重大疫情背景下的城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制研究

嚴(yán)雪雁，謝金晶

(湖北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430062)

一、研究背景與綜述

順應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，2018年中央及地方進(jìn)行了新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，成立了應(yīng)急管理部門[1]，這意味著我國(guó)應(yīng)急管理體系開始向?qū)I(yè)化、社會(huì)化服務(wù)邁出新的歷史步伐，不僅是適應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的必然舉措，更是滿足“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”的重要體現(xiàn)。對(duì)此，黨的十九屆四中全會(huì)指出，必須健全公共安全體制機(jī)制，構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”的應(yīng)急管理體制，持續(xù)優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，不斷提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力[2]。

目前針對(duì)應(yīng)急管理的研究，學(xué)術(shù)界已積累豐碩的成果，如佟金萍等(2015)通過(guò)構(gòu)建演化博弈模型，采取橫向、縱向兩個(gè)維度對(duì)洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際合作模式進(jìn)行分析[3]；盧文剛等(2016)基于生命周期MPRR理論，從不同應(yīng)急階段對(duì)廣州“7·15”公交縱火案的事件主體、管理措施、風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析[4]；周芳檢等(2017)結(jié)合大數(shù)據(jù)的理念、方法和技術(shù)要求，分析了我國(guó)城市公共安全應(yīng)急管理的固有弊端并有針對(duì)性地提出優(yōu)化對(duì)策[5]；何林生(2017)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為視角，圍繞自然災(zāi)害的應(yīng)急管理能力建設(shè)，探討符合沿海地區(qū)現(xiàn)狀的基層應(yīng)急管理模式[6]；李衛(wèi)海等(2019)通過(guò)界定立法的一般性、強(qiáng)制性、必要性、被動(dòng)性和比例原則，提出應(yīng)急管理與國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員實(shí)現(xiàn)“軍民融合式”發(fā)展的對(duì)策建議[7]；張?jiān)偕?2019)從“一案三制”的政策框架出發(fā)，理清我國(guó)應(yīng)急體系的演化過(guò)程及對(duì)應(yīng)階段性特征，討論我國(guó)基層應(yīng)急管理的困境并提出改進(jìn)對(duì)策[8]。通過(guò)對(duì)既有文獻(xiàn)進(jìn)行回顧，當(dāng)前基于不同學(xué)科、領(lǐng)域、事件、時(shí)空為切入點(diǎn)開展的應(yīng)急管理研究成果頗豐，但縱觀而言，研究重心仍高度集中于各級(jí)政府及其自上而下的行政管理手段，而對(duì)于企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體的作用有所忽略，亟待進(jìn)一步充實(shí)完善。

治理的本質(zhì)在于多元共治，它突破了傳統(tǒng)、單一的政府管理模式，呼喚一切行之有效的治理力量，在牽涉面廣而深的公共事務(wù)上充分合作，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。應(yīng)當(dāng)明確，國(guó)家與社會(huì)并非截然對(duì)立的，隨著治理現(xiàn)代化理念的深入貫徹，政府在切實(shí)地推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化自身改革的同時(shí)，向其他治理主體讓渡更多的治理權(quán)限與作用空間，由此，企業(yè)、社會(huì)組織及公民等治理主體的力量逐漸得到國(guó)家和政府的重視與認(rèn)可，在事關(guān)社會(huì)整體利益的公共事務(wù)上，政府也更加鼓勵(lì)其他治理主體廣泛參與，通過(guò)政社、政企之間的協(xié)同合作，凝聚成強(qiáng)大合力，群策群力以推進(jìn)公共事務(wù)的“善治”。促成政府與社會(huì)的良性合作，不僅能夠節(jié)省政府的治理成本投入，也有助于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的積極性，喚起人民群眾的主人翁意識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量的有機(jī)疊加、相得益彰。公共安全深刻地影響人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全，順應(yīng)時(shí)代需要適時(shí)推進(jìn)應(yīng)急管理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)變，既是尊重人民主體地位及合法權(quán)利的重要體現(xiàn)，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。人民群眾是全面深化改革的導(dǎo)航儀，改革成果應(yīng)當(dāng)更多更公平地惠及全體人民[9]，那么，從著力保障和改善民生的政策愿景出發(fā)，不斷深化對(duì)應(yīng)急治理的研究，又具有濃厚的現(xiàn)實(shí)意義。

2019年末，新冠肺炎疫情如洪水猛獸般來(lái)襲，作為突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件，其傳播之快、覆蓋之廣，影響全國(guó)，牽動(dòng)人心，不僅危及全體人民的身體健康和生命安全，也對(duì)我國(guó)的應(yīng)急管理體系帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。得益于“非典”后我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生、科研攻關(guān)能力都得到了極大的提升，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)、有力領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)新冠肺炎疫情阻擊戰(zhàn)做出了重要部署，全國(guó)上下緊急動(dòng)員起來(lái)，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制快速響應(yīng)[10]，作為新時(shí)代“小湯山”的火神山、雷神山醫(yī)院先后建成，“一省包一市”對(duì)口支援機(jī)制成效顯著[11]，海內(nèi)外同胞、國(guó)際友人紛紛進(jìn)行物資支援，人類命運(yùn)共同體的時(shí)代價(jià)值得到極大的彰顯。在此語(yǔ)境下，應(yīng)急管理開始呈現(xiàn)出向應(yīng)急治理的流變，在重大疫情面前，絕不僅是國(guó)家和政府在單獨(dú)作戰(zhàn)，大量的企業(yè)、社會(huì)組織、公民都被激活起來(lái)，為打好疫情防控阻擊戰(zhàn)無(wú)私貢獻(xiàn)自己的力量?？梢姡槕?yīng)時(shí)代發(fā)展，應(yīng)急治理的形成是大勢(shì)所趨，重大疫情正如同“試金石”，為促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急治理的發(fā)展提供了成長(zhǎng)機(jī)遇。

二、應(yīng)急治理機(jī)制的內(nèi)涵及新時(shí)代特征

“眾人拾柴火焰高”，作為對(duì)應(yīng)急管理模式的超越，應(yīng)急治理克服了由政府單方面“大包大攬”進(jìn)行管理的弊端，激發(fā)了其他社會(huì)主體的積極性與貢獻(xiàn)力，有助于最大程度地調(diào)動(dòng)、整合應(yīng)急資金資源，促成人力、物力、財(cái)力的集約化動(dòng)員，以動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化的協(xié)同參與模式，對(duì)政府覆蓋的“盲點(diǎn)”進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，通過(guò)宏微觀層面的有機(jī)結(jié)合形成“全國(guó)一盤棋”的聯(lián)防聯(lián)控格局。明確了應(yīng)急治理的主體還不夠，為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理效能的充分迸發(fā)，打造與之相匹配的應(yīng)急治理機(jī)制尤為必要，作為驅(qū)動(dòng)性、發(fā)展性的系統(tǒng)工作方法，應(yīng)急治理機(jī)制的內(nèi)涵在于：在重大公共安全問(wèn)題來(lái)臨時(shí)，將包括政府、企業(yè)法人、社會(huì)組織、專業(yè)社工組織、公民個(gè)體等在內(nèi)的治理主體快速動(dòng)員起來(lái)，依托行之有效的共同參與、協(xié)商表達(dá)、利益整合、精細(xì)分工和支援響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)各方主體人財(cái)物等應(yīng)急資源的高效匹配，有效彌補(bǔ)單一主體的不足與短板，打造響應(yīng)靈敏、配合有序的應(yīng)急治理共同體，在全力完成各自分工任務(wù)的同時(shí)又不失充分合作，提高突發(fā)事件的治理效率，群策群力以化解公共危機(jī)。

應(yīng)急治理機(jī)制的構(gòu)建是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然舉措，其孕育于新時(shí)代，同樣具有鮮明的時(shí)代特征，可表述為如下幾方面。

1.以人為本

全心全意為人民服務(wù)是黨的宗旨，人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，全面深化改革，不斷提升治理效能，永葆中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性與生命力，其最終目的也在于不斷滿足“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”。應(yīng)急治理作為從公共危機(jī)中挽救人民生命、財(cái)產(chǎn)的關(guān)鍵手段，其同樣彰顯了為人民服務(wù)的核心價(jià)值，始終堅(jiān)持以人為本，通過(guò)生計(jì)幫扶、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療保健、日常照料等途徑，在應(yīng)急治理的全過(guò)程、各階段盡全力保障和改善民生，驅(qū)散人民的心理陰霾，實(shí)現(xiàn)危機(jī)化解與福祉提升的齊頭并進(jìn)。

2.多元共治

作為治理理論在公共安全領(lǐng)域的具體化，應(yīng)急治理同樣延續(xù)了多元共治的本質(zhì)，通過(guò)多方主體的良性合作，促成國(guó)家與社會(huì)的深度融合，推動(dòng)政府與非政府組織、民眾的動(dòng)員整合，依托平等互信、高效協(xié)商的共同參與模式，充分發(fā)揮政府的強(qiáng)制力與動(dòng)員力量以搭建平臺(tái)，注入社會(huì)組織的智庫(kù)咨詢、人才資源提供專業(yè)謀劃，融入企業(yè)的供應(yīng)鏈、渠道優(yōu)勢(shì)吸納應(yīng)急物資，感召人民群眾的志愿參與，在公共安全問(wèn)題上整合資源、集思廣益，形成不同主體間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，打造“共商共建共治”的聯(lián)動(dòng)局面，推動(dòng)“共享”災(zāi)后重建的美好社會(huì)。

3.法治保障

“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，相區(qū)別于人治，法治要求制定相應(yīng)的制度性文件進(jìn)行規(guī)則說(shuō)明、權(quán)責(zé)劃分及行為約束，并依托透明、暢通的監(jiān)督機(jī)制，保證治理過(guò)程的公信力。應(yīng)急治理作為銜接民生與公共安全問(wèn)題的重要環(huán)節(jié)，其治理成效與人民福祉密切相關(guān)，在此過(guò)程中，堅(jiān)持法治原則，有助于為各方主體的合作參與確定基本規(guī)則，明確各方權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化分工，通過(guò)“緊約束”促成行為規(guī)范，以制度性文件形式明確各方主體的合法性地位，實(shí)現(xiàn)由危機(jī)促成的松散聯(lián)盟向常態(tài)化、制度化的危機(jī)治理共同體轉(zhuǎn)變，不斷激發(fā)治理活力與智慧，以法治保障應(yīng)急治理的“茁壯成長(zhǎng)”。

4.共同成長(zhǎng)

隨著社會(huì)格局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)的劇烈轉(zhuǎn)變，我國(guó)的公共安全問(wèn)題開始呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，囿于公共危機(jī)存在暴發(fā)的突然性、演變的不確定性、處置的迫切性和后果的無(wú)法預(yù)測(cè)性[12]等特征，使得任何主體當(dāng)下所具備的治理能力都不足以一勞永逸地應(yīng)對(duì)未來(lái)危機(jī)，仍然需要與時(shí)俱進(jìn)不斷提升。應(yīng)急治理機(jī)制不僅是參與平臺(tái)，也是一個(gè)絕佳的學(xué)習(xí)契機(jī)，不同主體間的合作并非與生俱來(lái)、自動(dòng)執(zhí)行的，同樣有賴于廣泛的實(shí)踐鍛煉，通過(guò)對(duì)公共危機(jī)的協(xié)同參與、聯(lián)手化解，培養(yǎng)各方主體的合作意識(shí)與合作能力，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、危機(jī)應(yīng)對(duì)、民生幫扶、重建保障等方面加強(qiáng)磨煉，依托機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)促成各方主體的共同成長(zhǎng)。

三、城市社區(qū)面臨重大疫情的現(xiàn)實(shí)困境

城市社區(qū)作為連接社會(huì)與民眾的中間單元，其同樣是人民安居樂業(yè)的美好家園，重大疫情的影響，不僅體現(xiàn)在國(guó)家宏觀整體的緊急狀態(tài)，也體現(xiàn)在微觀社區(qū)的“戰(zhàn)時(shí)”封閉管理。得益于我國(guó)在城市管理中所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，使得絕大多數(shù)城市社區(qū)都能保持有序局面，不至被疫情打得“措手不及”，但是，就風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)而言，受影響最重的必然是疫情核心區(qū)，在疫情的“催化”下，其中所存在的問(wèn)題便深刻暴露出來(lái)。通過(guò)對(duì)武漢、湖北等疫情重點(diǎn)區(qū)域的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，城市社區(qū)主要面臨如下幾方面現(xiàn)實(shí)困境。

1.參與人力方面

(1)社區(qū)人力整體匱乏。就城市社區(qū)而言，居民少則千人，多則如武漢百步亭，達(dá)十八萬(wàn)之眾，雖然網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)多格、一格多員”的隊(duì)伍配備，但相對(duì)數(shù)目眾多的居民而言，幾十人的社區(qū)工作隊(duì)伍在數(shù)量上仍整體匱乏。重大疫情不僅對(duì)民生及管理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，更提出諸如疫情檢測(cè)、人員摸排、卡點(diǎn)管控、跟蹤回訪等需要大量人力投入的新任務(wù)，導(dǎo)致原本人力不足的社區(qū)再度“雪上加霜”。另外，應(yīng)急治理是一項(xiàng)需要專業(yè)知識(shí)和技能的系統(tǒng)工作，但社區(qū)工作人員的工作重心主要在于維系日常管理，且重大公共危機(jī)發(fā)生的頻率并不高，這導(dǎo)致他們對(duì)應(yīng)急工作的經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備不夠，應(yīng)急專業(yè)人才更為稀缺。于是，社區(qū)應(yīng)急人力呈現(xiàn)出隊(duì)伍配備及專業(yè)人才雙重匱乏的局面，進(jìn)而在應(yīng)急時(shí)引發(fā)其他的連鎖負(fù)面影響。

(2)干部下沉社區(qū)滯后。為了解決社區(qū)防控人力不足的困難，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)防控資源及力量下沉，把社區(qū)防線嚴(yán)格守牢[13]，對(duì)此，我國(guó)城市紛紛成立社區(qū)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，將各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、街道機(jī)關(guān)干部等下沉到社區(qū)一線，共同參與防控阻擊戰(zhàn)，得益于黨的領(lǐng)導(dǎo)魄力，干部下沉政策在各社區(qū)發(fā)揮了有效的人力補(bǔ)充作用，彰顯了黨的先進(jìn)性與戰(zhàn)斗力。但是，有個(gè)別干部責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，關(guān)鍵時(shí)刻貪生怕死、推諉拖延導(dǎo)致下沉社區(qū)滯后，“掛名式”下沉的案例偶有發(fā)生。此外，下沉干部的作用發(fā)揮很大程度取決于其自身素質(zhì)及干群關(guān)系，個(gè)別干部平?；静幌律鐓^(qū)，疏于聯(lián)系群眾，甚至放棄群眾路線，未能積累起必要的群眾信任及群眾資源，到了疫情非常時(shí)期更無(wú)法識(shí)別、動(dòng)員群眾，導(dǎo)致基層疫情防控變成“社區(qū)干，群眾看”的獨(dú)角戲。

(3)社會(huì)力量參與不足。由于疫情所具有的高傳染性和潛伏性，使居民人人自危、互相提防，在社區(qū)封閉后普遍選擇獨(dú)善其身，“利己主義者”比比皆是，志愿參與疫情防控者寥寥可數(shù)，社區(qū)防控任務(wù)在群眾參與不足的情況下無(wú)法得到有效分擔(dān)，成為始終懸在社區(qū)工作人員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。應(yīng)當(dāng)明確，疫情防控阻擊戰(zhàn)是一場(chǎng)國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)、人民戰(zhàn)爭(zhēng)，任何個(gè)體都無(wú)法置身事外，即便無(wú)法志愿服務(wù)，但配合工作也是一種有效參與，雖然絕大多數(shù)居民都對(duì)社區(qū)防控工作表示支持與配合，但仍有小部分人不服從管理，自行其是，隱瞞行程、違規(guī)出行等，成為社區(qū)中的“害群之馬”，破壞正常的社區(qū)防控秩序。

2.社區(qū)管理方面

(1)社區(qū)管理方式粗放。社區(qū)是疫情防控的第一線，在進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，依托網(wǎng)格化格局，能夠精準(zhǔn)地將屬地管理責(zé)任向基層壓實(shí)，通過(guò)厘清權(quán)責(zé)及治理邊界促成疫情防控的精細(xì)化分工。但是，囿于公共危機(jī)的復(fù)雜性、突發(fā)性，使得任何應(yīng)急準(zhǔn)備都無(wú)法面面俱到，在社區(qū)工作人員配備不足、專業(yè)水平較差的現(xiàn)實(shí)窘境下，層層下壓疫情防控任務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)工作人員不得不對(duì)此“大包大攬”“硬著頭皮上”。在缺乏專業(yè)的內(nèi)在分工的情況下，個(gè)別社區(qū)的管理工作逐漸顯得單調(diào)、粗放，大事小事缺乏優(yōu)先級(jí)而“胡子眉毛一把抓”，甚至為完成任務(wù)而罔顧程序正義導(dǎo)致“亂作為”，針對(duì)本應(yīng)當(dāng)因地制宜、分類施策的政策要求，無(wú)力解決地干脆采取“一刀切”禁止。

(2)過(guò)激行為違背法治。疫情防控作為非常時(shí)態(tài)的“急時(shí)行政”，雖然采取必要的強(qiáng)制手段能夠達(dá)成工作效率的“最優(yōu)化”，但并不意味著能夠超越法治底線，為達(dá)目的而不擇手段。在實(shí)施社區(qū)封閉、出行限制等易于引起民怨的強(qiáng)制性政策上，個(gè)別社區(qū)干部不僅不注重政策解釋、民意征集工作，反而采取暴力手段強(qiáng)力執(zhí)行，對(duì)存在異議的居民直接進(jìn)行拘留，甚至由于對(duì)政策的誤讀導(dǎo)致矯枉過(guò)正，出現(xiàn)入室打砸麻將桌等過(guò)激事件，此外，“一家人不能一起吃飯”等不合理規(guī)定也偶有出現(xiàn)。服務(wù)是社區(qū)防控中的重要環(huán)節(jié)，但在缺乏高效監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制的情況下，個(gè)別社區(qū)干部恣意妄為，甚至采用環(huán)衛(wèi)車、殯儀車運(yùn)輸平價(jià)菜品，此類行為不僅令人“大倒胃口”，更超脫了法治底線，傷害了人民感情，成為激化干群矛盾的導(dǎo)火線。

(3)防控任務(wù)落實(shí)不嚴(yán)。作為疫情防控大局的微觀基礎(chǔ)，城市社區(qū)是防控任務(wù)抓落實(shí)的基層地帶，防控任務(wù)主要由社區(qū)工作人員承擔(dān)，但疫情初期的基層防疫資源、防護(hù)條件整體不足使他們陷入極大的感染風(fēng)險(xiǎn)中，這無(wú)助于激發(fā)他們的執(zhí)行決心及參與動(dòng)力，由此，持續(xù)增加基層工作負(fù)擔(dān)，只會(huì)深陷“既想馬兒跑得快，又想馬兒不吃草”的現(xiàn)實(shí)窘境。疫情防控任務(wù)的落實(shí)效果，與社區(qū)工作人員的管理水平、社區(qū)硬件設(shè)施、居民配合程度有關(guān)，我國(guó)大部分城市社區(qū)在以上幾方面都具備良好基礎(chǔ)，得以形成群防群控的良性局面。相反，小部分條件較差的社區(qū)，難以形成緊密防控網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)漏洞頻現(xiàn)，在任務(wù)負(fù)擔(dān)的“緊約束”下，只能被動(dòng)采取“上有政策下有對(duì)策”的規(guī)避手段，導(dǎo)致形式主義、官僚主義、瞞報(bào)虛報(bào)緩報(bào)等問(wèn)題逐漸催生出來(lái)。

3.民生保障方面

(1)物資供應(yīng)難以保障。重大疫情的暴發(fā)，不僅帶來(lái)生命健康威脅，更重要的是封閉城市交通和社區(qū)后所造成的物資供應(yīng)困難，這直接影響著居民的日常生活。疫情正如同放大鏡，使我國(guó)應(yīng)急物資供應(yīng)的短板一覽無(wú)余，最直觀的便體現(xiàn)在口罩、防護(hù)服、消毒藥品的極度短缺，加之疫情的高傳染性，導(dǎo)致缺乏防護(hù)的社區(qū)工作人員、居民被動(dòng)暴露在感染風(fēng)險(xiǎn)中，成為埋藏在社區(qū)中的“地雷”。社區(qū)封閉后，居民最為急需的是為長(zhǎng)期“禁足”做好生活物資儲(chǔ)備，當(dāng)這種意識(shí)成為共識(shí)時(shí)，導(dǎo)致對(duì)生活物資的需求在同一時(shí)間膨脹，對(duì)于人口眾多、受疫情波及較深的城市，難免超越城市的日常供應(yīng)能力，在未來(lái)一段時(shí)間產(chǎn)生物價(jià)上漲和物資匱乏的消極影響。隨著居民早期儲(chǔ)備的生活物資消耗完畢，這時(shí)則要依賴社區(qū)進(jìn)行物資采購(gòu)，但在社區(qū)人力不足、防控任務(wù)重的情況下，往往分身乏術(shù)，社區(qū)在管理和服務(wù)上的重度失衡導(dǎo)致居民的生活服務(wù)需求難以得到及時(shí)滿足。

(2)市場(chǎng)違法行為滋生。應(yīng)急物資的短缺也容易催生“發(fā)國(guó)難財(cái)”的不法動(dòng)機(jī)，使得囤積居奇、哄抬物價(jià)、制假售假等違法行為偶有發(fā)生，這不僅擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，更會(huì)在緊急時(shí)態(tài)加劇居民的恐慌、不安，動(dòng)搖疫情防控的社會(huì)心理。另外，在生活物資的提供上，隨著社區(qū)服務(wù)及物資供應(yīng)能力逐漸恢復(fù)，在社區(qū)依舊封閉的情況下，“物業(yè)+商超”的聯(lián)合供應(yīng)模式無(wú)疑打通了生活物資到居民家庭的“最后一公里”，但由于采購(gòu)套餐的內(nèi)容及價(jià)格往往由物業(yè)發(fā)布，居民大多只有選擇買或不買的權(quán)利，在價(jià)格信息不透明、不對(duì)稱且缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制的情況下，容易滋生物業(yè)與商超勾結(jié)牟利的異化行為，使得虛高定價(jià)、倒賣儲(chǔ)備豬肉、提供腐敗蔬菜等行為零星發(fā)生著，嚴(yán)重傷害居民對(duì)社區(qū)的信任感。

四、城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制的功能定位

不論是重大疫情，或是其他形式的公共危機(jī)，都會(huì)對(duì)人民的日常生活造成破壞，社區(qū)既是生活共同體，更在危機(jī)中首當(dāng)其沖，雖然城市社區(qū)在重大疫情中暴露出許多弱點(diǎn)，但辯證來(lái)看，這也點(diǎn)明了構(gòu)建城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制的必要性及其成長(zhǎng)方向，從而為解決現(xiàn)實(shí)困境、預(yù)防未來(lái)危機(jī)精準(zhǔn)發(fā)力，其功能可歸納為如下幾方面。

1.暢通民意反饋，提升民生保障

應(yīng)急治理不僅要全力化解公共危機(jī)，更重要的在于逐漸消弭對(duì)民生的負(fù)面影響，城市社區(qū)是重要的居民聚落，也是民意的主要來(lái)源。應(yīng)急治理一頭連接危機(jī)，一頭連接人民，二者不可偏廢，為了達(dá)成二者之間的最優(yōu)解，促進(jìn)民生保障工作的精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)民意的“下情上達(dá)”至關(guān)重要。對(duì)此，城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制應(yīng)充當(dāng)居民與社區(qū)之間的“橋梁”，采取專人負(fù)責(zé)與志愿參與相結(jié)合的方式，在社區(qū)組建一支常態(tài)化、專業(yè)化的民意征集小組，堅(jiān)持群眾路線，通過(guò)扎實(shí)日常服務(wù)而“以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)”，不斷磨煉應(yīng)急服務(wù)能力；加強(qiáng)信息化建設(shè)，依托社區(qū)網(wǎng)站、手機(jī)app等途徑拓展民意反饋渠道，通過(guò)人治與智治的有效結(jié)合，最大程度地減少信息失真，實(shí)現(xiàn)民意的順暢表達(dá)，通過(guò)對(duì)民生需求的吸納整合，制定應(yīng)急物資、服務(wù)需求清單，盡可能滿足居民的個(gè)性化需求，有針對(duì)性地加強(qiáng)人文關(guān)懷，提升民生福祉。

2.優(yōu)化指揮協(xié)調(diào)，推動(dòng)系統(tǒng)治理

應(yīng)急治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非任一主體能夠獨(dú)自完成的，從多元共治的本質(zhì)出發(fā)，為了實(shí)現(xiàn)分工與合作在實(shí)施層面的緊密配合，有賴于響應(yīng)靈敏、反饋及時(shí)的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)作為應(yīng)急治理的前線“戰(zhàn)斗堡壘”，也不例外。對(duì)此，城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制要發(fā)揮中流砥柱作用，不斷深化指揮協(xié)調(diào)能力建設(shè)，大力吸收有經(jīng)驗(yàn)的黨政干部、社區(qū)工作人員、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人等人才，成立社區(qū)應(yīng)急治理領(lǐng)導(dǎo)小組，持續(xù)加強(qiáng)應(yīng)急理論和實(shí)踐學(xué)習(xí)，提升專業(yè)水平和指揮能力；應(yīng)對(duì)未來(lái)危機(jī)提前謀劃，建立社區(qū)應(yīng)急預(yù)備役隊(duì)伍，發(fā)揮黨員的先鋒作用，將其編入人員列表，統(tǒng)一管理調(diào)度，劃定黨員責(zé)任區(qū)，并按照志愿原則吸納居民力量，填充到各個(gè)責(zé)任區(qū)中；建立常態(tài)化的應(yīng)急工作議事制度，促成領(lǐng)導(dǎo)小組與責(zé)任區(qū)負(fù)責(zé)人之間的系統(tǒng)性磨合，不斷優(yōu)化指揮協(xié)調(diào)成效。

3.深化法治監(jiān)督，促成嚴(yán)格履責(zé)

法治在社區(qū)治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，作為非常時(shí)態(tài)的非常措施，應(yīng)急治理更應(yīng)當(dāng)如此，法治重在執(zhí)行，為了確保應(yīng)急治理始終維持在法治軌道，行之有效的監(jiān)督必不可少。城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制要堅(jiān)持法治底線，構(gòu)建行政主管部門監(jiān)督、司法監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督于一體的應(yīng)急治理監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)全社會(huì)廣泛參與，全方位調(diào)動(dòng)法治監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急治理全過(guò)程的動(dòng)態(tài)化監(jiān)督；通過(guò)“市長(zhǎng)熱線”、應(yīng)急監(jiān)督網(wǎng)站等形式，暢通對(duì)應(yīng)的舉報(bào)渠道，對(duì)于侵犯居民合法權(quán)利、瞞報(bào)虛報(bào)緩報(bào)、工作落實(shí)不到位等現(xiàn)象進(jìn)行實(shí)時(shí)舉報(bào)；“知責(zé)必履責(zé)，失責(zé)必問(wèn)責(zé)”，制定嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度，將受理并核實(shí)的舉報(bào)數(shù)量進(jìn)行匯總，作為各社區(qū)的工作數(shù)據(jù)并實(shí)時(shí)更新公開，憑借問(wèn)責(zé)壓力敦促社區(qū)進(jìn)行整改，促成嚴(yán)格履責(zé)不懈怠。

4.安撫社會(huì)心理，強(qiáng)化宣傳動(dòng)員

公共危機(jī)對(duì)人民帶來(lái)的打擊，既有身體、財(cái)產(chǎn)上的，更有精神上的，主要表現(xiàn)為對(duì)公共危機(jī)的恐慌、不安，甚至隨著危機(jī)的持續(xù)而產(chǎn)生對(duì)國(guó)家、政府的不信任感，長(zhǎng)期以往不利于社會(huì)穩(wěn)定。城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制作為與人民聯(lián)系最為密切的基層防線，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對(duì)社會(huì)心理的安撫作用，依托社區(qū)信息平臺(tái)、網(wǎng)站、公告欄、廣播等載體，及時(shí)宣傳防控政策措施和工作情況匯報(bào)，通過(guò)減少居民對(duì)應(yīng)急治理工作的信息不對(duì)稱，打消他們的疑慮和擔(dān)憂，結(jié)合民生的改善，再度喚起他們的希望，穩(wěn)定社會(huì)人心；擴(kuò)大宣傳動(dòng)員，引導(dǎo)居民正確看待應(yīng)急治理工作，大力表彰社區(qū)防控先進(jìn)個(gè)人、團(tuán)體，傳播正能量，以社會(huì)榮譽(yù)感激發(fā)他們的參與意識(shí)和奉獻(xiàn)精神，打造“人人有責(zé)，人人盡責(zé)，人人享有”[2]的社區(qū)應(yīng)急治理共同體。

五、城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制的構(gòu)建路徑

重大疫情的暴發(fā)，對(duì)我國(guó)社區(qū)及應(yīng)急治理能力開展了一場(chǎng)大考，雖然暴露出其中的弱點(diǎn)與短板，但也為實(shí)現(xiàn)二者的深度融合提供了新的成長(zhǎng)機(jī)遇，城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制作為一種新事物，其成長(zhǎng)也并非一帆風(fēng)順，而應(yīng)當(dāng)攻堅(jiān)克難，結(jié)合當(dāng)下現(xiàn)實(shí)困境，城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制的構(gòu)建可從如下幾方面進(jìn)一步著力。

1.完善制度設(shè)計(jì)，深化法治保障

堅(jiān)持規(guī)劃先行，做好戰(zhàn)略謀劃，持續(xù)完善制度頂層設(shè)計(jì)，建立公共危機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外歷史上的公共危機(jī)進(jìn)行政策分析，借鑒優(yōu)點(diǎn)、克服缺點(diǎn)，不斷推動(dòng)工作流程的精細(xì)化，并做好對(duì)未來(lái)危機(jī)的預(yù)警，遏制源頭以避免“蝴蝶效應(yīng)”；在社區(qū)實(shí)施層面尊重各地的能動(dòng)性，在確保國(guó)家政策落實(shí)的基礎(chǔ)上不過(guò)多干預(yù)，預(yù)留政策創(chuàng)新空間，賦予必要的自由裁量權(quán)，結(jié)合城市社區(qū)工作形式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、民生需求、服務(wù)水平等方面特征，因地制宜推動(dòng)應(yīng)急治理機(jī)制在城市社區(qū)的轉(zhuǎn)化落地；健全應(yīng)急治理的相應(yīng)法律法規(guī)，增強(qiáng)合法性地位，構(gòu)建行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等在內(nèi)的應(yīng)急治理監(jiān)督體系，暢通配套的舉報(bào)途徑，堅(jiān)決抵制違法亂紀(jì)行為，通過(guò)全方位監(jiān)督形成“緊約束”，倒逼社區(qū)應(yīng)急治理工作始終堅(jiān)守法治底線，避免侵犯居民的合法權(quán)利。

2.融合技術(shù)治理，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)

引進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等現(xiàn)代科技，打造數(shù)字化社區(qū)，通過(guò)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站、手機(jī)app、微信公眾號(hào)等形式，構(gòu)建社區(qū)綜合應(yīng)急服務(wù)平臺(tái)，完善區(qū)、街道、社區(qū)、物業(yè)及相關(guān)部門的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打造上下暢通、立體互動(dòng)的應(yīng)急便民服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急時(shí)態(tài)的健康醫(yī)療、老人照料、物資采購(gòu)、生活服務(wù)需求的“網(wǎng)上申請(qǐng)，線下解決”，以精準(zhǔn)化的服務(wù)對(duì)接提升社區(qū)應(yīng)急服務(wù)效率及民生福祉；借鑒雪亮工程，在社區(qū)各要道、出入口、公共區(qū)域安裝攝像頭，構(gòu)建強(qiáng)大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)并融入居民的日常生活，促成應(yīng)急防控的互相監(jiān)督、同看共管，依托技術(shù)便捷激發(fā)居民的參與熱情，彌補(bǔ)社區(qū)人力不足的困難，對(duì)社區(qū)應(yīng)急工作的“盲點(diǎn)”進(jìn)行二度覆蓋；整合教育、心理咨詢、法律、人才交流等專業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)終端和配套設(shè)施建設(shè)，打造社區(qū)應(yīng)急“云服務(wù)”，以網(wǎng)課的形式實(shí)現(xiàn)“停課不停學(xué)”，向居民提供一對(duì)一的心理咨詢、法律援助、招聘面試等服務(wù)，盡力滿足居民的個(gè)性化需求。

3.推進(jìn)三社聯(lián)動(dòng)，充實(shí)網(wǎng)格平臺(tái)

加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持群眾路線，密切黨組織與社會(huì)組織、專業(yè)社工機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，以社區(qū)黨群服務(wù)中心為活動(dòng)基地，設(shè)立社區(qū)應(yīng)急工作聯(lián)席會(huì)議，促進(jìn)黨組織與社會(huì)組織在價(jià)值理念、追求目標(biāo)上達(dá)成共識(shí)，通過(guò)工作聯(lián)議、項(xiàng)目聯(lián)作、社區(qū)聯(lián)治，充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重社會(huì)組織的治理主體地位，形成黨組織與社會(huì)組織在應(yīng)急資源、人才、治理任務(wù)上相互支持的良性局面；針對(duì)應(yīng)急時(shí)態(tài)的突發(fā)性特點(diǎn)，加強(qiáng)應(yīng)急服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，健全并暢通政府購(gòu)買、社會(huì)組織承接、專業(yè)社工執(zhí)行、社區(qū)定向?qū)嵤┑膽?yīng)急項(xiàng)目供給模式，保障三社聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作資金，提升三社聯(lián)動(dòng)的協(xié)同效率及治理效能；深化區(qū)、街道、社區(qū)間的干部下沉聯(lián)動(dòng)機(jī)制，針對(duì)社區(qū)各網(wǎng)格的人口容量、地域范圍、硬件設(shè)施、人力狀況等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)地組建應(yīng)急治理隊(duì)伍，以三社聯(lián)動(dòng)、干部下沉及志愿參與的機(jī)動(dòng)模式，在應(yīng)急時(shí)態(tài)快速整合，強(qiáng)有力地充實(shí)網(wǎng)格平臺(tái)。

4.加強(qiáng)組織建設(shè)，凝聚社會(huì)合力

切實(shí)下沉自治權(quán)，向社區(qū)及居民賦權(quán)，激發(fā)社區(qū)內(nèi)在的自治活力，充分發(fā)掘社區(qū)積極分子，從居民內(nèi)部遴選樓長(zhǎng)、片長(zhǎng)、任務(wù)小組長(zhǎng)，引導(dǎo)社區(qū)中的黨員、大學(xué)生、退休干部等精英廣泛參與、踴躍擔(dān)責(zé)，以踏實(shí)的日常服務(wù)積累群眾基礎(chǔ)及社區(qū)威望，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急動(dòng)員的“一呼百應(yīng)”做好準(zhǔn)備；成立社區(qū)、網(wǎng)格兩級(jí)的應(yīng)急議事制度，依托線上、線下平臺(tái)定期召開，將分散的居民按所屬片區(qū)組織起來(lái)，針對(duì)應(yīng)急治理中的服務(wù)需求、批評(píng)建議等事項(xiàng)進(jìn)行充分協(xié)商，通過(guò)構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部的有序自治組織，調(diào)動(dòng)居民的參與活力，實(shí)現(xiàn)主體認(rèn)同感，依托最大程度的利益整合，形成社區(qū)全體廣泛接受且為之不懈奮斗的應(yīng)急治理目標(biāo)，轉(zhuǎn)變以往居民對(duì)應(yīng)急工作漠不關(guān)心、社區(qū)治理人力普遍不足的窘境，凝聚強(qiáng)大合力，構(gòu)筑眾志成城、共克時(shí)艱的穩(wěn)固社區(qū)防線。