我國低碳經濟政策問題研究

伏紹宏 謝 楠

我國低碳經濟政策是保障我國能通過更少的資源消耗和更小的環(huán)境代價獲得更多產出的制度化安排,是促進我國創(chuàng)造更高生活標準和生活質量的制度化手段。在我國經濟發(fā)展高碳化的背景下，運用政策手段推進經濟低碳化進程，是化解資源瓶頸制約、搶占產業(yè)制高點、增強發(fā)展動力的必要手段。我國低碳經濟政策尚處于起步階段，政策問題眾多。本文就“碳鎖定效應”產生的政策危害、當下政策主體建設和政策工具創(chuàng)新的重點問題進行如下探討。

一、我國低碳經濟政策面臨的現(xiàn)實困境：基于“碳鎖定效應”的分析

(一)我國經濟發(fā)展高碳化背景中的“碳鎖定效應”

我國在“十一五”規(guī)劃中提出節(jié)能減排目標，開啟了低碳經濟國家戰(zhàn)略。其后，國家不斷推進低碳戰(zhàn)略的貫徹落實，取得顯著成效。低碳戰(zhàn)略貫穿各類產業(yè)發(fā)展，引導我國調整產業(yè)結構、發(fā)展循環(huán)經濟、開發(fā)可再生清潔能源、提倡低碳消費等。

但我國的“碳鎖定效應”(1)“碳鎖定”(Techno-Institutional Complex)，西班牙學者格利高里·烏恩魯(Gregory C.Unruh)在2000年發(fā)表的《理解的碳鎖定》中首次提出這一概念。他認為，路徑依賴產生的規(guī)模報酬遞增推動了技術和制度的共同演化，進而使得經濟鎖定在了以化石燃料為基礎的能源體系中。比較明顯。因資源、技術能力、政策水平、消費觀念約束導致的“碳鎖定效應”，成為我國實施低碳經濟戰(zhàn)略的巨大阻礙力量。從“十一五”規(guī)劃提出節(jié)能減排目標至今，我國的碳排放沒有得到預期的改善，多年來，不僅增長速度超過了同期的歐盟和美國，而且排放絕對量也超過了同期歐盟和美國的總和，見圖1。

圖1 1990—2020年主要經濟體溫室氣體排放量(2)數(shù)據(jù)來源：國際能源署；圖表來源：氣候與能源解決方案中心(the Center for Climate and Energy Solutions),https://www.c2es.org/content/international-emissions/。

我國人均碳排放絕對量目前雖然低于美國，但從2001年以來，在美國、歐盟人均碳排放逐年減少的情況下，我國連年上升，從2006年起超過全球平均值，2011年超過歐盟，見表1。

表1 二氧化碳排放量(人均公噸數(shù))(3)數(shù)據(jù)來源：世界銀行，https://data.worldbank.org.cn/。

我國受“多煤、少油、少氣”的資源稟賦影響，固體燃料消耗的二氧化碳排放量在全球的占比居高不下，見表2。

表2 固體燃料消耗的二氧化碳排放量(占總量的比例)(4)數(shù)據(jù)來源：世界銀行，https://data.worldbank.org.cn/。 單位：%

(二)多重“碳鎖定效應”耦合

在我國，“碳鎖定效應”在技術上的體現(xiàn)十分明顯，與碳排放有關的一些行業(yè)或者專業(yè)領域的主導技術，能較容易地求得政府和消費者的支持，進而強化與自身互補、互助、互利技術的開發(fā)和相關基礎設施的建設，其主導性地位更加穩(wěn)固。(5)謝來輝：《碳鎖定、 “解鎖”與低碳經濟之路》，《開放導報》 2009年第5期。比如，火力發(fā)電行業(yè)，它在固定資產投資、技術互補性、產業(yè)關聯(lián)性等方面已經組成了一個穩(wěn)定的、路徑依賴特征明顯的物理技術系統(tǒng)。在國家政策限制的情況下，火電在電力行業(yè)中一家獨大的局面仍難改變；“碳鎖定效應”在制度上反映出，維護傳統(tǒng)碳排放格局的相關規(guī)則的穩(wěn)定性過強，低碳排放規(guī)則進入困難，在變革傳統(tǒng)排放規(guī)則，總是遭到既得利益群體的強烈抵制，而致節(jié)能減排、結構調整、產業(yè)升級等有助于經濟低碳化的戰(zhàn)略安排推進困難；在產業(yè)上，高碳產業(yè)集聚了龐大的資源，向低碳產業(yè)進行資源轉移中的不可避免的巨大損耗，影響著政府和企業(yè)的轉移決策；“碳鎖定效應”還使公眾在消費心理、消費觀念、消費行為上對高碳消費方式產生高度認可?！疤兼i定效應”在技術、制度、產業(yè)和社會諸方面互相滲透，“你中有我，我中有你”，形成了“粘連耦合體”。解決其中任何環(huán)節(jié)、任何方面的問題都關涉其他環(huán)節(jié)和其他方面，可謂牽一發(fā)而動全身。

(三)“碳鎖定效應”為何難以抑制

在我國，明顯的“碳鎖定效應”源自碳排放是一塊“公地”。碳排放導致的環(huán)境問題是公共問題，排放主體幾乎可以不花成本就能獲得環(huán)境要素。這無疑會助長地方政府、企業(yè)和個人的機會主義策略。由于規(guī)模產生效應，各級地方政府為了做大經濟總量，不斷地增加企業(yè)數(shù)量和規(guī)模；企業(yè)也不斷地通過增加投資擴大產量，或者提高效率增加產出的方式擴大規(guī)模。無論是地方政府還是企業(yè)，擴大經濟規(guī)?？倳韮蓚€方面的后果：一是為該區(qū)域或企業(yè)增加收益，產生增加的經濟效應，使其增加的投資行為得到正向的回報；二是產生更多的外部性問題，增加碳排放總量，導致環(huán)境惡化，產生負向回報。如果完全按照“誰投資誰受益，誰受益誰擔責”的原則，由追求規(guī)模的地區(qū)和企業(yè)完全享有和承擔兩種后果，這還不失公平；如果兩種后果的歸屬出現(xiàn)分離，情況就大不相同了。在現(xiàn)實中，增加的收益、增加的經濟效應幾乎全部歸于擴大投資的地方或企業(yè)所有，而增加的碳排放導致環(huán)境問題的負效應則由全社會共同承擔。在這種情況下，區(qū)域、企業(yè)的“理性經濟人”特征會表露出來，它們會在權衡兩種效應的過程中，在比較成本收益后輕易地得出繼續(xù)擴大規(guī)模、增加產量的結論。實際上，擴大產量的區(qū)域和企業(yè)也是環(huán)境變化的受害者，也最終會為自己的行為“買單”，但其“買單”的支出只占收益的很小比例，通常會被其忽略。同理，由于個人擴大消費量的好處歸己所有，增加碳排放的負外部性由社會共同承擔，個人也會作出繼續(xù)增加消費量的決定。地方、企業(yè)和個人采取的這些機會主義策略，必然使碳排放失去節(jié)制，由此形成高碳化。我們認為，治理“公地悲劇”的可行方法仍然應該是“對公共協(xié)議之事施以公共強制力”(6)劉勝：《經濟高碳化形成機理與低碳經濟政策選擇》，《中國行政管理》2011年第11期。，運用公共政策手段，對碳排放實施干預，矯正市場失靈。

二、多元協(xié)同的政策主體建設

公共政策的制定與執(zhí)行是多主體合作完成的社會工程，低碳政策有效推進需要政府、企業(yè)和社會力量的共同行動，但各方在共同行動中是有職能劃分的。政府一方力量的強制推行與沒有差別的共同參與都會導致政策失敗。

(一)強化府際協(xié)調與協(xié)作

在我國當下，府際協(xié)調與協(xié)作是低碳政策能否高質量執(zhí)行的關鍵問題。(7)英明, 魏淑艷, 黎偉盛：《府際關系:公共政策執(zhí)行的關鍵變量》，《廣西社會科學》2017年第12期。一般而言，府際間的關系在不同層級的政府之間通過管理對象、權力責任、財政稅收等劃分而體現(xiàn)出各自的獨立性，每一級政府和每一個政府部門都有屬于自己的管理收益。無論是代表國家利益的中央政府，還是代表地方利益的地方政府之間總是有著錯綜復雜的權力、利益、制約關系。在不同的政策領域中，為維護各自的利益，府際間通常會出現(xiàn)競爭和沖突。

由此凸顯出府際間聯(lián)合、協(xié)調、合作的重要性。我國的國家結構是有利于政策要素的集中調配的，但我國的區(qū)域資源稟賦各異，環(huán)境狀況不同，發(fā)展水平相異，觀念文化、知識水平不盡相同，在中央實施低碳經濟整體戰(zhàn)略的背景下，地方政府難以制定出質量水平相同的、符合本地區(qū)實際狀況的、與中央政策高效協(xié)同的低碳經濟政策。多年來，地方政府間的競爭導致產業(yè)結構缺乏特色，重復建設浪費嚴重，地方保護主義盛行。一些領域甚至出現(xiàn)無序競爭的局面，伴隨府際競爭產生的高消耗、高排放、高污染等問題十分嚴重。

府際間博弈導致低碳政策失靈。(8)羅敏, 朱雪忠：《基于政策工具的中國低碳政策文本量化研究》，《情報雜志》2014年第4期。博弈論指出，在“經濟人”假設與資源約束條件下，博弈各方會基于自身利益決定行為策略。從政府政策的形態(tài)結構看，與科層制上下屬關系相對應，政府政策也有層次性。政府層級越高，政策目標越具有宏觀性、概括性和指導性；政府層級越低，政策目標的局部性、具體性及落地性更強。(9)英明, 魏淑艷, 黎偉盛：《府際關系:公共政策執(zhí)行的關鍵變量》，《廣西社會科學》2017年第12期。不同的政府層級頒布的政策呈現(xiàn)上下位次的差別。與其他政策相同，在低碳政策上，中央政府在規(guī)制設立、激勵約束、監(jiān)督管理、規(guī)劃審批等方面的權力是地方政府不可比擬的。中央政府運用這些權力從國家全局出發(fā)調節(jié)和分配社會資源，形成需要地方政府執(zhí)行的上位政策，同時，中央政府也會運用這些權力捍衛(wèi)自身利益。在中央政策與地方利益出現(xiàn)矛盾的情況下，地方政府的“經濟人”屬性就會表露出來，要么拿政策漏洞、要么拿自身的特殊性，對中央政策“說事”。(10)朱娜娜, 曹永盛：《央地博弈、帕累托改進與政策制定》，《領導科學》 2015年第12期。資源的稀缺性是府際博弈根源，當中央的低碳政策對不同地方的支持力度有所差異時，即常常說的出現(xiàn)“傾斜”、“照顧”時，地方政府會站在自身立場權衡中央政策的利弊，并根據(jù)本地區(qū)需要選擇性地執(zhí)行有助于自身利益最大化的中央政策。搭中央“便車”、讓政策“滲漏”的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這就必然導致政策執(zhí)行中的失靈問題。

我國的低碳經濟政策失靈雖然有多方面的表現(xiàn)，但在政策指導和政策監(jiān)督上更加突出。在政策指導上，我國的低碳經濟政策在政策優(yōu)惠、產業(yè)引導、技術支持等方面較多地使用了財政補貼、稅費優(yōu)惠等方式，實際上是在以利益輸送的方式促進低碳經濟政策落實，這很容易得到利益獲得者的認同，在一定程度上也能有效推進低碳經濟政策的執(zhí)行。但其副作用也非常明顯，它誘使地方政府過于依賴國家財政，誘使地方將注意力放在爭取上級的政府資金與財政補貼上，削弱了各地將注意力集中于發(fā)展本地區(qū)低碳產業(yè)的意愿。

中央政府對基層政府的政策監(jiān)督，目的就是要保障中央政策執(zhí)行的效果，防止基層在政策執(zhí)行過程中“走樣”。(11)秦德君, 曹永盛：《公共政策:中央政府與地方政府博弈機制的行政學分析》，《領導科學》2015年第14期。因此，需要嚴格規(guī)范地方政府政策行為，防止在博弈狀態(tài)下的執(zhí)行失范，關鍵是將政策配置的低碳經濟資源納入監(jiān)控范圍，使其用得其所、物有所值、不滴不漏、依法合規(guī)。但目前我國還存在一些問題，如有的中央政策規(guī)定過于原則化，給地方政府留下了過多的自由裁量權；政策執(zhí)行評估的量化標準不夠科學，導致評估隨意性過大、信度不高等問題；財政資金預算決算的科學性還有待增強，且對資金運用效率的監(jiān)管還不夠嚴格，導致財政資金的效用未得到充分發(fā)揮等。

(二)增強企業(yè)的內在需求與外在壓力

高碳排放不僅使各國政府面臨發(fā)展挑戰(zhàn)，企業(yè)也會面臨同樣的挑戰(zhàn)。企業(yè)是碳排放的主體，在低碳化的過程中，企業(yè)自覺承擔社會責任，主動執(zhí)行低碳經濟政策，是企業(yè)生存發(fā)展的內在要求；約束企業(yè)行為，引導和強制企業(yè)節(jié)能減排是低碳經濟政策執(zhí)行的基本目標之一。因此，企業(yè)不僅應是低碳經濟政策的被動接受者，更應成為政策制定的參與者和主動執(zhí)行者。

對于企業(yè)為什么要參與低碳經濟政策制定與執(zhí)行，企業(yè)社會責任理論給予了有效的解釋。如前所述，企業(yè)在生產經營過程中進行的碳排放產生了正、負兩個方面的效用。正效用及產生的收益幾乎完全歸企業(yè)所有，而碳排放產生的環(huán)境問題則由全社會共同分擔了。換句話說，企業(yè)經營中將本應由自己承擔的義務轉嫁給了其他利益相關者，出現(xiàn)了權利和利益的失衡問題。在這種失衡中，利益受到損失的外部相關方必然會奮起反對。企業(yè)必須要充分考慮到這種反對的影響力，通過減少碳排放行為或通過足額的經濟補償予以回應。企業(yè)的這種行為雖是迫不得已的，但是能夠得到社會認可。

企業(yè)承擔碳排放的社會責任不是一種完全的付出，也是可以從中獲得利益的行為，這是企業(yè)成本收益理論揭示出的規(guī)律。成本收益理論指出，企業(yè)同時追求利潤目標和社會目標能夠使“股東利益滿意化”，而不僅僅是利益的“最大化”。企業(yè)參與低碳經濟政策推行過程，完全可以從中得到“好處”，比如能夠有效提升企業(yè)形象，增加顧客忠誠度；通過提高消費者的認可度，增強對企業(yè)產品的偏好和出價水平；通過完善企業(yè)內外部治理結構、擴大合作范圍等方式，提高企業(yè)管理水平。

在低碳經濟政策推行過程中，企業(yè)有很多事可以做。在政策體系建設上，如與政府和社會組織建立合作治理聯(lián)盟；推動碳排放問題進入政策議程；幫助政府建立碳排放跟蹤監(jiān)測信息系統(tǒng)等。在低碳經濟政策執(zhí)行上，秉持積極配合的態(tài)度，克制機會主義心態(tài)，加強自身低碳化經營能力建設，積極研發(fā)、運用低碳技術，努力降低能源和資源消耗，按照需求主動提供低碳產品等。

(三)發(fā)展最能體現(xiàn)低碳經濟政策價值取向的公眾主體

政府與社會組織的合作共治是政策過程中必不可少的內容。各類社會組織可以依靠其比較優(yōu)勢取得相應的協(xié)同地位，在協(xié)同中發(fā)揮相應的作用。以組織或個人的形式參與政策過程的優(yōu)勢在于，不是基于追求政治權力或經濟利潤而參與政策過程，而是更多地體現(xiàn)了低碳經濟的重要價值取向：公益、利他、互助、協(xié)作。在低碳經濟政策執(zhí)行中，民眾應做到潔身自好，不斷增強自身的環(huán)保意識，減少不必要的消費，當好低碳經濟發(fā)展的宣傳員。

三、低碳經濟政策工具的理論解釋與實踐應對

(一)理論解釋：綜合使用政策工具

在政策學中，公共政策有許多分類的方法，在這里我們采用加拿大學者豪利特和拉米什的三分法。他們將公共政策工具分為志愿性工具、強制性工具和混合性工具。(12)Howlett，M&M.Ramesh. Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford:Oxford University Press,1995,p.163．強制性工具是借助國家或政府權威，迫使政策對象采取某種行為等方法，通常是選擇管制和公共企業(yè)、官僚機構直接供給等手段實現(xiàn)強制性政策功能。強制性政策工具未給政策目標對象留有自由裁量權。在志愿性政策工具中，政策任務是在志愿的基礎上完成的，沒有或少有政府的參與，但需要以政府的信任為基礎。通常情況下，政府將不愿做、不能做的事情留給家庭、社區(qū)、志愿者組織去處理，這些組織以其獨特的優(yōu)勢，往往能達到包括政府組織在內的其他組織達不到的效果?；旌闲怨ぞ呓Y合了前兩者的一些優(yōu)點和特征，使其成為使用頻率最高的政策工具。雖然強制性政策工具權威性強、志愿性政策工具靈活性高，但它們各自的弱點也是可以預見的。在混合性政策工具中，雖然政府也參與非國家行動，但民間組織等私人部門卻擁有最終決策權。

在低碳經濟中，強制性政策工具的核心目標是大幅度降低碳排放。要達到強制性工具的效果就需要做到以下幾點：在確定政策問題時，及時果斷地將影響環(huán)境安全和公眾健康的碳排放問題納入政策議程；在進行政策執(zhí)行和評估時，應集中多方力量建立科學的、可操作的排放檢測和政策執(zhí)行評估體系；在政策示范時，結合區(qū)域與行業(yè)實際打造可復制、可借鑒的政策執(zhí)行樣本(如工業(yè)示范園等)；在政策采納時，拓寬信源，廣集民意，使政策受眾能及時進行利益表達和能便捷地獲取政策信息。

政府應積極鼓勵志愿性政策工具的運用，為志愿性政策工具的運用提供寬松的制度環(huán)境，努力發(fā)揮出志愿性政策工具成本低、滲透力強、涉及面廣等優(yōu)勢。如降低低碳領域相關組織的進入門檻，簡化建立及其運作過程中的審批程序，著力在志愿性社會組織中培植節(jié)能減排領域的政府采購對象等。

適時運用混合性政策工具，通過適度的政府干預與市場參與相結合，既消減市場失靈對低碳經濟政策的影響，也消減因尋租和低效率為表征的政府失靈對低碳經濟政策的影響。

(二)優(yōu)化低碳經濟政策的實踐應對

1.財稅政策的優(yōu)化。(13)張莉, 楊德平, 張虹：《我國低碳經濟政策系統(tǒng)構建研究》，《生態(tài)經濟》2016年第7期。首先要加大財政直接投資。技術創(chuàng)新是發(fā)展低碳經濟的重要手段，但需要進一步考慮技術創(chuàng)新的巨額資金的投入。在我國現(xiàn)階段，既應加大對低碳公共技術研發(fā)、成果轉化的直接投入，也應加大對國外先進低碳技術的購買投資，還應加大對企業(yè)清潔生產、新能源開發(fā)、技術改造的財政補貼投入。此外，在分級財政體制下，對政府征稅范圍、職責要求進行結構性優(yōu)化，從制度上減少地方政府對自然資源的破壞性開發(fā)。在正面激勵的同時，增強約束性的政策措施，出臺使環(huán)境成本內化為企業(yè)成本的碳稅、氣候變化稅等。第二，完善政府綠色采購制度。根據(jù)低碳技術的發(fā)展和低碳經濟目標的變化狀況，適時修改政府采購認證標準，為“綠色”采購提供科學依據(jù)。明確設置低碳經濟采購比例逐年提高的強制性要求。第三，完善稅收體系。補充稅種、調整稅率，借鑒西方國家經驗，在適當時機開征碳稅。在增值稅、資源稅、所得稅等方面，對地熱、風能等可再生清潔能源和煤炭、石油等不可再生非清潔能源分別確定稅率，使稅收杠桿在鼓勵可再生清潔能源、抑制不可再生非清潔能源的開發(fā)使用上發(fā)揮更好的作用。第四，實行排放收費制度。為應對巨大的減排壓力，推行完善的碳排放許可證制度，按照“誰排放誰付費，多排放多付費”的原則實行碳排放收費制度。對超排放的部分按規(guī)定收費，其收費標準應在綜合考慮超排絕對量和超排比例的基礎上，按照梯次增高的原則予以確定。

2.金融政策的優(yōu)化。賦予政策性銀行支持低碳經濟發(fā)展職能，鼓勵其開展專門支持低碳經濟的相關業(yè)務。發(fā)揮商業(yè)銀行的資源配置作用，用法律框定商業(yè)銀行支持綠色、低碳經濟義務，促進銀行建立高碳污染行業(yè)的信貸退出機制，促進金融行業(yè)在各業(yè)務環(huán)節(jié)履行環(huán)保責任，將我國金融業(yè)打造成“綠色”行業(yè)。完善低碳經濟信用擔保機制，通過適當?shù)恼a償，降低向低碳經濟提供擔保的相關機構風險；建立擔保機構與銀行之間的合作制度，使擔保機構與銀行利益共享、風險共擔。

3.能源政策的優(yōu)化。系統(tǒng)性的調整能源政策結構，一方面，使能源政策有利于高效地促進太陽能、風能、生物質能等可再生清潔能源的生產和使用；另一方面，有利于高效地促進改造舊能源，提高減少化石能源使用的速度，提高落后產能淘汰速度，提高傳統(tǒng)能源生產工藝低碳化的改造速度，提高推進低碳化生產和生產低碳化消費品的速度。

4.產業(yè)政策的優(yōu)化。強化打破“碳鎖定效應”的制度安排。對企業(yè)實施嚴格的能耗效率管制政策。用嚴格精細的約束性政策“倒逼”企業(yè)降低碳排放。借鑒西方國家經驗，建立完善我國的碳排放市場交易機制。

5.消費政策的優(yōu)化。在生產和消費兩個領域，綜合使用政策工具，“激勵”與“約束”企業(yè)提高能源利用率，生產低碳消費品；通過征收氣候變化稅等方式培育全社會的低碳經濟習慣。