“十四五”時期民辦教育發(fā)展的展望與建議

單大圣

(國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

“十三五”時期，我國民辦教育繼續(xù)快速發(fā)展，在擴大全社會教育供給、激發(fā)教育活力等方面發(fā)揮了積極作用。“十四五”時期，要進(jìn)一步在國家治理視域內(nèi)謀劃民辦教育的發(fā)展。

一、“十三五”時期民辦教育發(fā)展情況

2015年，學(xué)前教育三年毛入園率、義務(wù)教育鞏固率、高中階段教育入學(xué)率、高等教育入學(xué)率分別為75.0%、93.0%、87.0%、40.0%，新增勞動力平均受教育年限達(dá)13.3年，教育的總體發(fā)展水平進(jìn)入世界中上行列(1)國務(wù)院：《關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》，2017-01-19，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201701/t20170119_295319.html。?？梢?，“十三五”時期的民辦教育事業(yè)，發(fā)展起點很好。在中共十八大和十八屆三中全會“鼓勵社會力量興辦教育”政策的激勵下，2015年，全國民辦學(xué)校發(fā)展至16.27萬所，占全國學(xué)?？倲?shù)的31.8%；在校生達(dá)4 570.42萬人，占全國在校生總數(shù)的17.6%；民辦幼兒園、小學(xué)、初中、普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高校本專科在校生占全國總數(shù)的比例分別為54.0%、7.4%、11.7%、10.8%、11.1%、16.0%(2)教育部：《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016-07-06，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html。。

(一)“支持”和“規(guī)范”是民辦教育發(fā)展的主線

按照十八屆五中全會的建議，“十三五”時期各項事業(yè)都要在新的發(fā)展理念指導(dǎo)下展開，并將提高教育質(zhì)量作為“堅持共享發(fā)展，著力增進(jìn)人民福祉”的重要內(nèi)容，提出“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”的要求?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進(jìn)一步就促進(jìn)和規(guī)范民辦教育發(fā)展，提出鼓勵社會力量進(jìn)入教育領(lǐng)域、推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理等政策措施。

(二)各級政府高度重視民辦教育

一項對25個省(市、區(qū))促進(jìn)民辦教育可持續(xù)發(fā)展實施意見的文本分析顯示，各地均提出要積極鼓勵社會力量辦學(xué)，即“法無禁止即可為”(3)王慧英、黃元維：《地方民辦教育分類管理新政：現(xiàn)狀、難點議題與治理策略——基于25個省(自治區(qū)、直轄市)民辦教育新政實施意見的文本分析》，《現(xiàn)代教育管理》2019年第3期，第56-61頁。。2017年，國務(wù)院印發(fā)《對省級人民政府履行教育職責(zé)的評價辦法》，將“促進(jìn)和規(guī)范民辦教育發(fā)展”納入省級政府履行教育職責(zé)的評價內(nèi)容，將評價結(jié)果作為對有關(guān)干部進(jìn)行考核、獎懲的依據(jù)。2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善促進(jìn)消費體制機制 進(jìn)一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》，將教育培訓(xùn)托幼消費作為消費新增長點加以培育。在政策的支持下，“十三五”時期民辦教育有了長足發(fā)展。2018年，全國共有各級各類民辦學(xué)校18.35萬所，比2015年增長12.8%，占全國學(xué)?？倲?shù)的35.4%；在校生達(dá)5 378.21萬人，比2015年增長17.7%，占全國在校生總數(shù)的19.5%。民辦幼兒園、小學(xué)、初中、普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高校本?？圃谛Ｉ既珖谛Ｉ倲?shù)的比例分別為56.7%、8.6%、13.7%、13.8%、13.5%、22.9%，較2015年都有了一定幅度的提高(4)教育部：《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019-07-24，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html。。社會力量舉辦的民辦教育成為擴大教育供給的重要力量，尤其是民辦幼兒園，在公共財政投入尚不足以支持公辦幼兒園全覆蓋的情況下，撐起了學(xué)前教育的半壁江山，為學(xué)前教育的快速普及作了突出貢獻(xiàn)。不斷發(fā)展的民辦教育還豐富了教育服務(wù)形態(tài)，釋放和滿足了人民群眾個性化、多層次的教育需求。一些小規(guī)模的民辦學(xué)校，比如城市打工子弟學(xué)校和鄉(xiāng)村民辦學(xué)校，以適宜的方式解決了公辦教育難以顧及的農(nóng)民工子女和留守兒童教育需求，起到了促進(jìn)社會公平的作用。此外，辦學(xué)機制靈活的民辦學(xué)校在學(xué)校治理、人才培養(yǎng)方面的創(chuàng)新探索，既激發(fā)了教育活力，也促進(jìn)了公辦教育的改革。

(三)民辦學(xué)校分類管理是最重要的改革措施

2015年修訂的《教育法》《高等教育法》，突破了原來關(guān)于“不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”“不得以營利為目的”的相關(guān)規(guī)定，為長期困擾民辦教育發(fā)展的“營利”問題清除了法律障礙。2016年3月，十二屆全國人大四次會議通過的《慈善法》，提出了“非營利組織”的操作性標(biāo)準(zhǔn)，為“非營利性民辦學(xué)校”這種機構(gòu)類型提供了重要的參考依據(jù)。同年11月，十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，明確民間資本可以舉辦營利性民辦學(xué)校(活動范圍有限定)，舉辦者可以自主選擇設(shè)立營利性或非營利性民辦學(xué)校，其中非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收、用地等優(yōu)惠政策以及政府補貼、基金獎勵和捐資激勵等扶持措施。在此基礎(chǔ)上，民辦教育的制度建設(shè)明顯提速。2016年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，就加強黨對民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)作出部署。2017年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，以分類管理為突破口作出部署。同期發(fā)布的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》以及2018年財政部、稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步細(xì)化了民辦學(xué)校分類登記、稅收優(yōu)惠及監(jiān)管等制度體系?！睹褶k教育促進(jìn)法實施條例》也由國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過。應(yīng)該說，民辦學(xué)校分類管理制度的確立，從根本上改變了長期以來針對民辦教育發(fā)展的權(quán)宜之計和模糊之策，為落實民辦教育優(yōu)惠政策、完善民辦教育基本制度、拓展民辦教育發(fā)展空間及營造公平競爭環(huán)境等，提供了基本制度前提(5)王烽：《營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的幾個重大問題》，《教育經(jīng)濟(jì)評論》2016年第2期，第7-12頁。。

但這項工作僅是個開頭，圍繞分類管理的配套扶持政策和管理制度尚未出臺，關(guān)涉對現(xiàn)有利益格局的調(diào)整和未來民辦學(xué)校實際獲得政策扶持的力度，引起了一些民辦學(xué)校舉辦者的困惑和焦慮，對此學(xué)界也有不同的聲音。吳華等(2017)認(rèn)為，分類管理時機尚不成熟，會產(chǎn)生辦學(xué)風(fēng)險，比如財政資助減少、稅負(fù)成本上升導(dǎo)致的市場競爭力下降(6)吳華、王習(xí)：《營利性民辦學(xué)校應(yīng)該享受稅收優(yōu)惠》，《中國教育學(xué)刊》2017年第3期，第14-18頁。。邵允振(2018)也認(rèn)為，分類管理會帶來資本市場沖擊、舉辦者治權(quán)擴大化、社會認(rèn)可危機、教職工流失、招生困難、政府人為歧視和監(jiān)管能力不足等挑戰(zhàn)(7)邵允振：《民辦教育分類管理風(fēng)險防控評析——兼論營利性民辦教育的監(jiān)管》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第6期，第29-32頁。。還有一些學(xué)者認(rèn)為，分類管理是對民辦教育的擠壓和限制，會挫傷辦學(xué)者的積極性，損害辦學(xué)生態(tài)。這些都反映出民辦教育改革已經(jīng)觸及一些深層次的矛盾和問題，利益差異和觀念分歧逐漸暴露，未來民辦教育改革任務(wù)仍然艱巨而復(fù)雜。

二、“十四五”時期民辦教育發(fā)展面臨的形勢

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，中國發(fā)展仍處于并將長期處于重要戰(zhàn)略機遇期。綜合判斷，“十四五”時期民辦教育發(fā)展也處于大有可為的戰(zhàn)略機遇期。首先，支撐民辦教育大有可為的客觀條件，是人民教育服務(wù)需求的持續(xù)升級。一般認(rèn)為，中國作為一個具有14億人口、發(fā)展不平衡的追趕型國家，在相當(dāng)長時期內(nèi)具有廣闊的需求增長空間。按照追趕型經(jīng)濟(jì)體的消費結(jié)構(gòu)，從衣食、耐用消費品、住行再向服務(wù)需求的升級路徑，隨著住行需求的逐步滿足，中國居民消費需求正在更多地轉(zhuǎn)向服務(wù)類(8)張軍擴、余斌、吳振宇：《增長階段轉(zhuǎn)換的成因、挑戰(zhàn)和對策》，《管理世界》2014年第12期，第12-20頁。，這一趨勢在“十四五”時期仍將強化。2018年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為39 251元，人均教育文化娛樂支出為2 974元，占總消費比重的11.4%；農(nóng)村居民人均可支配收入為14 617元，人均教育文化娛樂支出為1 302元，占總消費比重的10.7%(9)國家統(tǒng)計局：《人民生活實現(xiàn)歷史性跨越 闊步邁向全面小康——新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之十四》，2019-08-09，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/bwcxljsm/70znxc/201908/t20190809_1690097.html。，預(yù)計教育服務(wù)消費還有很大的增長空間，這將是推動民辦教育發(fā)展最持久的動力。同時，中國未來提高全要素生產(chǎn)率，必須加強教育服務(wù)業(yè)和人力資源市場的深度融合，以提高人力資本、培育增長新動能。在非學(xué)歷教育培訓(xùn)和職業(yè)教育等領(lǐng)域，民間資本有巨大的優(yōu)勢，能滿足市場對不同規(guī)格人才的需求。其次，支撐民辦教育大有可為的主觀條件是教育制度性開放的不斷擴大。特別是在分類管理的框架下，對不同社會資本的政策激勵更加清晰明確，使民辦教育的發(fā)展有了更穩(wěn)固的預(yù)期。非營利性民辦學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)，為公共財政支持民辦學(xué)校發(fā)展以及社會捐贈進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域提供了制度保障；營利性民辦學(xué)校獲得了更大的自主定價權(quán)和合法的剩余索取權(quán)，有利于進(jìn)一步吸引趨利性資本進(jìn)入教育領(lǐng)域。

(一)民辦教育的健康發(fā)展取決于戰(zhàn)略和政策選擇

近年來，關(guān)心民辦教育的有識之士越來越感覺到，民辦教育面臨生源減少、競爭加劇、轉(zhuǎn)型提質(zhì)和社會認(rèn)可度低的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，已經(jīng)走到了選擇的十字路口。雖然黨和政府反復(fù)使用“有益補充”“重要部分”“教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進(jìn)教育改革的重要力量”等來定性民辦教育的作用，采取“促進(jìn)”“鼓勵”“支持”“規(guī)范”等政策導(dǎo)向來體現(xiàn)對民辦教育的重視和支持，但是社會對民辦教育地位不穩(wěn)定、作用不確定的擔(dān)憂始終存在。在這種情況下，民辦教育也許可以在數(shù)量、規(guī)模上取得較大的發(fā)展，但缺乏辦教育所需要的耐心和深厚積淀，也就難以形成高質(zhì)量的、持久的辦學(xué)行為，從而弱化民辦教育的地位和作用，這是決策者需要認(rèn)真思考的大問題。

究其原因，這與民辦教育面臨的政策環(huán)境和發(fā)展模式有關(guān)。與國外私立教育起步于宗教以及慈善組織的捐贈辦學(xué)相比，我國民辦教育走了一條完全不同的道路(10)李連寧：《〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉修訂要為民辦教育發(fā)展提供法律保障》，《教育與職業(yè)》2016年第5期，第5-7頁。。我國自古以來就有民間自發(fā)辦學(xué)的悠久傳統(tǒng)，改革開放后，針對“窮國辦大教育”的國情和加快普及教育的急切需求，重新恢復(fù)起來的民辦教育扮演了補充公辦教育供給不足的角色(11)王一濤：《民辦教育分類管理需要解決好五大關(guān)系》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第4期，第164-171頁。。針對當(dāng)時舉辦者普遍希望投資辦學(xué)而不是捐資辦學(xué)，即希望為公益性教育事業(yè)作貢獻(xiàn)又能獲得一定經(jīng)濟(jì)回報的客觀事實，決策者在立法和管理上作了一定的妥協(xié)，使民辦教育獲得了相對寬松的政策環(huán)境，形成了投資辦學(xué)、滾動發(fā)展為主的發(fā)展模式。迄今為止，政府在公辦教育體系框架下謀劃民辦教育發(fā)展的思路沒有改變，管理部門主觀上仍認(rèn)定大部分舉辦者有追求經(jīng)濟(jì)利益的動機，捐資辦學(xué)的動力不足，尚不具備發(fā)展非營利性民辦教育的條件，因此主要使用特殊扶持政策而不是行業(yè)管理手段，公辦、民辦學(xué)校共同發(fā)展的“行業(yè)”觀念始終沒有樹立起來。民辦教育扶持政策與行業(yè)管理之間的內(nèi)在矛盾導(dǎo)致持久的爭論，也使民辦學(xué)校舉辦者對政策的恐慌甚于能力恐慌、資金恐慌和治理恐慌，謀求特殊性政策仍是舉辦者當(dāng)下主要的利益訴求，但顯然這種狀況是不可持續(xù)的。事實上，如果僅僅將民辦教育理解為幫助政府解決公共教育投入的不足或作為推動服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴大就業(yè)的手段，那就是將民辦教育的功能工具化了，實際上降低了民辦教育的地位和作用。應(yīng)該認(rèn)識到，民辦教育的地位和作用并不取決于政府的重視程度與鼓勵支持力度，從根本上取決于國民教育需求的結(jié)構(gòu)、民辦教育自身的發(fā)育程度以及政府的行業(yè)監(jiān)管能力，其中，社會對教育的需求才是民辦教育發(fā)展的根本動力。從這個意義上說，民辦教育在教育事業(yè)中具有獨一無二的地位，只有在國家教育發(fā)展戰(zhàn)略指引下走上自主發(fā)展的道路，才能實現(xiàn)自身的可持續(xù)健康發(fā)展。

(二)民辦教育的自主發(fā)展決不應(yīng)該是盲目的

2018年召開的全國教育大會以及之后中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，到2035年總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、邁入教育強國行列的宏偉目標(biāo)。教育現(xiàn)代化涉及結(jié)構(gòu)、水平、質(zhì)量、能力和制度等要素的全方位提升，這是對包括民辦教育在內(nèi)的各類教育提出的共同要求。事實上，教育現(xiàn)代化絕不僅僅是公辦教育的事情，民辦教育只有自覺投身其中，才能真正強大起來。這是一項長期的工作，對民辦教育來說，“十四五”時期最緊迫的任務(wù)是建立成熟、定型的基本制度。1992年，鄧小平同志在南方談話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！?12)中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編：《鄧小平文選第三卷》，人民出版社1993年版，第372頁。十八屆三中全會也提出，2020年實現(xiàn)“使各方面制度更加成熟、更加定型”的改革目標(biāo)。這是民辦教育事業(yè)發(fā)展的需要，也是舉辦者的期盼。只有建立科學(xué)規(guī)范的基本制度，才能有效協(xié)調(diào)財政、稅收、工商、人社、國土和編制等部門的支持政策，形成支持民辦教育發(fā)展的合力，并提供穩(wěn)定且可預(yù)期的制度環(huán)境。在基本制度框架下，不是人為地引導(dǎo)舉辦者選擇某種類型的民辦學(xué)校，而是通過清晰的制度，規(guī)范不同目的資金的流向，發(fā)揮教育市場的自我調(diào)節(jié)作用。在這方面，需要進(jìn)一步強化基本制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，雖然仍需各地積極開展改革探索，體現(xiàn)因地制宜、尊重差異的要求，但是制度的分散化、碎片化不僅影響預(yù)期，而且會進(jìn)一步固化既得利益、提高未來的改革成本。因此，中央對統(tǒng)一制度的頂層設(shè)計已經(jīng)刻不容緩，不能再搞“宜粗不宜細(xì)”的原則性規(guī)定，不能回避矛盾，對于看準(zhǔn)了的、符合改革方向的政策，就要下決心細(xì)化為具體制度。

三、“十四五”時期民辦教育改革發(fā)展的政策建議

“十四五”時期，要抓住重要戰(zhàn)略機遇期，通過完善各項制度和體制機制，推動民辦教育發(fā)展邁上新臺階。在此，筆者提出如下六條建議。

(一)持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革

近年來，中國大力推進(jìn)的簡政放權(quán)和“放管服”改革，有效激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，這對民辦教育領(lǐng)域同樣適用。首先，進(jìn)一步規(guī)范審批行為。按照2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的向“規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”的要求，更多用法治化手段支持民辦教育發(fā)展，探索通過負(fù)面清單和“非禁即入”的方式對民辦學(xué)校進(jìn)行準(zhǔn)入管理，簡化審批流程和環(huán)節(jié)，最大限度地激活民辦教育的辦學(xué)活力。其次，落實法律法規(guī)規(guī)定的民辦學(xué)校各項辦學(xué)自主權(quán)，特別是招生自主權(quán)、收費自主權(quán)、專業(yè)課程設(shè)置和教育教學(xué)等方面的權(quán)力。同時，民辦學(xué)校要加強自律、用好權(quán)利。最后，做好對民辦學(xué)校的服務(wù)。這一點教育行政部門過去重視不足，要淡化“管理”、強化“服務(wù)”。當(dāng)前民辦學(xué)校普遍面臨著艱難的發(fā)展轉(zhuǎn)型，要加強分類指導(dǎo)，把握好監(jiān)管的方式、力度和節(jié)奏，特別是一些面向農(nóng)民工隨遷子女、低收入家庭的小規(guī)模、低收費的民辦學(xué)校，對保障教育機會公平起著重要的補充作用，但普遍存在辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)的情況，對此，教育行政部門不能簡單地罰款整改或者一關(guān)了之，而要多一些關(guān)切，多到實地開展調(diào)查研究，幫助其解決問題、改進(jìn)提高。

(二)不斷加強教育全行業(yè)管理

在現(xiàn)代教育體系中，不同所有制的教育機構(gòu)都是教育行業(yè)中平等的主體，政府以公共管理者的身份，按照教育法律法規(guī)，不偏不倚地對各類教育機構(gòu)進(jìn)行行業(yè)管理。首先，要樹立全行業(yè)歸口管理的理念，所有教育機構(gòu)，不論所有制、投資主體、隸屬關(guān)系和經(jīng)營性質(zhì)，均由所在地教育行政部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一準(zhǔn)入和統(tǒng)一監(jiān)管(13)單大圣：《改革開放40年我國民辦教育事業(yè)的發(fā)展及展望》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2019年第1期，第8-13頁。。為貫徹全行業(yè)管理的理念，建議不再單設(shè)民辦教育管理機構(gòu)，將其職能融入教育行業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)。其次，轉(zhuǎn)變政府職能。教育行政部門要從過去主要針對教育事業(yè)單位的行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍Ω黝惤逃龣C構(gòu)的行業(yè)管理，主要不是運用行政措施，而是運用法律、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、財政撥款、政策指導(dǎo)及公共信息服務(wù)等手段進(jìn)行管理。最后，嚴(yán)格科學(xué)監(jiān)管。監(jiān)管不是限制，而是規(guī)范。在分類管理框架下，如果政府監(jiān)管沒有跟上或者有疏漏，特別是對非營利性民辦學(xué)校這一新生的機構(gòu)類型，未建立嚴(yán)密的“防火墻”(如《慈善法》規(guī)定的關(guān)聯(lián)交易限制規(guī)則)，那么分類與不分類的效果差別就不明顯(14)閻鳳橋：《民辦教育政策推進(jìn)為何緩慢？——基于組織行為決策視角的考察》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2017年第6期，第11-17頁。，反而會扭曲其辦學(xué)行為，導(dǎo)致改革目標(biāo)落空，損害政府公信力和民辦教育生態(tài)。因此，要強化綜合監(jiān)管，充分運用教育督導(dǎo)、綜合執(zhí)法和信用分級等措施，發(fā)揮行業(yè)組織的作用，強化民辦教育的行業(yè)自律約束與誠信建設(shè)。同時，由于民辦教育的發(fā)展涉及諸多領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)，必須加強各級政府的監(jiān)管能力建設(shè)。

(三)充分挖掘政策支持空間

黨的十八屆三中全會提出，對民辦教育實行“政府補貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵”的扶持政策，2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在分類管理的框架下，針對非營利性民辦學(xué)校進(jìn)一步提出政府補貼、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥和稅收優(yōu)惠等具體扶持措施。有的舉辦者對營利性民辦學(xué)校不能繼續(xù)享受政策扶持感到不滿，面對著巨大的成本上升壓力，他們陷入了深深的擔(dān)憂。政府對營利性和非營利性兩類民辦學(xué)校實行差異化的扶持政策，并不取決于教育行政部門的主觀認(rèn)識，而是由營利組織、非營利組織不同的治理結(jié)構(gòu)和國家基本制度決定的。過去那種不加區(qū)別的民辦教育扶持政策是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，當(dāng)前及未來再也無法維持下去。轉(zhuǎn)變的過程雖然有陣痛，但是要以積極的態(tài)度來認(rèn)識這個問題。教育行政部門不能一分了之，而是要主動作為、多動腦筋，在現(xiàn)有的制度框架下幫助舉辦者爭取盡可能多的政策支持，比如國外經(jīng)常采用的學(xué)生資助、教師培訓(xùn)、低息貸款、科研項目資助和教研指導(dǎo)等政府扶持，還可比照國家針對高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策及文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的相關(guān)政策等，加大對民辦教育的支持力度。

(四)積極培育競爭新優(yōu)勢

民辦學(xué)校發(fā)展到今天，規(guī)模擴張的空間已經(jīng)十分狹小，但在質(zhì)量提升和特色彰顯方面仍具有很大的潛力(15)徐緒卿：《民辦高等教育發(fā)展政策討論的五個問題》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2019年第1期，第1-7頁。。可以預(yù)見，民辦學(xué)校未來如果還延續(xù)“低收費、廣招生”的外延式發(fā)展模式，不改變家族化、“內(nèi)部人控制”等痼疾，將不可避免地被鎖定在低質(zhì)量發(fā)展和低效治理的水平上，并進(jìn)一步加深社會對民辦學(xué)校尤其是營利性民辦學(xué)校的偏見和歧視。筆者認(rèn)為，根本出路在于培育競爭新優(yōu)勢。近年來，一些學(xué)者提出“公辦保公平，擇校找民辦”的理念，另一些學(xué)者則指出要警惕教育的“拉丁美洲化”，即一個社會中有更高層次需求的中高收入家庭子女逐漸離開標(biāo)準(zhǔn)化的公辦教育體系，到私立教育體系就學(xué)，使公辦學(xué)校成為低劣質(zhì)量機構(gòu)的“代名詞”。更進(jìn)一步的理論研究認(rèn)為，由于缺少有效的測量手段，基礎(chǔ)教育階段只能依據(jù)學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)和升學(xué)情況對學(xué)校的績效進(jìn)行評價，從而導(dǎo)致生源競爭、師資競爭和徹底的應(yīng)試教育模式(16)閻鳳橋：《我國農(nóng)村民辦教育發(fā)展的政治邏輯——基于北方某縣的調(diào)查》，《北京大學(xué)教育評論》2012年第2期，第64-78頁。。對此，2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》禁止在義務(wù)教育階段設(shè)立營利性民辦學(xué)校。而對于舉辦學(xué)歷教育的民辦學(xué)校來說，國家承認(rèn)的學(xué)歷蘊含著國家對教育質(zhì)量的擔(dān)保。上述情況均表明，在國家基本教育制度下，社會力量辦學(xué)不可能是純粹的市場化辦學(xué)行為，它的發(fā)展前途不是提供基本公共服務(wù)，新的競爭優(yōu)勢將更多來自辦學(xué)特色和社會聲譽，對此必須要有清醒的認(rèn)識。“十四五”時期，民辦學(xué)校要加快轉(zhuǎn)型，真正將學(xué)校的發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵建設(shè)、凝練特色和提高質(zhì)量上來，堅持錯位競爭，深化人才培養(yǎng)模式改革，按照依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督和社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度要求，以章程為依托，完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高舉辦者的管理能力、校長的治校能力和教師的專業(yè)能力，形成依靠辦學(xué)質(zhì)量來改善社會聲譽的機制。

(五)努力建設(shè)高水平民辦高校

改革開放40多年來，我國已形成了一批高水平的民辦幼兒園、中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校，但是高水平的民辦高校比較稀缺。從國際經(jīng)驗來看，高水平民辦高校往往是民辦教育綜合發(fā)展水平的集中體現(xiàn)，對于民辦教育整體發(fā)展具有引領(lǐng)和帶動作用。比如美國排名靠前的高校，絕大部分為非營利性私立高校，對于提升美國綜合國力和國家軟實力發(fā)揮著重要作用。發(fā)展高水平民辦高校，也是我國建設(shè)高等教育強國的一個突破口。當(dāng)前，由于缺乏競爭壓力和內(nèi)部約束機制，以事業(yè)單位形式管理的公辦高校普遍辦學(xué)活力不足、效率低下，在創(chuàng)新型、復(fù)合型人才培養(yǎng)以及高水平科研方面都有欠缺。其中，高校招生體制和統(tǒng)一高考制度作為教育體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于涉及十分復(fù)雜的利益關(guān)系，往往面臨著巨大的社會輿論壓力，難以實現(xiàn)實質(zhì)性的突破，只能在考試內(nèi)容和方式上進(jìn)行零敲碎打的局部改革，不斷積累新的矛盾?？梢哉f，現(xiàn)有行政管理體制下公辦高等教育體系的改革空間和動力比較有限，難以形成系統(tǒng)性的改革思路。因此，可更多挖掘民辦高校在體制改革方面的潛能，除給予必要的政府扶持及吸引更多的社會資本投入外，更重要的是鼓勵民辦高校在《高等教育法》規(guī)定的自主辦學(xué)范圍內(nèi)，選拔任用有理想、有情懷的教育家，潛心辦學(xué)，積極圍繞人才培養(yǎng)、自主招生和學(xué)校治理等開展改革探索，爭取經(jīng)過若干年的建設(shè)，打造一批真正具有國際影響力的高水平民辦高校。

(六)全面實行靈活的改革策略

在不同時期以及不同政策環(huán)境、法律約束條件下成長起來的民辦學(xué)校，在組織形態(tài)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和辦學(xué)模式等方面呈現(xiàn)十分復(fù)雜的情況，地區(qū)之間的差異也較大。由于歷史原因形成的利益格局，用今天的標(biāo)準(zhǔn)往往難以認(rèn)定和處理，要實現(xiàn)向新的制度平穩(wěn)過渡，就必須選擇靈活、務(wù)實的改革策略，在尊重民辦學(xué)校舉辦者歷史貢獻(xiàn)的前提下，兼顧各方的利益關(guān)系?？紤]到現(xiàn)有大部分民辦學(xué)校都不符合營利性或非營利性學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，一些舉辦者希望放松、放寬“非營利性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有的學(xué)者也提出設(shè)置“出資辦學(xué)”的準(zhǔn)非營利性學(xué)校(不要求回報，但出資者不放棄出資所有權(quán)的學(xué)校)的新思路(17)王烽：《營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的幾個重大問題》，《教育經(jīng)濟(jì)評論》2016年第2期，第7-12頁。，這些設(shè)想都值得重視。從調(diào)研情況看，民辦學(xué)校的存量產(chǎn)權(quán)問題是矛盾的焦點。民辦學(xué)校資產(chǎn)包括舉辦者原始投入、滾動投入、辦學(xué)積累、國家投入以及社會捐贈等，應(yīng)針對不同性質(zhì)的資產(chǎn)作出不同權(quán)屬的制度安排，尤其對于選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)該通過獎勵或補償?shù)姆绞匠姓J(rèn)出資人的辦學(xué)貢獻(xiàn)。同時，要盡快出臺明確的扶持措施，體現(xiàn)對各類民辦學(xué)校的鼓勵支持，穩(wěn)定預(yù)期，增強其辦學(xué)信心。民辦學(xué)校的競爭優(yōu)勢是加強內(nèi)涵建設(shè)、提供個性化的教育服務(wù)，這對營利性民辦學(xué)校來說更有優(yōu)勢。營利性民辦學(xué)校實行市場化自主招生，不應(yīng)納入國家招生計劃。鼓勵營利性民辦學(xué)校市場化自主招生，在教育行政部門指導(dǎo)下，采取行業(yè)、專業(yè)組織認(rèn)證和評估的方式獲得所發(fā)文憑的市場信譽，政府必要時可通過評估認(rèn)證，認(rèn)可其學(xué)歷。