山西省黃河流域濕地保護(hù)修復(fù)對(duì)策建議

樊文裕 白志剛 曹 仁

（1.山西省太岳山國(guó)有林管理局，山西 介休 032000；2.山西省桑干河楊樹(shù)豐產(chǎn)林實(shí)驗(yàn)局，山西 大同 037600）

近年來(lái)，山西省把濕地保護(hù)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，啟動(dòng)了“汾河流域濕地保護(hù)項(xiàng)目”，在汾河沿岸開(kāi)展了11 處自然保護(hù)區(qū)、5 處濕地公園建設(shè)，并實(shí)施了一系列重大項(xiàng)目。目前，黃河流域46%的濕地已經(jīng)納入了保護(hù)范圍，并取得了一定的成效，但仍然存在一些困難和問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究解決。本文旨在通過(guò)介紹山西黃河流域濕地保護(hù)修復(fù)成效，深入分析濕地保護(hù)修復(fù)工作中存在的問(wèn)題及原因，并提出對(duì)策建議，以便進(jìn)一步提升濕地保護(hù)修復(fù)水平和管理能力。

1 黃河流域濕地保護(hù)現(xiàn)狀

山西省境內(nèi)黃河流域有濕地面積10.86 萬(wàn)hm2，其中河流濕地7.18 萬(wàn)hm2、湖泊濕地3 100hm2、沼澤濕地4 406.67hm2、人工濕地2.93 萬(wàn)hm2。截止目前，山西省在黃河流域共建立濕地類型的自然保護(hù)區(qū)1 處、濕地公園39 處，其中國(guó)家濕地公園12 處、省級(jí)濕地公園27 處，濕地保護(hù)面積5.01 萬(wàn)hm2。

1.1 區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善

2011 年-2018 年，國(guó)家和山西省財(cái)政投入黃河流域濕地保護(hù)與恢復(fù)資金1 億多元，在黃河流域濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園和省級(jí)濕地公園建設(shè)了7 個(gè)宣教館、15 個(gè)保護(hù)監(jiān)測(cè)站以及大小型宣傳標(biāo)示牌、圍欄，開(kāi)展了巡護(hù)道路維修改造、濕地植被恢復(fù)疏浚清淤、恢復(fù)水面濕地等工程；建立了管理信息系統(tǒng)，購(gòu)置了監(jiān)測(cè)設(shè)備等，濕地自然景觀得到恢復(fù)或者重建，濕地面積得到增加，保護(hù)管理能力得到提升，科研監(jiān)測(cè)能力得到加強(qiáng)。

1.2 濕地保護(hù)管理法規(guī)制度日趨完善

主要體現(xiàn)在：一是制定了《山西省省級(jí)重要濕地認(rèn)定辦法》，并在組織專家考察調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了第一批省級(jí)重要濕地建議名錄；二是積極推進(jìn)《山西省濕地保護(hù)條例》出臺(tái)，該保護(hù)條例在列為2018年省人大立法預(yù)備項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，又正式列入《山西省十三屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2018-2022 年）》正式項(xiàng)目中。

1.3 濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷提高

2009 年以來(lái)，山西黃河流域的濕地公園數(shù)量逐年增加，累計(jì)投資達(dá)1 億多元，通過(guò)實(shí)施中央和省財(cái)政濕地保護(hù)與恢復(fù)等工程，降低了濕地公園保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)內(nèi)人類活動(dòng)干擾，減少了人類對(duì)濕地資源的肆意破壞和過(guò)度利用行為。同時(shí)，通過(guò)加快濕地恢復(fù)、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水等措施，持續(xù)修復(fù)濕地公園和濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然濕地生態(tài)系統(tǒng)，有效維護(hù)了濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，促進(jìn)了生態(tài)服務(wù)功能的發(fā)揮。

2 黃河流域濕地保護(hù)存在的問(wèn)題

2.1 職責(zé)交叉，協(xié)調(diào)體系不暢

濕地保護(hù)管理是一項(xiàng)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的具有綜合性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，涉及水利、自然資源、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等多個(gè)職能部門(mén)，各部門(mén)職能互有重疊，存在交叉管理、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。雖然各地區(qū)、各部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)濕地保護(hù)職責(zé)和任務(wù)，但目前尚未建立起有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。對(duì)于跨部門(mén)、跨行政區(qū)域案件，管理難度較大，使得這些違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重制約了濕地保護(hù)的高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 資源利用過(guò)度，人工痕跡較大

根據(jù)1997 年和2012 年兩次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果，山西濕地總面積由1997 年的21.46 萬(wàn)hm2減少到2012 年的15.19 萬(wàn)hm2，2012 年山西省濕地總面積僅占全省國(guó)土面積的0.97%，明顯低于全國(guó)5.58%的平均水平。這與人們對(duì)濕地資源過(guò)度、無(wú)序開(kāi)發(fā)利用存在著密切的關(guān)系。加之，汾河中下游水質(zhì)較差，河流沿線出水口較多，因此加強(qiáng)對(duì)濕地的生態(tài)保護(hù)刻不容緩。

2.3 投入力量不足，資金缺口較大

山西省濕地保護(hù)修復(fù)資金主要來(lái)源于國(guó)家投資和省級(jí)財(cái)政投資。自2011 年以來(lái)，全省用于濕地保護(hù)修復(fù)的資金共23 208 萬(wàn)元，其中省財(cái)政資金3 718萬(wàn)元，用于黃河流域2 439 萬(wàn)元，面對(duì)黃河流域10.86萬(wàn)hm2濕地面積，投入的資金與實(shí)行全面保護(hù)、全流域保護(hù)的差距較大。目前，全省的濕地保護(hù)投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“十三五”期間的濕地保護(hù)需求，擬定在晉西北黃河流域新建濕地類型自然保護(hù)區(qū)和新建國(guó)家濕地公園的目標(biāo)尚未完成，資金短缺是制約發(fā)展的主要原因之一。

2.4 法規(guī)制度薄弱，立法進(jìn)度遲緩

山西省濕地保護(hù)立法工作相對(duì)滯后于全國(guó)其他省（市、區(qū)），目前全國(guó)已有24 個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）出臺(tái)了濕地保護(hù)條例。因此，山西省濕地保護(hù)的法規(guī)制度建設(shè)有待完善，無(wú)法可依、無(wú)章可循的局面亟待打破。

3 黃河流域濕地保護(hù)對(duì)策建議

3.1 建議強(qiáng)化濕地專門(mén)管理，提升生態(tài)功能

目前，有部分處于試點(diǎn)建設(shè)期的國(guó)家濕地公園和省級(jí)濕地公園暫未建立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府要高度重視，明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，盡快成立濕地公園管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員編制和經(jīng)費(fèi)。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)征（占）用濕地的，用地單位要按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則，負(fù)責(zé)恢復(fù)或重建與所占濕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦?，確保濕地面積不減少。要加強(qiáng)自查自糾及巡邏執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)禁圍墾等破壞濕地行為發(fā)生，確保濕地面積不減少、功能不降低。

3.2 加強(qiáng)部門(mén)溝通，建立協(xié)調(diào)機(jī)制

山西省黃河流域各市政府應(yīng)及時(shí)成立由政府牽頭，相關(guān)部門(mén)組成的濕地保護(hù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組，林業(yè)部門(mén)要發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用，負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和濕地保護(hù)區(qū)、公園的建立及管理；自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)組織編制和實(shí)施濕地土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)一指導(dǎo)濕地開(kāi)發(fā)利用；水利部門(mén)負(fù)責(zé)水資源統(tǒng)一管理；生態(tài)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查濕地環(huán)境的保護(hù)工作；各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本地區(qū)濕地保護(hù)與管理的具體工作。通過(guò)建立跨行政區(qū)域的聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下游聯(lián)動(dòng)，做到信息互換互通，形成議事會(huì)商制度，就工作中相關(guān)聯(lián)的部分進(jìn)行深入研究，推動(dòng)工作落實(shí)，避免各自為政。

3.3 加大資金投入，建立多渠道模式

加大對(duì)濕地保護(hù)的投入力度，增加省級(jí)財(cái)政濕地保護(hù)資金，特別是要增加市縣級(jí)濕地保護(hù)財(cái)政投入，廣泛吸納企業(yè)等社會(huì)資金參與濕地公園建設(shè)，形成政府投資、社會(huì)融資、個(gè)人投資等多渠道投入機(jī)制。在實(shí)施濕地保護(hù)補(bǔ)助項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，探索實(shí)施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕項(xiàng)目。濕地生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除參照國(guó)家規(guī)定、外省經(jīng)驗(yàn)外，重點(diǎn)依據(jù)濕地所發(fā)揮的生態(tài)效益而定。盡快在全省范圍內(nèi)選擇條件合適的地塊，開(kāi)展退耕還濕工作。

3.4 推進(jìn)法制建設(shè)，完善濕地保護(hù)法制體系

認(rèn)真貫徹落實(shí)《山西省濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，完善濕地分級(jí)管理、濕地修復(fù)、濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，逐步健全濕地保護(hù)各項(xiàng)制度，以制度約束促進(jìn)濕地保護(hù)各項(xiàng)工作有章可循，穩(wěn)步推進(jìn)。繼續(xù)加強(qiáng)與省人大常委會(huì)、司法廳溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取早日啟動(dòng)山西省濕地保護(hù)立法工作，盡快出臺(tái)《山西省濕地保護(hù)條例》，將全省濕地保護(hù)工作尤其是黃河流域濕地保護(hù)建設(shè)納入法制化軌道，做到有法可依、規(guī)范管理。