低等級公路建設(shè)期全過程環(huán)境管理保障機制研究

尚海軍，冉德欽，張林宏

（1. 山東省公路橋梁檢測中心,山東 東營 257091；2. 山東省交通科學(xué)研究院,山東 濟南 250031）

引言

公路建設(shè)會對環(huán)境造成不可逆的影響，公路施工期是落實環(huán)境保護工作和減緩工程建設(shè)對沿線環(huán)境影響的關(guān)鍵時期，環(huán)境管理是減輕公路對環(huán)境不利影響的重要手段，目前我國在高等級公路建設(shè)施工期全過程環(huán)境保護管理工作已經(jīng)有所進展。作為城鄉(xiāng)之間的重要地帶、承擔(dān)著內(nèi)部集散交通和過境交通的雙重功能的低等級公路，存在著交通組成復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，其建設(shè)施工期全過程環(huán)境保護管理工作也比較薄弱。低等級公路建設(shè)期全過程環(huán)境管理保障機制研究符合我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及發(fā)展綠色低碳交通的趨勢，所帶來的科學(xué)、經(jīng)濟和社會效益使其具有良好的推廣應(yīng)用價值，能廣泛應(yīng)用于省內(nèi)外低等級公路建設(shè)的環(huán)境管理中［1］。

1 法律保障

利用法律和法規(guī)來規(guī)范全過程環(huán)境管理，是國際上通行的措施。在公路建設(shè)項目的環(huán)境管理技術(shù)日益成熟并逐步完善的過程中，技術(shù)方法的實施更需要法律的保障［2］。隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，我國逐步建立了公路交通環(huán)境保護的制度體系，制訂了許多法規(guī)與標(biāo)準來指導(dǎo)公路項目的環(huán)境管理工作。1987 年交通部頒發(fā)了《交通建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法（試行）》，2003 年交通部頒發(fā)了《交通建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》，標(biāo)志著我國公路行業(yè)的環(huán)境保護工作進入法制管理階段。為了有效地控制工程施工階段的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境影響，2002 年10 月，國家環(huán)?？偩謺F道、交通、水利等有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了“關(guān)于在重點建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知”（環(huán)發(fā)〔2002〕141 號）。交通部又分別于2004 年和2007 年下發(fā)了《關(guān)于開展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作的通知》（〔2004〕314 號）、《關(guān)于在公路水運工程建設(shè)監(jiān)理中增加施工安全監(jiān)理和施工環(huán)保監(jiān)理內(nèi)容的通知》（〔2007〕158 號），說明了行業(yè)對環(huán)境管理工作重視。2010 年12 月25 日，我國公布了修訂后的《中華人民共和國水土保持法》，對公路建設(shè)項目的環(huán)境管理工作又提出了新的要求。

現(xiàn)在保障實施環(huán)境管理技術(shù)方法中還存在一定的問題。在現(xiàn)有法律體系中，技術(shù)方法應(yīng)用程序和具有操作性的法律條款偏少。因為每個人對特定標(biāo)準條文的理解不同，導(dǎo)致不同的做法。要盡可能地健全法律制度，使之具有針對性和可行性。我國現(xiàn)有的涉及公路的環(huán)境管理的法規(guī)可以提供一定的法律保障，然而從整體上說是零散的，還不能成為體系，需要盡可能完善。

2 技術(shù)保障

制定的環(huán)境標(biāo)準要有充分的科學(xué)依據(jù)，要符合國家關(guān)于環(huán)境保護的方針、政策、法律、法規(guī)和我國國情，促進環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)一；使標(biāo)準的依據(jù)和采用的技術(shù)措施達到技術(shù)先進、經(jīng)濟合理、切實可行。

另外，要深化公路項目環(huán)境影響評價制度和竣工環(huán)保驗收制度改革［3］。目前我國有關(guān)項目對環(huán)境影響問題較為重視，在公路建設(shè)前需要進行環(huán)境影響評價，公路建設(shè)完成后需要進行環(huán)境保護驗收才能投入使用，現(xiàn)在中高等級公路建設(shè)的施工期全過程環(huán)境管理方面的相關(guān)研究已經(jīng)有所進展。但由于投資較少，關(guān)注度也不夠，低等級公路建設(shè)的施工期全過程環(huán)境管理方面的相關(guān)研究較為匱乏。而低等級公路的建設(shè)可能對村鎮(zhèn)環(huán)境造成持續(xù)性和不可逆的影響，在低等級公路建設(shè)施工期開展有效的環(huán)境管理，對于保護公路建設(shè)項目區(qū)及附近鄉(xiāng)村區(qū)域中生態(tài)系統(tǒng)正常發(fā)揮功能以及相關(guān)環(huán)境保護措施的落實具有重要的作用。因此，開展低等級公路建設(shè)期全過程環(huán)境管理保障機制的研究，針對其在環(huán)境管理方面存在的問題，提出施工期全過程環(huán)境保護管理保障機制構(gòu)建對策。為今后低等級公路建設(shè)中全過程環(huán)境管理提供指導(dǎo)，對低等級公路建設(shè)環(huán)境管理公路提供借鑒。

3 經(jīng)濟保障

經(jīng)濟保障是公路環(huán)境管理技術(shù)方法得以順利實施的前提之一。主要的經(jīng)濟手段有收費和稅收、賠款和罰款、環(huán)境保證金和信貸杠桿。收費和稅收、賠款和罰款都是“誰污染誰治理”的制度的體現(xiàn)，可以反向刺激環(huán)保行為的發(fā)生。在公路行業(yè)，要大力推動排污收費的規(guī)定，多排污就多收費，倒逼相關(guān)企業(yè)引入高新環(huán)保技術(shù)，提升自身的環(huán)境管理的能力，做到治污減排，達到保護和改善環(huán)境的最終目的。

環(huán)境保證金針對建設(shè)單位的制約措施，能有效地督促甲方自行進行事宜的環(huán)境管理。同時，甲方也可以對是施工企業(yè)進行環(huán)境保證金管理。達到要求，返還繳納的保證金，亦可以進行獎勵；不能有效保護環(huán)境，就要扣除保證金，可以伴隨罰款，這些費用用于破壞環(huán)境的復(fù)原。信貸運用得好，也能促進環(huán)境管理。理順信貸機構(gòu)的環(huán)境評估職責(zé)，對于保護環(huán)境做得不好的企業(yè)可以進行暫?；蚪K止貸款，促進企業(yè)環(huán)境保護相關(guān)工作的開展。

4 行政保障

行政手段分環(huán)境行政強制手段和環(huán)境行政指導(dǎo)手段兩種。國家通過單向的命令與制裁方式來調(diào)節(jié)保護環(huán)境的相關(guān)行為。在實際的環(huán)境管理工作中，要符合相關(guān)環(huán)境排放標(biāo)準，可以采取多種多樣的技術(shù)和工藝。國家和政府則通過引導(dǎo)的方式來調(diào)節(jié)。要鞏固生態(tài)環(huán)境部門的職權(quán)，理順行政關(guān)系，保證其獨立自主的權(quán)利；要增加環(huán)保相關(guān)投資，做到專款專用；要加強相關(guān)環(huán)保方面的教育，逐步提升公民的環(huán)保意識。

5 公眾參與保障

老百姓參與具體環(huán)保事務(wù)，是社會主義民主在環(huán)保行業(yè)的具體體現(xiàn)。只有大家都認識到環(huán)境問題的嚴峻性和重要性，才會產(chǎn)生有針對性的行動，進而改善大家共同生活的環(huán)境。群策群力，找到最佳的利益平衡點，有助于減少環(huán)保措施實行的阻力，能得到群眾的擁護，減少社會矛盾事件的發(fā)生，能有效促進交通環(huán)保事業(yè)的長足進步［4］。公眾參與的時候，要保障老百姓獲取信息渠道的權(quán)威和通暢，這也有助于提升有關(guān)部門的公信力。要嚴格按照既定的程序進行決策，充分考慮聽取相關(guān)群眾的意見和建議。國家干預(yù)和公眾參與，二者辯證統(tǒng)一，要處理協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系。要加強宣傳教育，讓大家真正參與進來，增強環(huán)保意識，促進環(huán)保行動。要用法律這種強制手段保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)［5］。

6 結(jié)語

提出低等級公路建設(shè)期全過程環(huán)境管理保障機制研究，是對低等級公路建設(shè)全過程環(huán)境管理保障機制遇到的問題提出相應(yīng)的對策和建議，期望建立全過程環(huán)境管理保障機制，為我國新農(nóng)村建設(shè)具有重要的作用。