檢察公益訴訟保護(hù)黃河安瀾

方圓記者 毛亞楠

這些人為造成的破壞不僅給黃河生態(tài)環(huán)境帶來了災(zāi)難，更重要的是，破壞了黃河的蓄水調(diào)節(jié)功能，影響行洪安全，而這是導(dǎo)致水患災(zāi)害發(fā)生的直接根源

在中國這塊廣袤土地上，如果要找到一個與中華文明互相砥礪前行的自然對應(yīng)物，答案是黃河無疑?！包S河是中華民族的母親河”，這句不言自明的話語背后，其實省略了太多波瀾壯闊、高潮迭起的故事。

對黃河的治理和利用，自古就是一個持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)。黃河含沙之多，是世界河流之最，其“善淤、善決、善徙”的河性也在世界絕無僅有，因此“黃河寧則天下平”——對黃河的治理，是國家治理能力的充分體現(xiàn)。

據(jù)記載，新中國成立前的2500多年間，黃河下游共決溢1500多次，重大改道近30次。新中國成立以來，黃河治理保護(hù)工作取得重大成就，達(dá)到70年不決口，20年不斷流，先后抵御12次大洪水，實現(xiàn)了70年黃河安瀾。但安瀾中也有隱患，當(dāng)前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢嚴(yán)峻，發(fā)展質(zhì)量有待提高。

“表象在黃河，根子在流域”，2019年9月18日，習(xí)近平總書記在河南鄭州召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，揭示了流域生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展的復(fù)雜性、協(xié)同性和整體性。并提出，“保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計”。由此，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展并列為重大國家戰(zhàn)略。

加強黃河治理保護(hù)，司法發(fā)揮著不可或缺的重要作用。長期以來，黃河流域的生態(tài)環(huán)境違法行為數(shù)量居高不下，嚴(yán)重影響全流域的生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。尤其生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟、社會發(fā)展等各功能之間的競爭加劇，多元利益沖突不斷升級。但限于以區(qū)域為主的管理體制，解決起來往往力不從心。

在黨中央和習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，如何充分發(fā)揮司法的作用，及時有效遏制黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為高發(fā)趨勢，為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境，這是應(yīng)當(dāng)高度重視并著力解決的重大歷史性任務(wù)。

摸清黃河的“家底”

2018年12月7日，一場由最高人民檢察院和水利部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黃河水利委員會、河南省檢察院、河南省河長辦共同發(fā)起，沿黃9省區(qū)檢察機關(guān)、河長制辦公室共同參與的“攜手清四亂（亂占、亂采、亂堆、亂建）保護(hù)母親河”專項行動啟動，可以看作是檢察機關(guān)摸清黃河“家底”的第一步。

在對黃河突出問題進(jìn)行集中清理整治過程中，由于檢察機關(guān)的加入，對整個黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理起到了增速作用。其中，“河長+檢察長”協(xié)作機制的建立，成了黃河沿線一道鮮亮的風(fēng)景。

我國在河流湖泊的治理機制上實行以各級政府主要黨政領(lǐng)導(dǎo)為河長的“河長制”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的環(huán)境治理和資源保護(hù)。可以這樣說，轄區(qū)內(nèi)河流環(huán)境治理的好壞，依賴于擔(dān)任河長的地方主官，是否能夠為解決治水問題開出“猛藥”。但在實踐中，由于各地官員個人對治水問題的重視程度不同，掌握的治理資源不同，極易出現(xiàn)不同河長治水效果不同的現(xiàn)象。

而“河長+檢察長”這種協(xié)作模式的探索與實踐，對在黃河流域建立責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機制具有十分重要的意義?！斗綀A》記者在走訪沿黃各地時經(jīng)常能聽到水利部門或相關(guān)職能部門工作人員們反映，在處理一些歷時已久、難度較大、社會關(guān)注度高的涉河案件時，他們都希望檢察機關(guān)能用法治力量推動問題合法依規(guī)解決。

例如在2019年8月由最高檢發(fā)布的“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項行動檢察公益訴訟十大典型案例中，河南省鄭州市惠濟區(qū)“法莉蘭童話王國”違法建設(shè)破壞生態(tài)案就是檢察機關(guān)介入后協(xié)助行政機關(guān)形成執(zhí)法合力，最終解決問題的。

在黃河下游，提高河道行洪的安全可靠是黃河防洪的重要任務(wù)。但仍有企業(yè)不顧安危擅自在黃河灘區(qū)建設(shè)施工。2017年8月，一個占地370.68畝的“法莉蘭童話王國”兒童游樂公園在未取得相關(guān)行政審批的情況下建成。其中，建造占地4508.89平方米的磚混結(jié)構(gòu)房屋就有16處、硬化地60926.27平方米建設(shè)停車場、傾倒渣土34840立方米，建設(shè)圍墻2050米并存放大量游樂設(shè)施。在公園建設(shè)過程中，盡管相關(guān)行政機關(guān)多次給予行政處罰，但該公園仍繼續(xù)施工，并建成投入運營，對灘區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響，且威脅到黃河行洪安全。

而問題久拖不決的原因，是由于國土、河務(wù)、環(huán)保、鎮(zhèn)政府等部門職責(zé)存在交叉，具體問題由多頭管理，執(zhí)法上難以形成有效監(jiān)管合力。鄭州鐵路運輸檢察院在充分調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，依法發(fā)出訴前檢察建議，之后又主動與省、市、區(qū)河長辦對接，多次與相關(guān)行政機關(guān)會商座談，引導(dǎo)涉案企業(yè)主動參與、積極配合，幫助相關(guān)行政職能部門形成執(zhí)法合力。通過檢察監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)的有效銜接， 最終解決了相關(guān)行政主管部門九次行政處罰都沒有解決的問題，拆除了全部違建，370余畝土地恢復(fù)生態(tài)地貌。

在黃河中游，晉陜峽谷非法采砂現(xiàn)象突出。比如從陜西綏德縣黃河河道非法采砂破壞生態(tài)環(huán)境案、扶風(fēng)縣渭河沿線砂石企業(yè)違法占地破壞資源環(huán)境案中可以看出，非法采砂對河勢穩(wěn)定、防洪安全、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響。不僅如此，非法采砂還給采砂管理帶來相當(dāng)大的困難?！斗綀A》記者在走訪陜西延安延川縣非法采砂點時，當(dāng)?shù)厮畡?wù)局及相關(guān)職能部門工作人員就曾坦言整治難度，“采砂史長久，加上涉及各方利益”是主要的阻力和矛盾點。

但值得一提的是，2019年以來，延川縣檢察院結(jié)合“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項行動，先是通過發(fā)出檢察建議督促縣水務(wù)局對違規(guī)采砂的5家采砂場進(jìn)行關(guān)停整改，后積極推動相關(guān)制度的出臺，同時按照“黃河治理促產(chǎn)業(yè)”的思路，依托黃河資源豐富、光照時間長的優(yōu)勢，將整改區(qū)域打造成當(dāng)?shù)胤N植蔬菜瓜果的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟民生和社會治理的統(tǒng)籌兼顧。

由延川案可看，保護(hù)和發(fā)展并不是非此即彼的矛盾體。采砂業(yè)涉及當(dāng)?shù)孛裆?，但與此同時非法采砂又帶來一定的環(huán)境污染，檢察機關(guān)在發(fā)揮檢察職能，服務(wù)國家黃河戰(zhàn)略的同時，也在積極探索尋找二者的平衡點。在陜西榆林市吳堡縣，檢察機關(guān)在辦理黃河吳堡段非法采砂案件中，在河道“四亂”問題得到初步解決的同時又考慮到砂農(nóng)們的生計，建議縣水務(wù)局對黃河吳堡段采砂進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，公開競標(biāo)拍賣，使得黃河吳堡段河道采砂砂農(nóng)得以進(jìn)入正規(guī)砂場工作，采砂管理亦進(jìn)入科學(xué)規(guī)劃、有序開采的軌道。

對黃河中游的生態(tài)治理和保護(hù)關(guān)系到黃河下游人民的生命線，比如陜西省延安市鉆井廢液污染北洛河生態(tài)環(huán)境損害賠償一案，則是從防治石油污染的角度展現(xiàn)中游檢察機關(guān)保護(hù)黃河流域的概況。

十個典型案例中，發(fā)生在黃河上游的甘肅省岷縣“慕麗水岸”茶樓影響行洪安全案是一起提起訴訟的案例。一建筑安裝公司在未經(jīng)行政部門審批同意的情況下，在黃河支流河堤上違規(guī)修建觀景臺，并一直以“慕麗水岸”茶樓名義從事商業(yè)經(jīng)營活動。岷縣綜合執(zhí)法局在收到檢察機關(guān)的訴前檢察建議后，雖然也采取了下發(fā)《責(zé)令改正（限期拆除）通知書》《行政處罰決定書》等措施，但是在違法建筑依然沒有被拆除的情況下，沒有采取進(jìn)一步的措施制止違法行為，導(dǎo)致公益處于持續(xù)受損狀態(tài)。岷縣檢察院以岷縣綜合執(zhí)法局未能依法完全履職為由向法院提起行政公益訴訟，最終實現(xiàn)了保護(hù)公益的目的。

眾所周知，黃河目前下游缺水嚴(yán)重，其中直接原因包括中上游地區(qū)水庫違規(guī)截水，這也是黃河多次“斷流”的主要原因之一。青海省循化縣檢察院辦理的黃河積石峽水電站庫區(qū)林地生態(tài)保護(hù)公益訴訟案，就是一起因水庫擅自蓄水提位，導(dǎo)致林地被淹的案件。在辦理此案過程中，檢察機關(guān)在查清其基本事實基礎(chǔ)上，依據(jù)行政機關(guān)的權(quán)力清單，針對行政機關(guān)未依法履職和社會公共利益受到侵害等事實積極調(diào)查取證，在此基礎(chǔ)上向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，建議行政機關(guān)責(zé)令青海某水電開發(fā)有限責(zé)任公司出具恢復(fù)方案，并督促行政機關(guān)加強對異地補植復(fù)綠工作的跟蹤指導(dǎo)，修復(fù)被毀損的黃河生態(tài)環(huán)境，用最小的司法資源獲得了良好的社會效果、政治效果和法律效果。

由上述幾個案例可見，在整個黃河大體檢過程中，檢察公益訴訟有效助力提升了黃河全流域生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)法治化水平。上中下游檢察機關(guān)通過公益訴訟，無論發(fā)出訴前檢察建議，還是提起訴訟，都立足于解決實際問題，促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，彰顯了檢察公益訴訟的強大生命力和執(zhí)行力。

“其他國家一提訴訟就對抗了，但我們的公益訴訟雖是借助著訴訟的名義，實際上是協(xié)調(diào)各方力量，共同實現(xiàn)合力來綜合治理”，最高人民檢察院檢察委員會委員、第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列如是說。

水利部黃河水利委員會黨組成員、副主任姚文廣則認(rèn)為，“通過對一些阻礙河流行洪、危害河道生態(tài)安全重大‘四亂問題的依法整治，使得沿黃各級黨委政府、河長辦、河務(wù)部門和廣大人民群眾對貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想和新發(fā)展理念有了更加深刻的理解和認(rèn)識，保護(hù)母親河、維護(hù)母親河健康生命的理念正深入人心，成為沿黃干部群眾的共識，河長制從‘有名向‘有實的進(jìn)程大大加快”。

探索建立流域內(nèi)司法保護(hù)協(xié)作協(xié)同機制

專項行動中，檢察機關(guān)推動建立外部協(xié)作機制，全力凝聚多方共識，解決了黃河“四亂”的表面問題，但黃河的生態(tài)保護(hù)問題還有很長的路要走。

眾所周知，流域是一個水系的干流和支流所流過的整個地區(qū)。黃河流域的生態(tài)環(huán)境問題涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和不同行業(yè)領(lǐng)域，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此在治理過程中存在“木桶效應(yīng)”。華北水利水電學(xué)院副教授胡雁云以英國教授加勒特·哈丁提出的“公地悲劇”闡釋此觀點，“即使每個單獨的主體是理性的，但由于人們具有追逐利益的本能，最終可能會出現(xiàn)集體的非理性。尤其是流域資源作為典型的準(zhǔn)公共物品來使用，涉及上下游、左右岸人民群眾切身利益，涉及當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益關(guān)系的困擾”。

陜西省榆林市吳堡縣檢察院的檢察官在黃河邊查看河灘情況。經(jīng)過整治，河灘上曾經(jīng)密集的采砂船不見了蹤影，采砂場也都拆除了。（拍攝/ 方圓記者 張哲）

胡雁云同時指出黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為的特殊性，“一方面，具有關(guān)聯(lián)性，即一個地方的生態(tài)環(huán)境損害行為往往影響到該流域的其他地方甚至全流域;二是生態(tài)環(huán)境損害的后果往往有著數(shù)倍于其他地區(qū)的‘放大性，比如，一般地區(qū)傾倒沙土的行為僅僅損害的是本地區(qū)的環(huán)境，而在黃河上游向河道傾倒沙土，匯集起來涌到下游抬高河床，就會產(chǎn)生高于其他地區(qū)的災(zāi)害后果，威脅下游地區(qū)人民的生命和財產(chǎn)安全”。

因此，胡雁云認(rèn)為，“流域環(huán)境糾紛解決機制構(gòu)建應(yīng)以流域生態(tài)系統(tǒng)的自然特征為邏輯起點，遵循流域生態(tài)系統(tǒng)整體管理理念”。

事實上，在實踐中，已有不少檢察機關(guān)在探索建立流域內(nèi)的司法保護(hù)協(xié)作協(xié)同機制。比如陜西榆林的府谷縣檢察機關(guān)通過訴前檢察建議推動行政機關(guān)開展專項行動，全面整治了“四亂”后，又在2018年8月，聯(lián)合山西省忻州、呂梁3市13縣檢察機關(guān)，在府谷縣召開公益訴訟工作聯(lián)席會議。三市檢察機關(guān)就黃河生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟開展協(xié)作，達(dá)成區(qū)域協(xié)作機制。用陜西省榆林市檢察院檢察長胡立平的話來說，“是結(jié)成了保護(hù)和治理黃河新時代的‘秦晉之好”。

2020年8月17日，陜西省檢察院印發(fā)《檢察公益訴訟服務(wù)陜西省黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《意見》）的通知。其中就提到了建立辦案協(xié)作機制的重要性?！案鞯厝嗣駲z察院應(yīng)當(dāng)在辦案中加強相互配合。發(fā)現(xiàn)跨區(qū)域案件時，受理案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)同級人民檢察院通報，并向上級人民檢察院報告，相關(guān)人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法及時處理。建立跨區(qū)域公益訴訟案件會商和協(xié)作辦理機制。針對普遍存在的突出問題，各地人民檢察院可以聯(lián)合開展專項活動，形成公益保護(hù)合力?！?/p>