然損壞，對損壞設(shè)施采取補(bǔ)貼補(bǔ)助維修，維修資金主要來源于縣政府煙葉生產(chǎn)扶持經(jīng)費(fèi)和縣局公司煙葉生產(chǎn)扶持經(jīng)費(fèi)，管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源比較單一。

3.2 管護(hù)工作打算

(1)項目基數(shù)精兵簡政。進(jìn)行項目分類管理，分正常運(yùn)行、部分運(yùn)行、閑置和報廢四類，對報廢項目、無法再啟用的閑置項目、部分運(yùn)行項目中的失效單元，按國家局《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目檔案核銷管理辦法》進(jìn)行核銷，精減項目管理基數(shù)，減少管理成本和管理精力。

(2)設(shè)施配套靈活多樣。一是在進(jìn)行煙地規(guī)劃時，爭取各鎮(zhèn)、村委會的支持，設(shè)法在設(shè)施項目區(qū)建立煙區(qū)，使煙葉基礎(chǔ)設(shè)施項目能繼續(xù)服務(wù)于煙葉生產(chǎn)，盡量減少設(shè)施浪費(fèi)。二是一旦有項目建設(shè)指標(biāo)，積極爭取在煙區(qū)配套建設(shè)。三是對拆建難度不大的項目，如育苗設(shè)施和烘烤設(shè)施，從無煙區(qū)拆遷到有煙區(qū)重新安裝，實現(xiàn)設(shè)施繼續(xù)利用。四是推動新能源烤房規(guī)劃建設(shè)，逐步淘汰高能耗設(shè)施設(shè)備，穩(wěn)步推進(jìn)空氣能、生物質(zhì)能烘房設(shè)施設(shè)備的更新?lián)Q代。

(3)管護(hù)方式不拘一格。根據(jù)項目特點，對癥找措施：機(jī)耕道納入通村串寨路一起硬化；提灌站捆綁人畜飲水，或為商業(yè)、工業(yè)提供用水；山塘進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖，烤房群提供辣椒、藍(lán)靛等經(jīng)濟(jì)作物烘焙，或木耳、香菇等種植，大棚培育溫室經(jīng)濟(jì)作物等等。

(4)發(fā)動群眾積極參與。對已建工程進(jìn)行詳查會診，召開項目區(qū)群眾會議，發(fā)動和引導(dǎo)群眾積極將煙基工程與當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活結(jié)合起來，群策群力，讓群眾主動利用，設(shè)施管護(hù)由被動變主動。

(5)資金籌措多種渠道。除每年從煙葉稅中提取5%左右，作為煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)專項資金外；積極與農(nóng)業(yè)、水利、國土、交通等涉農(nóng)資金整合，加大對煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的投入力度。積極動員項目受益村、組，從集體財力中安排一定的管護(hù)資金，或通過“一事一議”方式籌措管護(hù)資金。

(6)探索創(chuàng)新管護(hù)方式。按照“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實管理權(quán)、保障收益權(quán)”的工作思路，積極探索和開展煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)屬改革，將經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)通過市場運(yùn)作的方式交由第三方進(jìn)行管理和維護(hù)，合理收取使用管理費(fèi)。建立“多方參與、市場運(yùn)作、有償使用、用管結(jié)合”的長效運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。