新疆小型水庫運行管理現(xiàn)狀及對策建議

張 龍

(新疆水利水電勘測設(shè)計研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

截至2019年，新疆自治區(qū)已建成小型水庫388座，庫容10.18億m3，數(shù)量多、分布廣，大部分為平原注入式水庫，作為新疆“綠洲經(jīng)濟(jì)、灌溉農(nóng)業(yè)”水利基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，在防洪、灌溉、供水等方面，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高灌溉保證率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用[1]。與新疆已建成的136座大中型水庫對比，小型水庫在設(shè)計、建設(shè)、管理、運行等方面存在的問題多，安全隱患多，對安全運行威脅大。本文在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了新疆小型水庫運行管理狀況和存在的主要問題，提出了現(xiàn)階段補短板、強監(jiān)管的對策建議，對于規(guī)范小型水庫運行、提高水庫運行管理能力，具有一定的借鑒、指導(dǎo)和參考作用。

1 新疆小型水庫運行管理現(xiàn)狀及存在的主要問題

1.1 工程建設(shè)管理方面

(1)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。新疆大部分水庫建設(shè)于20世紀(jì)60—70年代，經(jīng)統(tǒng)計，有132座小型水庫建于1955—1970年，97座建于1971—1980年。受當(dāng)時經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)水平、建筑材料、管理能力等多種因素的影響和限制，大部分小型水庫存在前期勘察、設(shè)計深度不夠，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程質(zhì)量差，壩基處理不徹底，壩體填筑不合格，防洪標(biāo)準(zhǔn)不夠，水庫滲漏等問題[2- 3]。

(2)病險問題多。從1998年起，國家和自治區(qū)實施了大規(guī)模的病險水庫除險加固工程建設(shè)，并較全面開展水管體制改革，有效改善了小型水庫的基礎(chǔ)設(shè)施和運行管理條件，但水庫防洪標(biāo)準(zhǔn)低、泥沙淤積嚴(yán)重、壩體滲水、泄洪通道不通暢等問題依然存在，成為影響和制約水庫安全運行的突出隱患[4- 5]。

(3)安全監(jiān)測設(shè)施不完善。部分水庫在建設(shè)初期，尤其是建設(shè)年代久遠(yuǎn)的水庫，沒有配備大壩位移、滲漏等安全觀測設(shè)施，并且沒有建設(shè)水雨情測報監(jiān)測設(shè)施；部分水庫在病險水庫除險加固時，由于配套資金不到位，未能按照批復(fù)要求同步建設(shè)觀測和監(jiān)測設(shè)施；部分水庫雖然配備了監(jiān)測設(shè)施，但因年久失修，維修養(yǎng)護(hù)不足，監(jiān)測的數(shù)據(jù)不可靠，或沒有及時整編。還有一些水庫幾乎沒有入庫水情測報設(shè)施，已建的水文、氣象等站網(wǎng)利用不充分，不能提供準(zhǔn)確的水雨情信息，編制的水庫監(jiān)測預(yù)報預(yù)警方案可操作性較差。根據(jù)水利部要求，2018—2019年，部分水庫雖然采用“土洋結(jié)合”的辦法，在水庫上游落實了險情預(yù)警預(yù)報聯(lián)絡(luò)員，但由于新疆山區(qū)通訊不暢，或是不具備人居條件，難以通過直觀方式觀測雨情、水情，掌握水庫上游來水情況[6- 8]。

(4)降等與報廢工作滯后。由于泥沙淤積嚴(yán)重，一些小型水庫失去了水庫原有的功能和作用；一些流域下游的小型平原水庫的防洪、灌溉、供水等功能，已被上游建成的山區(qū)控制性水利工程所替代；個別小型水庫大壩安全鑒定為“三類壩”，但除險加固技術(shù)上不可行或是經(jīng)濟(jì)上不合理，已經(jīng)沒有修復(fù)的必要[9]。與此同時，由于政府、水行政主管部門和水庫管理單位對水庫降等與報廢工作的意義與必要性認(rèn)識不到位，甚至存在抵觸情緒，以及對水庫降等與報廢的論證、申請、采取的必要措施、驗收等程序不清楚，缺少必要的資金投入，還有部分水庫除險加固后未能及時進(jìn)行蓄水階段驗收和竣工驗收，均影響到小型水庫降等與報廢工作的正常開展。

1.2 工程運行管理方面

(1)管理制度不健全。目前，我國基本形成了較為完善的大中型水庫運行管理法律、法規(guī)和制度體系，但小型水庫的相關(guān)管理制度不健全，直接套用大中型水庫的制度還是降低標(biāo)準(zhǔn)，缺乏依據(jù)[10]。各級水行政主管部門制定本區(qū)小型水庫管理細(xì)則不及時，如2010年水利部印發(fā)了《小型水庫安全管理辦法》，但截至目前新疆自治區(qū)仍未出臺實施細(xì)則或指導(dǎo)意見，缺乏推動小型水庫安全運行管理有章可循的抓手和符合事宜的指導(dǎo)依據(jù)。2018—2019年，新疆多次開展的水庫安全隱患拉網(wǎng)式排查和安全隱患整治“回頭看”檢查，均發(fā)現(xiàn)小型水庫存在管理制度不完善、“三個責(zé)任人”(安全度汛行政責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人和巡查責(zé)任人)履職不力、“三個方案”(預(yù)測預(yù)報方案、運行調(diào)度方案、安全搶險避險方案)審批不規(guī)范等問題。

(2)管理體制不順暢。據(jù)統(tǒng)計，388座小型水庫中有367座由水利系統(tǒng)管理，但大部分沒有單獨批復(fù)運行管理機(jī)構(gòu)，與轄區(qū)內(nèi)水利管理單位一起批復(fù)，和灌區(qū)、水閘等聯(lián)合運行管理，管理人員交織，經(jīng)費不分；電力部門、監(jiān)獄系統(tǒng)、企業(yè)等單位管理的21座小型水庫在水利行業(yè)部門注冊登記或備案，但受行業(yè)管理，水行政主管部門的監(jiān)管能力有限；昌吉州、哈密市等6個地(州、市)的61座小型水庫交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行日常管理，由縣(市)水利局負(fù)責(zé)技術(shù)監(jiān)管。屬地權(quán)責(zé)不清、監(jiān)督等管理體制不順等問題，造成水庫管理部門責(zé)任不明確或履職不到位，水資源統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置的能力發(fā)揮不足，水庫工程良性運行的體制機(jī)制未能形成。

(3)專業(yè)技術(shù)管理人員不足。大部分小型水庫管理人員與水利管理單位人員混編，職責(zé)不清，缺乏專業(yè)技術(shù)管理人員，管理水平低，責(zé)任意識不強；現(xiàn)有管理人員年齡老化，50歲以上人員占60%～70%，但受編制“只減不增”限制，新人難以招錄，長期聘用人員中具備管理和專業(yè)能力的無法進(jìn)入編制，影響和制約了管理人才的合理補充和技術(shù)人才培養(yǎng)；管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、企業(yè)的小型水庫，管理人員不固定，缺少專職管理人員；大部分小型水庫地處偏遠(yuǎn)，自然環(huán)境惡劣，工作和生活條件艱苦，管理人員流失嚴(yán)重，更換頻繁[11- 12]。

(4)公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費不足。大部分小型水庫承擔(dān)著灌溉、防洪等任務(wù)，但由于地方財政困難，難以嚴(yán)格執(zhí)行水利部、財政部聯(lián)合頒發(fā)的《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)(試點)》，各級公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費落實不到位；大部分地區(qū)依舊執(zhí)行的是2008年公益性維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，普遍存在維修養(yǎng)護(hù)費用標(biāo)準(zhǔn)過低、維修費用不足等的問題。據(jù)統(tǒng)計，2018年新疆小型水庫運行管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費實際到位和需求分別為4438萬元和9291萬元，水庫運行管理人員管護(hù)經(jīng)費實際到位和需求分別為10141萬元和14754萬元，合計缺口為9466萬元，2項經(jīng)費的不足，導(dǎo)致水庫工程和設(shè)施破損，處置和維修養(yǎng)護(hù)不及時。

(5)水庫的供水水價不到位。按照國家和自治區(qū)統(tǒng)一部署，雖然自治區(qū)在穩(wěn)步推進(jìn)水價綜合改革，但區(qū)域發(fā)展極不平衡，東疆、北疆進(jìn)展較快，南疆特別是喀什地區(qū)、克州、阿克蘇地區(qū)和和田地區(qū)思想認(rèn)識不到位、保障措施不到位、組織管理不到位、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題交織并存，農(nóng)業(yè)用水平均價格為0.047元/m3，僅占2010年農(nóng)業(yè)供水成本的31%～50%。水價整體偏低，工程管護(hù)費用嚴(yán)重不足，正常運行維護(hù)難以落實，影響到水利工程效益的正常發(fā)揮。

2 對新疆加強小型水庫運行管理的對策建議

2.1 盡快完善水庫管理制度

根據(jù)《中華人民共和國防洪法》、《水庫大壩安全管理條例》、《安全生產(chǎn)法》、《小型水庫安全管理辦法》，結(jié)合2018年以來新疆多次開展的小型水庫運行管理排查、檢查和調(diào)研工作，盡快制定、印發(fā)自治區(qū)關(guān)于加強小型水庫建設(shè)和管理工作的意見，建立健全小型水庫的管理制度，為全區(qū)推動小型水庫安全運行管理提供依據(jù)和保障。

2.2 提高責(zé)任人履職能力

(1)小型水庫安全管理實行政府行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，首先應(yīng)當(dāng)明確一名政府行政領(lǐng)導(dǎo)作為政府責(zé)任人，對水庫安全負(fù)總責(zé)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好安全管理工作。避免由一名政府行政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任轄區(qū)全部水庫政府責(zé)任人，或是由一個人擔(dān)任轄區(qū)全部水庫主管部門責(zé)任人。夯實水庫責(zé)任主體的安全管理責(zé)任，通過逐級、逐庫簽訂責(zé)任書的方式，強化責(zé)任落實，可以將水庫安全管理納入政府年度目標(biāo)考核內(nèi)容，提升管理效力。

(2)水庫的“三個責(zé)任人”要各司其職、各盡其責(zé)、通力配合，做好水庫的安全管理和防汛抗旱工作，規(guī)范開展大壩注冊登記、安全鑒定、管理人員培訓(xùn)，實施年度檢查、除險加固、降等報廢等工作，認(rèn)真落實巡視檢查、工程養(yǎng)護(hù)、實施水庫調(diào)度、搶險救災(zāi)及水毀工程修復(fù)等水庫安全管理日常工作。

(3)逐步推行水庫管理人員全員培訓(xùn)上崗制度，提高水庫管理隊伍素質(zhì)；各級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加大對小型水庫管理人員的崗位技術(shù)培訓(xùn)力度，每年至少舉辦一期培訓(xùn)班；全面加強小型水庫巡查管護(hù)人員的培訓(xùn)，保證管護(hù)人員先培訓(xùn)后上崗，使所有管護(hù)人員都能夠熟悉并掌握水庫的風(fēng)險點和對應(yīng)處置措施。

2.3 建立健全水庫管理機(jī)構(gòu)

小型水庫應(yīng)當(dāng)單獨批復(fù)水庫管理單位，改變與轄區(qū)內(nèi)水利管理單位混合批復(fù)的現(xiàn)狀，嚴(yán)格按照水利工程管理單位定崗定員標(biāo)準(zhǔn)，配足、配齊水庫管理人員。小(1)型水庫專職管理人員不得少于3名，重點小(2)型水庫專職管理人員不得少于2名，需要特別注意的專職管理人員應(yīng)當(dāng)是水利專業(yè)人員。

2.4 落實小型水庫管理經(jīng)費

(1)根據(jù)水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，切實保障各級公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費足額到位，鑒于新疆小型水庫的準(zhǔn)公益性性質(zhì)，其中國家所有的水庫當(dāng)水費收入和公益性2項經(jīng)費不能滿足管理經(jīng)費需要時，縣級財政應(yīng)當(dāng)足額撥付。

(2)結(jié)合新疆農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案的要求，盡快完成以2015年為基準(zhǔn)年的水價成本核算工作，加快開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，使水庫供水價格總體達(dá)到完全成本。充分發(fā)揮水價杠桿作用和調(diào)節(jié)機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制、用水管理機(jī)制4項機(jī)制，實現(xiàn)水利工程設(shè)施良性運行目標(biāo)。

(3)大力推進(jìn)小型水庫管理體制改革，探索實施管養(yǎng)分離，公共部分由各級財政分擔(dān)，經(jīng)營服務(wù)部分由受益者分擔(dān)，建立穩(wěn)定的經(jīng)費渠道，促進(jìn)小型水庫良性運行。

2.5 加快運行管理體制改革

積極探索小型水庫管理向?qū)I(yè)化、規(guī)模化、市場化管理轉(zhuǎn)變，因地制宜的采取購買服務(wù)方式。可將小型水庫統(tǒng)一委托給專業(yè)化管護(hù)隊伍，實行物業(yè)化集中管理；或以大帶小，將小型水庫委托大中型水利工程管理單位管理，實行專業(yè)化管理；或成立縣級水利服務(wù)隊伍統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)小型水庫，實行規(guī)?；芾?。積極探索社會資本參與小型水庫管理的社會化管理模式，通過租賃、承包、股份合作等形式吸引社會資本，利用小型水庫開展經(jīng)營活動并承擔(dān)水庫運行維護(hù)費用。

2.6 開展病險水庫除險加固

鑒定為“三類壩”的小型病險水庫，必須及時除險加固。各地要重視小型病險水庫除險加固前期工作，提高前期工作質(zhì)量，加快前期工作進(jìn)度；除積極爭取中央財政資金支持外，各級財政要加大對小型病險水庫除險加固的投入力度。農(nóng)村集體或其他經(jīng)濟(jì)組織所有的小型病險水庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或水庫所有者(業(yè)主)要多渠道籌集除險加固資金，加快除險加固進(jìn)度[13- 14]。

2.7 完善監(jiān)測設(shè)施

各級水行政主管部門和水庫管理單位應(yīng)從監(jiān)測設(shè)施建設(shè)、更新改造、運行維護(hù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)分析等方面增強小型水庫的安全監(jiān)測能力。及時修復(fù)損壞的監(jiān)測設(shè)施，抓緊增設(shè)必要的測點和項目，對采用“土洋結(jié)合”預(yù)報的預(yù)警員進(jìn)行上崗培訓(xùn)。從監(jiān)測設(shè)施建設(shè)、更新改造、運行維護(hù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)分析等方面，科學(xué)編制監(jiān)測預(yù)報預(yù)警方案，全方位提高安全監(jiān)測能力。小(1)型和重點小(2)型水庫必須建設(shè)視頻監(jiān)視系統(tǒng)并接入自治區(qū)綜治視聯(lián)網(wǎng)，逐步形成水庫大壩安全信息化管理系統(tǒng)。

3 結(jié)語

新疆小型水庫在工程建設(shè)管理和運行管理方面存在的諸多問題[15]，既有全國普遍性又有地方特殊性，必須高度重視，針對發(fā)現(xiàn)的各種問題，制定切實可行的方案，認(rèn)真抓好落實，從全面加強注冊登記、調(diào)度運用、檢查監(jiān)測、防汛搶險、安全鑒定、除險加固等重要制度的貫徹和執(zhí)行，全面推進(jìn)水利工程管理體制改革和農(nóng)業(yè)水價綜合改革等方面，在“十四五”之前完善“補短板、強監(jiān)管”工作，促進(jìn)小型水庫安全運行，發(fā)揮工程和經(jīng)濟(jì)效益，支持社會的可持續(xù)發(fā)展。