水流產(chǎn)權確權在渭河陜西段的實踐探討

魏永斌，宋志林

(陜西省渭河生態(tài)區(qū)保護中心，陜西西安710004)

0 前言

近年來國家多次對水權確權做出明確部署。2015年，中共中央國務院將水流規(guī)定為自然資源資產(chǎn)，要求推進水流產(chǎn)權確權試點相關工作。2016年，水利部、國土資源部連同相關部門和地方政府，通過深入調(diào)研、專題論證、征求意見、反復協(xié)調(diào)，制定出《水流產(chǎn)權確權試點方案》[3-4]。2019年，水利部發(fā)展研究中心及自然資源部不動產(chǎn)登記中心組成專項調(diào)研評估組，對6個水流產(chǎn)權確權試點地區(qū)進行了實地調(diào)研評估工作[5]。渭河陜西段被列為水流產(chǎn)權確權試點和自然資源統(tǒng)一確權登記試點地區(qū)之一，重點圍繞展開水域、岸線等水生態(tài)空間確權工作。通過兩年的渭河水流產(chǎn)權確權工作，確定了水域岸線具體位置，厘清了集體所有和國家所有的邊界，摸清了河道管理范圍內(nèi)的全要素自然資源種類及數(shù)量，對渭河生態(tài)區(qū)建設和管理保護具有極大的推動作用。

1 渭河陜西段水流產(chǎn)權確權的總體布局

1.1 確權流域概況

渭河是黃河的最大支流，是陜西人民的母親河。渭河在陜流經(jīng)寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽市、西咸新區(qū)、西安市及渭南市，最終于潼關匯入黃河[6]，流經(jīng)的兩岸關中地區(qū)約占陜西省1/3的國土面積，集中了全省64%的人口，生產(chǎn)總值集占全省的65%，是陜西省政治、經(jīng)濟、文化和旅游發(fā)展的核心區(qū)域[7]。

1.2 水流產(chǎn)權確權組織實施

1.2.1 加強組織領導

成立以分管副省長作為組長的水流產(chǎn)權確權工作領導小組，10個省級部門和6個地方政府為成員單位，并將領導小組辦公室設立在省水利廳，落實了相關部門和地方責任分工。

1.2.2 健全工作機制

結(jié)合陜西省渭河實際，建立了“省級統(tǒng)籌、市級抓總、縣級實施”的試點工作機制，省試點工作領導小組負責全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，定期召開聯(lián)席會議，研究解決重大問題。省水利廳、省自然資源開展聯(lián)合督查，各市(區(qū))政府牽頭抓總?cè)娼M織，各縣(區(qū)、市)政府作為責任主體具體實施。

1.2.3 制定技術標準

2017年，哈電電機承擔了白鶴灘水電站右岸電站全部8臺套水輪發(fā)電機組及其附屬設備的研發(fā)和制造，標志著我國開啟了世界水電百萬千瓦級機組的新紀元。同年10月，世界首臺白鶴灘百萬千瓦水電機組精品座環(huán)制造成功，贏得三峽集團高度贊許，更為黨的十九大獻上一份厚禮。目前，白鶴灘轉(zhuǎn)輪、導水機構(gòu)等主要部件正在制造中。

依據(jù)《實施方案》編制了《陜西省渭河水域、岸線等水生態(tài)空間確權登記實施方案》，明確了水流產(chǎn)權確權的具體工作內(nèi)容和技術要求等；印發(fā)《陜西省渭河水流自然資源統(tǒng)一確權登記試點實施細則》，指導沿渭河各地開展確權登記工作。

1.2.4 借助河長制平臺

渭河省級河長由省委書記擔任，沿渭各級河段河長由地方黨委書記擔任，為水利產(chǎn)權確權工作的順利開展夯實了基礎。

1.3 水流產(chǎn)權確權工作進展

1.3.1 進行了工作底圖測繪

按照地籍測繪要求開展了1∶2000地形圖測繪。地形圖測繪采用低空攝影測量方法，測繪平面選擇國家大地2000坐標系，高程選擇1985國家高程基準，等高距為1 m。施測面積1164 km2，完成D級GPS測量361點，四等水準測量1118 km。

1.3.2 劃定了渭河水域、岸線等生態(tài)空間范圍

水域線采用堤防工程范圍線，以堤防背水坡腳線向外側(cè)擴展30 m～50 m無堤段按照歷史最高洪水位確定。岸線采用堤防安全保護范圍線，以水域線向外側(cè)擴展50 m。依據(jù)《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設總體規(guī)劃》劃定的渭河生態(tài)區(qū)管理界線，結(jié)合各市區(qū)實際情況，以堤防背水坡腳向外側(cè)擴展城市段200 m、城市規(guī)劃區(qū)1000 m、農(nóng)村段1500 m控制，無堤段與岸線一致。行政管理界線按照國土部門地籍管理界線，結(jié)合民政部門行政區(qū)劃，現(xiàn)場核實形成以縣(區(qū)、市)為管理單元的行政管理區(qū)域。

1.3.3 確定了水域、岸線等水生態(tài)空間權屬

結(jié)合《實施方案》確定的以河道管理范圍為重點開展確權試點的具體要求，堅持保護相對完整的生態(tài)功能區(qū)和集中連片等原則劃定渭河水流自然資源的登記單元。共劃定渭河水流登記單元總面積540.93 km2。

1.3.4 建立了水域岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管機制

水資源及水生態(tài)空間在法律性質(zhì)上被賦予主權[8]，省編辦結(jié)合事業(yè)單位改革，在陜西省渭河生態(tài)區(qū)管理局的基礎上，加掛了陜西省渭河流域保護中心。陜西省水利廳在機構(gòu)改革中，設立建設監(jiān)督處(渭河生態(tài)區(qū)管理工作處)，從行政管理角度，加強對渭河生態(tài)區(qū)的管理。對水生態(tài)空間不同功能區(qū)提出了監(jiān)管措施。省公安廳組建了環(huán)境與食品藥品犯罪偵查總隊，開展渭河水生態(tài)空間違法行為聯(lián)合執(zhí)法，對涉河違法、非法占用水域、岸線等行為形成了強有力的震懾作用。

1.3.5 建立了水生態(tài)空間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫

以智能化智慧化應用為核心，開發(fā)渭河生態(tài)區(qū)地理信息數(shù)據(jù)庫，錄入確權信息和數(shù)據(jù)，采集水生態(tài)空間信息，實現(xiàn)了渭河生態(tài)區(qū)“一張圖”管理。

2 水流產(chǎn)權確權改革經(jīng)驗

2.1 河流水生態(tài)空間劃定辦法

結(jié)合地區(qū)特點構(gòu)建了河流水生態(tài)空間劃定的方法。以河道管理范圍為基礎，在尊重歷史、立足現(xiàn)狀、滿足需求的原則下，統(tǒng)籌考慮各方面因素與訴求，劃定了水生態(tài)空間邊界范圍。水域線采用堤防工程范圍線，以堤防背水坡腳線向外側(cè)擴展30 m～50 m無堤段按照歷史最高洪水位確定；岸線采用堤防安全保護范圍線，以水域線向外側(cè)擴展50 m。

2.2 登記單元及權屬關系確定

統(tǒng)籌兼顧生態(tài)空間完整性、行政監(jiān)督管理便利性等因素，確定登記單元和權屬關系。將渭河作為獨立的水流登記單元，由各縣(區(qū))劃定本轄區(qū)的縣級登記單元。有堤防的河段以渭河大堤背河堤腳處為單元邊界線，峽谷無堤防河段以主河道岸坎向外側(cè)延伸200 m確定單元邊界線，并做好單元邊界、不動產(chǎn)登記邊界、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的工作界線、轄區(qū)行政界線的銜接。在登記單元內(nèi)，劃清水生態(tài)空間內(nèi)不同資源的權屬，將自然資源的登記單元號、登記機構(gòu)、所有權人、自然資源狀況等記載于自然資源登記簿中。

2.3 繪制水生態(tài)空間圖

結(jié)合時間緊、任務重的實際情況，陜西省提出了“三圖層相疊加”的方法，即集體土地的所有權確權登記發(fā)證、國有土地使用權登記發(fā)證和2016年土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，在1∶10000影像圖上先預劃，做好預劃登記單元線與權屬界線的銜接，確定登記單元。再和新測繪的1∶2000工作底圖進行套繪，復核預劃成果形成最終確權登記資料。將測繪影像圖和線畫圖疊加，按照不同自然資源、權屬等劃分圖層，進行圖面符號、圖層設置和圖廓整飾，形成水生態(tài)空間“一張圖”，并建立空間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。

2.4 水生態(tài)空間監(jiān)管體系構(gòu)建

結(jié)合河長制等相關專項工作，建立水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管體系。充分利用渭河生態(tài)區(qū)已有工作基礎，制定了生態(tài)區(qū)管理、水工程保護等制度，明確管理機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)，劃定河道保護區(qū)、堤防保護區(qū)、堤外一級保護區(qū)、堤外二級保護區(qū)。實施空間管制措施，構(gòu)建水生態(tài)空間監(jiān)管體系，加強水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管。

3 存在問題及原因分析

3.1 管理范圍內(nèi)耕地、農(nóng)田問題

渭河河道管理范圍內(nèi)存在大量耕地和基本農(nóng)田，面對大量基本農(nóng)田核減等問題，保護與發(fā)展的矛盾十分突出[9]。按照河流的管理范圍，通過確權明確了國有土地的范圍，劃清了權屬界線，但行洪區(qū)內(nèi)原有的集體土地(耕地或基本農(nóng)田)、草地、林地和濕地等類型的權屬仍然存在，如何妥善處理河道管理保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其他自然資源之間的矛盾，是渭河水生態(tài)空間確權中的一個重要問題，需要研究出臺相應的政策。

3.2 管理范圍內(nèi)防洪工程占地問題

防洪工程建設用地遺留問題解決難。防洪工程建設一直由建設單位與工程所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組達成協(xié)議，賠付后開展工程建設。這種情況造成工程占地權源資料不全，無法辦理產(chǎn)權證。對已建成投入使用的水利防洪工程建設用地，出臺相關的用地政策。

4 建議

4.1 明確經(jīng)費來源

水利工作矢量數(shù)據(jù)底子薄弱，各地對數(shù)據(jù)資料的收集不夠重視，水流產(chǎn)權確權需要大量的矢量數(shù)據(jù)資料，要補齊數(shù)據(jù)資料需要大量的人力、物力和資金。工作過程中可能存在畏難情緒，建議水流產(chǎn)權確權工作要明確經(jīng)費來源。

4.2 加強矢量數(shù)據(jù)收集工作

通過水流產(chǎn)權確權工作的開展，與國土等部門業(yè)務對接中，部門間均對矢量數(shù)據(jù)比較關注。但多年來，陜西省水利編制的相關規(guī)劃、河道管理范圍等文件，僅停留在以文字描述體現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域或管理區(qū)域，沒有形成具體的矢量數(shù)據(jù)，難以跟各相關部門形成數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通，導致一些現(xiàn)行規(guī)劃、管理制度難以真正落地并有效實施，建議在今后的工作中加強矢

4.3 多方面范圍劃定工作相互配合

水域、岸線水生態(tài)空間范圍劃定建議和國家實施的國土空間規(guī)劃、“三線三區(qū)”、“生態(tài)紅線”劃定工作相結(jié)合，統(tǒng)籌依法依規(guī)劃定河流水生態(tài)紅線，為今后方便管理做好堅實基礎。

5 結(jié)語

通過兩年的渭河水流產(chǎn)權確權工作，確定了水域岸線具體位置，厘清了集體所有和國家所有的邊界，摸清了河道管理范圍內(nèi)的全要素自然資源種類及數(shù)量，對渭河生態(tài)區(qū)建設和管理保護具有極大的推動作用。針對工作開展過程中存在的管理范圍內(nèi)耕地、農(nóng)田問題，以及防洪工程占地問題，提出明確經(jīng)費來源，加強矢量數(shù)據(jù)收集工作，多方面范圍劃定工作相互配合等建議措施，以期為渭河水流產(chǎn)權確權工作提供參考。