不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查現(xiàn)狀分析與應(yīng)對(duì)措施探討

孟俊貞 李國(guó)橋

（1.華北水利水電大學(xué)，河南 鄭州 450045；2.河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局 測(cè)繪地理信息院，河南 鄭州 450006）

1 引言

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查在新時(shí)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展過程中至關(guān)重要，影響著民生、城市建設(shè)、國(guó)家發(fā)展等問題。當(dāng)前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查處于過渡期，實(shí)際過程中仍然存在一定的問題。分析當(dāng)下不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中存在的問題，以此為基礎(chǔ)探討應(yīng)對(duì)措施，可保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的高效開展，進(jìn)而為不動(dòng)產(chǎn)登記工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查概述

2.1 基本內(nèi)涵

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍是不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪檔案和登記檔案的合稱，具體而言就是不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利和自然情況的調(diào)查與記錄[1]。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是指根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的自主申請(qǐng)以及政府部門的統(tǒng)一組織，采用內(nèi)外業(yè)聯(lián)合核查和現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)查的方法，展開相應(yīng)的權(quán)屬調(diào)查工作（獲取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的主體、類型、內(nèi)容、來源、期限、權(quán)利變化的權(quán)屬狀況）和不動(dòng)產(chǎn)測(cè)量工作（獲取不動(dòng)產(chǎn)的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然情況）。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之后出現(xiàn)的新名詞，采取權(quán)屬調(diào)查和不動(dòng)產(chǎn)測(cè)量的方式，目的是查清不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬、界址、面積等基本情況，其成果以報(bào)告、數(shù)據(jù)、圖件、表冊(cè)等方式呈現(xiàn)[2-3]。

2.2 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與地籍調(diào)查的關(guān)系

實(shí)際工作中，很多人把權(quán)籍調(diào)查視為地籍調(diào)查，把開展城鎮(zhèn)地籍調(diào)查視為開展權(quán)籍調(diào)查。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)未來土地統(tǒng)一規(guī)劃，確保產(chǎn)權(quán)歸屬人的利益，明確不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與地籍調(diào)查間的關(guān)系能使權(quán)籍調(diào)查工作的思路更清晰、開展更有序。事實(shí)上，權(quán)籍調(diào)查與地籍調(diào)查既有聯(lián)系又有區(qū)別。

（1）二者所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)程不同。權(quán)籍調(diào)查遵循的法律、法規(guī)主要包括《土地管理法》《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《城市房地產(chǎn)管理法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《地籍調(diào)查規(guī)程》《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》《海籍調(diào)查規(guī)范》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》等，而地籍調(diào)查主要遵循《土地管理法》《物權(quán)法》和《地籍調(diào)查規(guī)程》等[3]。

（2）二者的工作內(nèi)容范圍不同。權(quán)籍調(diào)查以宗地、宗海為單位，查清宗地、宗海及其定著物等不動(dòng)產(chǎn)單元的狀況 ；而地籍調(diào)查只是針對(duì)每宗地的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途而開展的土地調(diào)查。

（3）法定效果不同。權(quán)籍調(diào)查是直接為不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證服務(wù)，是純粹法定的專業(yè)調(diào)查工作，必須依法、依規(guī)完成 ；而地籍調(diào)查本身并不具有法定性質(zhì)，只有對(duì)需要確權(quán)登記發(fā)證的宗地開展地籍調(diào)查才具法定意義。

（4）技術(shù)路線不同。權(quán)籍調(diào)查的房屋測(cè)量必須按照《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》技術(shù)路線執(zhí)行。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查必須按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》技術(shù)路線調(diào)查，而地籍調(diào)查主要根據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》制定技術(shù)路線。

（5）成果不同。權(quán)籍調(diào)查的圖件包括宗地圖、宗海圖以及房屋分層分戶平面圖等，而地籍調(diào)查的成果圖只有宗地圖。權(quán)籍調(diào)查表包括地籍調(diào)查表、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)用地其他使用權(quán)調(diào)查表、房屋調(diào)查表、森林及林木調(diào)查表、海籍調(diào)查表等，地籍調(diào)查只有地籍調(diào)查表。

3 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中存在的問題

我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作處于過渡發(fā)展期，雖然法律法規(guī)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，但規(guī)定內(nèi)容不夠細(xì)致，難以對(duì)各相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行全方位覆蓋。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查具有一定的復(fù)雜性和困難度，因受不同因素的影響還存在較多問題。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的內(nèi)容、目的和方式，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查指的是根據(jù)宗地和宗海的具體情況，對(duì)其中一系列不動(dòng)產(chǎn)單元進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)算清查。但是，在實(shí)際工作中我們面臨的是：我國(guó)現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜。不同的部門依據(jù)不同的規(guī)章制度開展不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，比如，自然資源部門根據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)范》、房產(chǎn)部門依據(jù)《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》、森林部門依據(jù)《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》等[4]。各部門各有規(guī)定，不同的規(guī)范之下，調(diào)查測(cè)繪的標(biāo)準(zhǔn)也存在著一定差異。因而，在開展信息測(cè)繪和登記時(shí)，非常容易出現(xiàn)規(guī)定上的矛盾，最終造成不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的混亂，調(diào)查效率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性也都受到了一定影響。

3.2 過程不規(guī)范、部門間協(xié)作性較差

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是一項(xiàng)需要多個(gè)部門共同參與、互相協(xié)作的工作，部門之間的配合對(duì)于工作效率的提升具有重要意義[5]。但在實(shí)際工作中，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的操作流程不夠規(guī)范，加上各部門之間權(quán)責(zé)不明確、配合協(xié)作性差，影響工作效率甚至是數(shù)據(jù)的整體性，為數(shù)據(jù)共享帶來阻礙，最終不利于調(diào)查測(cè)繪數(shù)據(jù)的登記保存。

3.3 數(shù)據(jù)龐大、數(shù)據(jù)來源具有多樣性、數(shù)據(jù)整合調(diào)用效率低

首先，隨著不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)的迅速發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)、登記數(shù)據(jù)都處于持續(xù)增長(zhǎng)狀態(tài)。同時(shí)登記數(shù)據(jù)具有獨(dú)特性，屬于時(shí)空數(shù)據(jù)，主要包括屬性數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)的登記管理需要結(jié)合歷史數(shù)據(jù)和當(dāng)前形勢(shì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并保障數(shù)據(jù)和圖像的統(tǒng)一性，數(shù)據(jù)量巨大 。

其次，管理部門不同，使得數(shù)據(jù)來源多樣化，不同的部門制訂的工作標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理方式、數(shù)據(jù)質(zhì)量也不一樣，導(dǎo)致數(shù)據(jù)整合性差、地籍歷史關(guān)系不清晰等問題，進(jìn)而造成數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)有效銜接和整合，后期整理和調(diào)用效率難以保證，無法充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的重要作用。

3.4 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的費(fèi)用問題

在全國(guó)性土地資源調(diào)查工作中，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作所涉及的費(fèi)用問題不容小覷。很多地方的工作都僅僅覆蓋了城市地區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的地籍調(diào)查并沒有得到完全落實(shí)，加上農(nóng)村地區(qū)的宅基地調(diào)查測(cè)繪工作，使得該區(qū)域已經(jīng)申請(qǐng)和辦理了土地登記的權(quán)利人，需要重新委托有關(guān)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)定，不可避免地給權(quán)利人帶來額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.5 從業(yè)人員水平參差不齊

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作具有一定程度的復(fù)雜性和困難度，為了保證不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的效率和準(zhǔn)確性，相關(guān)從業(yè)人員必須把握不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的要點(diǎn)，注意培養(yǎng)較高的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)工作中，測(cè)繪隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平參差不齊，出現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)不足、實(shí)際測(cè)繪工作能力低下等問題，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性造成一定影響。

4 提高不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查水平的措施

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的重要性在于調(diào)查測(cè)繪的結(jié)果一旦完成了登記，就具備相應(yīng)的法律效力，影響民生、城市建設(shè)和國(guó)家發(fā)展。因此，對(duì)于以上問題必須采取相應(yīng)措施。

4.1 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

為提高工作效率，發(fā)揮數(shù)據(jù)的巨大作用，必須統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理，遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和基本原則。盡快構(gòu)建行之有效、具有實(shí)際操作效果的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)銜接和整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享[6]。

4.2 整合機(jī)構(gòu)、合理選擇調(diào)查機(jī)構(gòu)

我國(guó)相關(guān)政策規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作由現(xiàn)有土地、房屋等各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但根據(jù)我國(guó)國(guó)情，目前不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)際是多部門管理[7]。為構(gòu)建更加人性化的“一站式服務(wù)、全程負(fù)責(zé)”的工作模式，為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人和行政職能部門提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，日后的權(quán)籍調(diào)查工作需要實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)權(quán)籍調(diào)查事項(xiàng)由一家調(diào)查機(jī)構(gòu)完成。

因此，在保證不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查效率和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，必須嚴(yán)格選擇符合要求的測(cè)繪機(jī)構(gòu)。針對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作所處時(shí)期，符合資質(zhì)要求的機(jī)構(gòu)數(shù)量和質(zhì)量都沒有達(dá)到實(shí)際預(yù)期的情況，要采用市場(chǎng)化模式，對(duì)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合、擴(kuò)大其業(yè)務(wù)范圍并進(jìn)行科學(xué)選擇，選擇適宜的測(cè)量機(jī)構(gòu)，確保權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)的可靠性及最終出具報(bào)告和調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性是可行性方案之一。

4.3 統(tǒng)一軟件、重視數(shù)據(jù)的整合入庫、推動(dòng)數(shù)據(jù)共享

當(dāng)前，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中不同的作業(yè)單位使用的作業(yè)軟件不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，結(jié)果不僅不利于工作效率的提高，反而增加了數(shù)據(jù)錯(cuò)誤發(fā)生的概率。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互與共享是面臨的巨大挑戰(zhàn)，推進(jìn)行業(yè)內(nèi)專業(yè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查軟件的統(tǒng)一[8]，在很大程度上促進(jìn)數(shù)據(jù)整合和共享，將有效降低不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查投入的人力、物力和時(shí)間成本。

同時(shí)，要重視數(shù)據(jù)的整合入庫[7]。數(shù)據(jù)整合入庫是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，如果該環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將會(huì)前功盡棄。因此，信息管理人員必須保證空間數(shù)據(jù)的保留與可追溯，對(duì)整個(gè)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，從而避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯(cuò)錄和遺漏的現(xiàn)象，在做好數(shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)上完成數(shù)據(jù)入庫，為一體化管理和數(shù)據(jù)共享打下基礎(chǔ)。

4.4 充分利用已有成果、實(shí)現(xiàn)便民利民、不得違規(guī)增加申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)

2017 年，國(guó)土資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查有關(guān)工作的通知》明確規(guī)定，前期行業(yè)管理中已經(jīng)產(chǎn)生的房產(chǎn)測(cè)量、勘測(cè)定界等成果，經(jīng)審核符合登記要求的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)沿用，不再重復(fù)測(cè)量。實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記前已經(jīng)辦理了土地登記和房屋登記，以及依法辦理了房屋登記但未辦理分戶土地登記的城鎮(zhèn)住宅、成套商品辦公用房在辦理轉(zhuǎn)移、變更等登記時(shí)，經(jīng)確認(rèn)土地權(quán)屬合法且不涉及界址界限變化的，不得要求權(quán)利人提交權(quán)籍調(diào)查成果、繳納相關(guān)費(fèi)用，以切實(shí)減輕群眾負(fù)擔(dān)[9]。

因此，結(jié)合國(guó)家相關(guān)法規(guī)，調(diào)整現(xiàn)行的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃方案，提升我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的效率，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)是當(dāng)務(wù)之急。

4.5 提高從業(yè)人員工作能力和綜合素質(zhì)

國(guó)家有關(guān)資質(zhì)鑒定管理部門務(wù)必對(duì)申請(qǐng)測(cè)繪資質(zhì)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)定[10]，督促符合資質(zhì)要求的測(cè)繪機(jī)構(gòu)針對(duì)從業(yè)人員展開系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和相關(guān)技能工作培訓(xùn)，保證每一位工作人員具備較強(qiáng)的工作能力與專業(yè)素養(yǎng)，能夠肩負(fù)起不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作。

4.6 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍一體化管理

當(dāng)前，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理正朝著電子化方向發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)管理工作受到越來越多的關(guān)注，要積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍一體化管理的進(jìn)程[11-12]，全面提高不動(dòng)產(chǎn)的管理水平和質(zhì)量。

做好不動(dòng)產(chǎn)登記檔案掃描與數(shù)據(jù)庫的銜接工作，逐步建立全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)電子資料數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息資料的共享、使用，最終實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記和相關(guān)辦理，促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的有效開展。其中，不動(dòng)產(chǎn)電子登記簿是不動(dòng)產(chǎn)登記電子檔案的核心組成部分，是不動(dòng)產(chǎn)信息化管理的命脈，是不動(dòng)產(chǎn)信息化統(tǒng)一登記工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍一體化管理的重中之重。因此，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍一體化管理應(yīng)以動(dòng)態(tài)管理為主線，保證增籍與滅籍工作的同步進(jìn)行。

5 結(jié)語

隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展與科技水平的提高，不動(dòng)產(chǎn)登記工作逐漸受到全社會(huì)重視。采取有效措施確保不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查測(cè)繪工作的高效開展，做好數(shù)據(jù)的整合、存儲(chǔ)、管理及更新等工作，可以為我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供有力支持。