PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理與控制探析

范寧寧

(江蘇省設(shè)備成套股份有限公司 南京 210005)

前言

PPP模式是一種通過社會(huì)資金來緩解政府財(cái)政壓力，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的有效方式。在PPP模式當(dāng)中，政府方與投資方各自具有各自的權(quán)利和義務(wù)，二者之間屬于利益相關(guān)者，存在著互相監(jiān)督、制約的關(guān)系。

1 PPP項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目指的是應(yīng)用了PPP融資模式的建筑工程項(xiàng)目。PPP融資模式是一種基于建筑領(lǐng)域而誕生的新型融資方式，其適合應(yīng)用于大型的建筑工程項(xiàng)目當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)政府與資本之間的聯(lián)系。將PPP融資模式視為一種針對(duì)政府的貸款模式。在這種模式下，建筑工程項(xiàng)目投入使用之后的收益則是政府用于償還貸款的主要資金來源，且償還貸款期間會(huì)將建筑主體作為抵押。PPP融資模式的最大優(yōu)勢(shì)在于可以保證資金的充足性，避免在施工過程中出現(xiàn)資金鏈中斷而造成的工程爛尾現(xiàn)象。[1]

PPP模式的優(yōu)勢(shì)眾多，首先PPP模式可以幫助地方政府降低其財(cái)政負(fù)擔(dān)。眾所周知，地方政府不僅承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。而在PPP模式之下，政府可以憑借自身在社會(huì)中的公信力和權(quán)威吸引大量社會(huì)資本進(jìn)入工程項(xiàng)目當(dāng)中，從而在一定程度上緩解政府的財(cái)政壓力，保證工程項(xiàng)目所需資金的充足性，避免爛尾現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，PPP模式可以進(jìn)一步提高資源的利用率以及服務(wù)水平。最后，PPP模式有利于控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2 PPP項(xiàng)目的造價(jià)控制動(dòng)力

2.1 經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而言，政府并不需要負(fù)責(zé)付費(fèi)，故此類項(xiàng)目的資金投入以及資本方的收益主要來源于用戶付費(fèi)。用戶付費(fèi)又可以劃分為以下兩種情況：一是付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與工程建設(shè)成本無關(guān)。在這種模式下，控制工程造價(jià)就成為了保證投資方經(jīng)濟(jì)收益的主要方式和途徑。二是付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與工程建設(shè)成本相關(guān)。在很多PPP項(xiàng)目當(dāng)中，依據(jù)工程建設(shè)成本而確定用戶付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象并不少見，這也是確保投資方基本受益的主要方式。

2.2 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目當(dāng)中，政府是付費(fèi)的主體，故造價(jià)控制對(duì)于政府方更加重要。一般情況下，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有一定的公益性，其主要承擔(dān)了部分政府職能。而在傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式當(dāng)中，此類項(xiàng)目由地方政府財(cái)政直接承擔(dān)，包括教育、醫(yī)療、交通、文化設(shè)施等。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的特殊性質(zhì)決定了投資方無法提起造價(jià)控制和管理的積極性，甚至?xí)榱嗽黾邮找娑鴮㈩~外的成本轉(zhuǎn)移給政府方承擔(dān)。

3 造價(jià)管理與控制措施

3.1 設(shè)置追責(zé)條款

PPP合同當(dāng)中設(shè)置追責(zé)條款是一種成本控制的有效方式，追責(zé)條款一般針對(duì)設(shè)計(jì)變更現(xiàn)象，會(huì)根據(jù)設(shè)計(jì)變更所造成的成本減少或增加而給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。在實(shí)際當(dāng)中，追責(zé)條款的應(yīng)用具有一定的實(shí)用價(jià)值，其不僅可以成為控制造價(jià)的主要手段，更能夠用于衡量設(shè)計(jì)方的綜合實(shí)力和責(zé)任意識(shí)。從某種角度來看，追責(zé)條款在本質(zhì)上屬于一種預(yù)防措施，并非保證成本控制效果的兜底條款。當(dāng)PPP合同中存在有追責(zé)條款時(shí)，設(shè)計(jì)方會(huì)更加設(shè)計(jì)方案的合理性，盡量通過優(yōu)化設(shè)計(jì)的方式來減少設(shè)計(jì)變更出現(xiàn)的可能性。因此，為保證追責(zé)條款的作用可以充分發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建由多方參與、多方制約的互相監(jiān)督體系，從根本上保證設(shè)計(jì)方案的合理性。[3]

3.2 構(gòu)建協(xié)商解決體系

從PPP模式的實(shí)際應(yīng)用情況來看，當(dāng)甲乙雙方存在矛盾問題時(shí)，現(xiàn)有的協(xié)商解決體系很難客觀處理任何問題。例如：在某PPP項(xiàng)目當(dāng)中，合同中標(biāo)注投資方負(fù)責(zé)建筑工程項(xiàng)目施工圖紙的設(shè)計(jì)，而政府方卻提出了異議，并要求資本方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交書面回復(fù)，而這種異議解決體系存在著問題解決周期長(zhǎng)的弊端，很有可能會(huì)造成工期的延誤。為了優(yōu)化協(xié)商解決體系，政府方和資本方在簽訂PPP合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在合同中約定公立的第三方為仲裁方，雙方合同的簽訂意味著均認(rèn)可了第三方仲裁方的存在，仲裁方則在雙方存在矛盾沖突時(shí)要履行仲裁的義務(wù)，督促問題的解決，當(dāng)雙方長(zhǎng)期爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，則由仲裁方出面直接裁決，避免協(xié)商周期過長(zhǎng)的情況出現(xiàn)。一般情況下，PPP項(xiàng)目的監(jiān)理方可以承擔(dān)起仲裁的責(zé)任和義務(wù)，因?yàn)楸O(jiān)理方對(duì)于PPP項(xiàng)目的了解程度較深，且與雙方無直接的利益沖突，可以基于客觀角度作出準(zhǔn)確的裁決。需要注意的是，當(dāng)仲裁方是由政府方委托，為了保證投資方的基本權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在合同中明確標(biāo)注這一客觀事實(shí)，并在經(jīng)過投資方同意的基礎(chǔ)上簽訂PPP合同。[4]

3.3 重視工程費(fèi)用分類指標(biāo)的控制

在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)環(huán)節(jié)當(dāng)中，一般會(huì)引入競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制，從而保證投資方的基本收益以及控制項(xiàng)目的工程造價(jià)。由于政府方與投資方在PPP項(xiàng)目中各自具有各自的職能范圍，且投資方往往對(duì)于建筑行業(yè)的認(rèn)識(shí)程度更深，若能夠提高投資方在成本控制方面的積極性，則可以有效達(dá)到控制成本和造價(jià)的目的。為了達(dá)到激勵(lì)投資方的目的，政府方可以考慮在PPP合同當(dāng)中明確標(biāo)注各類計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及條款。例如：PPP項(xiàng)目的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需要由雙方約定，且需要包括造價(jià)調(diào)整的范圍。需要注意的是，造價(jià)調(diào)整問題在實(shí)際當(dāng)中不可避免，由于PPP融資模式主要服務(wù)大型建筑工程項(xiàng)目，故建筑工程項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)周期往往相對(duì)較長(zhǎng)，因而工程造價(jià)可能會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)供需關(guān)系的變化而出現(xiàn)相應(yīng)的變化，故這種情況下就需要對(duì)造價(jià)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但必須要明確規(guī)定造價(jià)調(diào)整的范圍，否則將會(huì)導(dǎo)致工程造價(jià)管理工作失去應(yīng)有的作用價(jià)值。其次，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中需要明確投資方需要承擔(dān)的事項(xiàng)責(zé)任，避免在結(jié)算階段出現(xiàn)結(jié)算價(jià)格變動(dòng)或調(diào)整的情況，若結(jié)算時(shí)發(fā)現(xiàn)存在缺少計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的材料時(shí)，則需要委托第三方造價(jià)咨詢公司進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，依據(jù)市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格進(jìn)行計(jì)價(jià)。[5]

3.4 重視施工方案的優(yōu)化

在PPP項(xiàng)目當(dāng)中，資本方是PPP項(xiàng)目的主要資金投入者，其利益來源則包括施工利潤(rùn)和項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。后者的資金回籠周期較長(zhǎng)，且利益獲取可能會(huì)受到市場(chǎng)因素的影響，具有一定的不確定性特點(diǎn)。前者的獲取時(shí)間較短，且資本方往往在專業(yè)性方面要強(qiáng)于政府方，因而資本方有提高工程造價(jià)的內(nèi)在動(dòng)力。一般情況下，PPP項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)主要由政府方委派第三方設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)，其目的是強(qiáng)化政府方的權(quán)利，提高政府方的參與度。但是，第三方設(shè)計(jì)單位直接PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)的方式會(huì)影響到投資方的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也會(huì)對(duì)后續(xù)的建設(shè)環(huán)節(jié)造成一定的影響，因而在實(shí)際當(dāng)中建議由投資方負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，再由政府方委派第三方設(shè)計(jì)單位對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化。這種模式不僅兼顧了雙方的利益，同時(shí)也可以有效減少矛盾問題，保證施工順利開展。

4 結(jié)語(yǔ)

綜合來看，PPP融資模式是一種全新的資金運(yùn)作模式，其在大型建筑工程項(xiàng)目中具有較高的實(shí)用價(jià)值。無論是政府方還是投資方均要積極看待PPP模式對(duì)于建筑行業(yè)的發(fā)展影響，明確PPP模式下成本管理和造價(jià)控制的要點(diǎn)，切實(shí)提高成本管理和造價(jià)控制水平。