保障編外教師權(quán)益需系列制度創(chuàng)新

胡欣

當(dāng)前，各地公辦學(xué)校普遍面臨缺乏編制的制度困局，迫切需要地方政府深化教育系統(tǒng)用人機(jī)制改革，積極開展試點(diǎn)，探索教師聘用的新機(jī)制。2017年貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)政府直面教育系統(tǒng)編制不足的現(xiàn)實(shí)困境，對(duì)全區(qū)公辦學(xué)校教師聘用制度進(jìn)行改革，取得初步成效。本文通過對(duì)觀山湖區(qū)“雙軌制”教師招聘的實(shí)施背景及其制度創(chuàng)新進(jìn)行考察，以期在當(dāng)前我國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)教育系統(tǒng)用人機(jī)制改革的進(jìn)程中提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

觀山湖區(qū)教師聘用制度改革背景

觀山湖區(qū)隸屬于貴州省貴陽(yáng)市，是2012年新成立的建制區(qū)，成立之時(shí)便面臨實(shí)際在編人數(shù)超過編制總量的情況。與緊缺的編制形成強(qiáng)大反差的情況是，該區(qū)正以極快的速度發(fā)展。截至2018年底，在校學(xué)生數(shù)從4.9萬(wàn)增長(zhǎng)到8萬(wàn)余人，教師需求量巨大。為了滿足人民群眾的教育需求，該區(qū)近幾年均以每年3—12所的速度新建學(xué)校，但是，由于無(wú)法補(bǔ)充在編教師，只能采用臨時(shí)聘用教師的方式暫時(shí)緩解學(xué)校的用人需求。然而，這些臨時(shí)代課教師流動(dòng)性很強(qiáng)，其職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)發(fā)展都引發(fā)社會(huì)憂慮。由此，從當(dāng)?shù)厝嗣竦慕逃诖c政府的教育責(zé)任來(lái)講，大力探索教師聘用制度改革乃是必然選擇。

觀山湖區(qū)委、區(qū)政府經(jīng)過對(duì)區(qū)內(nèi)教育情況進(jìn)行多次摸底和調(diào)研，提出“不看編制，要看機(jī)制”的思路，探索實(shí)施教育系統(tǒng)教師“雙軌”制。所謂“雙軌”制，是指編內(nèi)聘用和編外購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合的教師聘用制度，即將教師隊(duì)伍分為兩個(gè)平行系列，其中一軌是指編內(nèi)聘用的教師，另一軌是指通過購(gòu)買服務(wù)招聘的教師，稱其為“雙軌制”教師，屬于非在編人員。

為了提高區(qū)內(nèi)教育資源配置的效率和公平性，觀山湖區(qū)教育局每年年初根據(jù)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口發(fā)展情況，制定教師的編制規(guī)劃。首先由各學(xué)校向區(qū)教育局提出用人需求計(jì)劃，區(qū)教育局進(jìn)行審核后報(bào)區(qū)編委辦，區(qū)編委辦對(duì)教師缺口情況審核通過后，再由區(qū)教育局上報(bào)區(qū)政府審批。最后，區(qū)教育局按照區(qū)政府的審批結(jié)果向貴陽(yáng)觀山湖投資（集團(tuán)）教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)教投公司”）提出用人需求，通過購(gòu)買服務(wù)方式解決。

觀山湖區(qū)教師聘用制度實(shí)踐探索

建立新型編外教師管理體制

一是管理機(jī)制：明晰責(zé)任主體。從用工主體來(lái)講，按照“誰(shuí)用工，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由用人學(xué)校具體負(fù)責(zé)“雙軌制”教師的管理與考核評(píng)價(jià)工作。學(xué)校對(duì) “雙軌制”教師與在編教師進(jìn)行統(tǒng)一管理，一視同仁。從招聘和簽約主體來(lái)看，由區(qū)教投公司與“雙軌制”教師簽訂聘用合同，“雙軌制”教師屬于區(qū)教投公司的聘用人員。區(qū)教投公司依據(jù)用工學(xué)校的管理考核意見，負(fù)責(zé)審核并發(fā)放“雙軌制”教師的工資、工會(huì)費(fèi)等。“雙軌制”教師的五險(xiǎn)一金及其他福利繳納、勞動(dòng)關(guān)系以及人事檔案管理等工作也由區(qū)教投公司負(fù)責(zé)。從出資和監(jiān)管主體來(lái)說(shuō)，區(qū)政府對(duì)各部門在“雙軌制”教師聘用過程中的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明晰的界定。區(qū)教育局負(fù)責(zé)落實(shí)全區(qū)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和生源情況，確?！半p軌制”教師需求數(shù)量的準(zhǔn)確性;區(qū)人力資源和社會(huì)保障局為區(qū)教投公司辦理勞務(wù)派遣資質(zhì)提供支持和幫助;區(qū)財(cái)政局按照預(yù)算要求，確保涉及“雙軌制”教師的相關(guān)費(fèi)用足額撥付。

二是準(zhǔn)入機(jī)制：保障師資隊(duì)伍質(zhì)量。為了保障師資隊(duì)伍質(zhì)量，“雙軌制”教師的報(bào)考資格和招聘環(huán)節(jié)均參照區(qū)內(nèi)在編教師的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求擬定。所有報(bào)考“雙軌制”教師的人員必須經(jīng)過報(bào)名、資格初審、資格復(fù)審、筆試、面試、體檢、考核及公示等環(huán)節(jié)。筆試為閉卷考試，面試在筆試結(jié)束后進(jìn)行，中小學(xué)、幼兒園教學(xué)人員崗位按面試人數(shù)與崗位招聘計(jì)劃數(shù)之比不超過5：1、不低于3：1確定面試人數(shù)。最后，對(duì)擬聘用人員進(jìn)行公示。

三是激勵(lì)機(jī)制：確保教師隊(duì)伍穩(wěn)定。“雙軌制”教師的職稱評(píng)聘、培訓(xùn)、晉升、表彰、假期、激勵(lì)機(jī)制等福利待遇和權(quán)益均與在編教師相同。對(duì)符合高層次人才條件，獲得各級(jí)名教師、骨干教師等稱號(hào)的“雙軌制”教師予以一定獎(jiǎng)勵(lì)。另外，區(qū)教投公司還實(shí)行“優(yōu)秀教師登記”制度，表現(xiàn)特別優(yōu)秀、在同一學(xué)校任教兩年及以上的“雙軌制”教師，可結(jié)合實(shí)際參與所在學(xué)校中層及以上干部的競(jìng)聘。

四是懲戒機(jī)制：加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。如果“雙軌制”教師出現(xiàn)違法違紀(jì)、違反師風(fēng)師德等不再適合繼續(xù)任教的情況，學(xué)校可以向區(qū)教育局和區(qū)教投公司提出書面退回建議。經(jīng)區(qū)教育局和區(qū)教投公司查實(shí)后，由區(qū)教投公司按程序辦理召回手續(xù)。區(qū)教投公司實(shí)行“黑名單”制度，信用不良、素質(zhì)不佳的“雙軌制”教師將被列入黑名單，并建立相應(yīng)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)黑名單成員進(jìn)行篩查，不再錄用。

落實(shí)薪酬標(biāo)準(zhǔn)，做好資金保障

“雙軌制”教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)參照編制內(nèi)同級(jí)別職稱人員工資福利待遇進(jìn)行核算。區(qū)教育局合理測(cè)算“雙軌制”教師的工資福利待遇、工會(huì)費(fèi)、福利費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)用以及向區(qū)教投公司購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用，納入部門預(yù)算。由區(qū)教育局、區(qū)人力資源和社會(huì)保障局、區(qū)財(cái)政局等部門配合共同做好“雙軌制”教師工資福利與待遇的發(fā)放和繳納工作。所有涉及經(jīng)費(fèi)均由區(qū)財(cái)政局撥至區(qū)教育局，再由區(qū)教育局撥付至區(qū)教投公司或者學(xué)校。

“雙軌制”教師聘用制度改革的啟示與借鑒

轉(zhuǎn)變政府職能，突破學(xué)校編制掣肘的困局

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，要以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，鼓勵(lì)地方和學(xué)校大膽探索和試驗(yàn)。當(dāng)下各地教育系統(tǒng)普遍存在的教師編制不足的現(xiàn)實(shí)困境，迫切需要各地政府勇于改革和創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能范式?？梢詫⒄ㄎ粸樯鐣?huì)公共服務(wù)的出資者和監(jiān)督者，按照一定的程序和方式，通過委托和購(gòu)買服務(wù)，構(gòu)建一個(gè)多方主體（政府、學(xué)校與社會(huì)力量）共同參與的教育服務(wù)供給方式，推動(dòng)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從而突破地方公辦學(xué)校編制掣肘的困局，拓寬教育系統(tǒng)用人渠道，進(jìn)而釋放教育活力、讓教育實(shí)現(xiàn)更多可能。

明確監(jiān)管主體，構(gòu)建開放有序的教育服務(wù)供給

各地普遍存在編外教師流動(dòng)性強(qiáng)、流出率高，難以有效組織和監(jiān)管，甚至“多方簽約，權(quán)責(zé)不明”的狀況。因此，如何規(guī)范與完善編外教師的管理制度是一個(gè)不容回避的問題。對(duì)于編外教師的招聘和管理，需要分別對(duì)用工和管理主體、招聘和簽約主體、出資和監(jiān)督主體等多方的責(zé)任做出詳細(xì)的界定和要求。這種監(jiān)管方式有利于構(gòu)建更加開放、有活力、良性有序的教育服務(wù)供給方式。

保障編外教師權(quán)益，提高編外教師職業(yè)認(rèn)同感

教師編制是教師身份的象征與標(biāo)志，是教師依法獲取基本工資、績(jī)效工資、津補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)和福利等合法權(quán)益與待遇的基本保障。由于沒有編制，編外教師普遍存在權(quán)利缺失、待遇低下、工作不穩(wěn)定等問題。因此，各地政府需要秉持“一視同仁”的指導(dǎo)原則，對(duì)編外教師參照學(xué)校在編人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，保證其進(jìn)修培訓(xùn)、假期、工會(huì)福利、表彰、評(píng)優(yōu)評(píng)先等均與在編教師享有同等待遇。另外，職稱制度作為激勵(lì)教師積極性和創(chuàng)造力的重要指揮棒，與教師的專業(yè)發(fā)展、職業(yè)成就等切身利益密切相關(guān)。但是當(dāng)前編外代課教師鮮少被納入職稱評(píng)定范圍。為此，各地應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策確保編外教師享有職稱評(píng)聘的權(quán)利，從制度上保障編外教師教學(xué)水平的提高和職業(yè)發(fā)展權(quán)利。最后，從工資待遇來(lái)講，與在編教師相比，編外代課教師的工資待遇較低，使得這些教師的付出與回報(bào)嚴(yán)重失衡。對(duì)此，各地政府需要明確編外教師的薪酬參照同級(jí)別職稱在編人員執(zhí)行，確保編外教師的各項(xiàng)福利待遇。

綜上，關(guān)于編外教師的評(píng)聘與管理等問題，迫切需要地方政府深化教育系統(tǒng)用人機(jī)制改革，積極開展試點(diǎn)，探索教師聘用的新機(jī)制。通過以編外教師為保障對(duì)象設(shè)計(jì)一系列的制度安排，保障編外教師的合法權(quán)益，提高編外教師的工作積極性和職業(yè)認(rèn)同感，進(jìn)而有效破解編外教師的身份焦慮及其從“入”到“出”全過程激勵(lì)乏力等問題。

（作者單位：首都師范大學(xué)教育學(xué)院）

責(zé)任編輯：周麗