在國土空間治理中發(fā)揮測繪基礎(chǔ)先行作用

陳常松

國土空間治理現(xiàn)代化與測繪業(yè)務(wù)特點

“山水林田湖草是生命共同體”，表明了對自然資源的管理是一種綜合性管理。綜合性主要體現(xiàn)在三個方面：對各類自然資源要素進行管理；對各類自然資源要素之間的關(guān)系進行管理；對作用于自然資源要素及其相互關(guān)系上的人類各種開發(fā)、利用、保護活動及其后果進行管理。從地理學(xué)理論來說，自然要素、自然要素之間的相互作用關(guān)系以及相關(guān)的人類開發(fā)利用活動結(jié)果構(gòu)成國土空間。因此，現(xiàn)代意義上的自然資源管理實際上是國土空間管理（或國土空間治理）。 國土空間治理體系的現(xiàn)代化，主要是指貫穿治理過程技術(shù)的現(xiàn)代化，即應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，整合不同業(yè)務(wù)模塊，在此基礎(chǔ)上共同向智能化方向邁進。在實現(xiàn)國土空間治理現(xiàn)代化的過程中，包括測繪在內(nèi)的不同業(yè)務(wù)板塊具有不同的定位、承擔(dān)不同的職責(zé)。

《測繪法》明確，測繪是指對自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述，以及對獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進行處理和提供的活動。測繪工作是對國土空間的“空間”屬性進行基本定義和度量，并最終為國土空間中的任意事物或者現(xiàn)象確立唯一空間位置及定義相互之間空間關(guān)系的一項工作。

在長期的測繪生產(chǎn)實踐中，測繪逐步形成了不同于其他相關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。主要有：

——具有較強的數(shù)據(jù)意識。擁有數(shù)據(jù)處理，特別是地理信息數(shù)據(jù)獲取、處理及分發(fā)的技術(shù)優(yōu)勢。這對于在大數(shù)據(jù)時代推進自然資源管理現(xiàn)代化十分寶貴。

——具有較強的技術(shù)創(chuàng)新意識。在我國推進國民經(jīng)濟和社會信息化進程中，測繪地理信息行業(yè)是最早成功將衛(wèi)星遙感、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)技術(shù)業(yè)務(wù)化應(yīng)用于實踐，并實現(xiàn)測繪地理信息數(shù)字化、信息化的行業(yè)。測繪地理信息行業(yè)的實踐也為此后自然資源其他相關(guān)行業(yè)大規(guī)模、制度化應(yīng)用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)來改進工作，并推進信息化在這些領(lǐng)域的發(fā)展提供了借鑒。

——具有極強的標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量意識。為了不致出現(xiàn)失之毫厘、謬以千里的情況，測繪行業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量、精度等方面的意識和要求極高。

在推進高質(zhì)量發(fā)展的背景下，發(fā)揚測繪行業(yè)這些優(yōu)良傳統(tǒng)，借鑒已有做法，改善自然資源管理相關(guān)數(shù)據(jù)獲取處理及應(yīng)用質(zhì)量，無疑是十分重要的。

測繪在自然資源綜合管理中大有可為

測繪在自然資源綜合管理中發(fā)揮作用，主要應(yīng)當(dāng)包括如下幾個方面：

——制定并維護處理空間關(guān)系的基本規(guī)則，并對空間位置的定位、空間關(guān)系的表達是否符合國家要求進行把關(guān)。主要包括：在自然資源調(diào)查監(jiān)測、國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、自然資源確權(quán)登記等業(yè)務(wù)中，保證國家測繪基準(zhǔn)和坐標(biāo)系統(tǒng)的正確運用，保證投影等數(shù)學(xué)基礎(chǔ)的正確應(yīng)用，為相關(guān)管理工作的科學(xué)性提供保障；研究制定自然資源各類業(yè)務(wù)用圖編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并督促正確使用，保證自然資源管理中基本地圖、地質(zhì)調(diào)查圖、空間規(guī)劃底圖及成果圖等圖件遵從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成體系，從而為正確傳達自然資源政策信息提供保障；參與施行與位置有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理，嚴(yán)格管理地籍測繪、房產(chǎn)測繪等不動產(chǎn)測繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，參與制定并管理自然資源確權(quán)登記相關(guān)測繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等規(guī)劃線、各類空間規(guī)劃區(qū)及相關(guān)管制政策的落地工作。

——參與或者牽頭制定自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)政策。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮測繪業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)意識強、數(shù)據(jù)能力高、數(shù)據(jù)工作經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，將測繪業(yè)務(wù)責(zé)任部門建設(shè)成為自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)管理部門。由其負責(zé)研究建立規(guī)范自然資源數(shù)據(jù)獲取、處理、存儲管理工作程序，制定并嚴(yán)格管理數(shù)據(jù)獲取、處理、存儲管理、數(shù)據(jù)庫建設(shè)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化工藝流程，明確基本技術(shù)要求，建立質(zhì)量控制體系，并形成標(biāo)準(zhǔn)；加快推進不同業(yè)務(wù)板塊數(shù)據(jù)融合，推進數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實現(xiàn)地質(zhì)、礦產(chǎn)、土地、水、森林、草場、測繪、海洋等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源整合，在此基礎(chǔ)上研究建立自然資源領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)中心，深挖數(shù)據(jù)應(yīng)用。

——引領(lǐng)自然資源領(lǐng)域?qū)πl(wèi)星遙感、衛(wèi)星定位及地理信息技術(shù)等的業(yè)務(wù)化應(yīng)用。實踐已經(jīng)證明衛(wèi)星遙感、衛(wèi)星定位等技術(shù)在自然資源管理中的核心技術(shù)支撐地位。伴隨著自然資源管理繼續(xù)向精細化、精準(zhǔn)化推進，這些技術(shù)必然會扮演越來越重要的角色。深化這些技術(shù)的應(yīng)用，深度參與國家相關(guān)衛(wèi)星遙感、定位等技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃計劃決策，掌握更多的話語權(quán)和主動權(quán)是自然資源部門推進自然資源管理精準(zhǔn)化的內(nèi)在要求。測繪部門一直將遙感技術(shù)作為一門測繪技術(shù)，在航空時代建立了航空攝影系統(tǒng)（也即航空遙感）；在航天時代，積極參與航天遙感和衛(wèi)星定位系統(tǒng)的研究規(guī)劃，擁有豐富的航空航天遙感及衛(wèi)星定位應(yīng)用經(jīng)驗，并形成了強大遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的處理應(yīng)用能力和相關(guān)制度。在自然資源統(tǒng)一管理的大背景下，測繪業(yè)務(wù)板塊應(yīng)當(dāng)更加充分地發(fā)揮自身優(yōu)勢，在航空航天遙感數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、建立并維護航空遙感制度、參與國家衛(wèi)星遙感和衛(wèi)星定位等規(guī)劃計劃、推進遙感自然資源應(yīng)用等方面發(fā)揮積極作用。

——發(fā)揮質(zhì)量控制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)勢。按照推動質(zhì)量變革、建設(shè)質(zhì)量強國的戰(zhàn)略要求，適應(yīng)自然資源保護和開發(fā)利用的需要，借鑒測繪工作質(zhì)量意識、標(biāo)準(zhǔn)意識強，質(zhì)量管理體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系完整的優(yōu)勢，圍繞自然資源調(diào)查、監(jiān)測、評價、勘測、修復(fù)等系列工程、產(chǎn)品和服務(wù)，建立組織實施單位覆蓋全過程、全要素、分級分類的過程質(zhì)量控制和質(zhì)量檢查制度，建立具有授權(quán)資質(zhì)的質(zhì)檢機構(gòu)對成果質(zhì)量檢驗檢測與認證的制度，建立過程質(zhì)量監(jiān)督抽查和最終成果復(fù)核制度，著力形成服務(wù)自然資源管理工作的六大質(zhì)量管控體系，即測繪地理信息質(zhì)量管控體系、自然資源調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管控體系、自然資源確權(quán)登記質(zhì)檢保障體系、國土空間規(guī)劃測繪質(zhì)量支撐體系、生態(tài)修復(fù)測繪質(zhì)量服務(wù)體系和測繪質(zhì)檢技術(shù)裝備體系。

應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮測繪工作的基礎(chǔ)性、先行性作用

自然資源管理是測繪發(fā)揮其基礎(chǔ)性、先行性作用的傳統(tǒng)領(lǐng)域，測繪成果一直是地質(zhì)調(diào)查、土地和森林等資源調(diào)查工作和空間規(guī)劃工作的基礎(chǔ)性支撐資料。

在新的體制下，滿足對自然資源施行統(tǒng)一管理的要求以及國土空間治理現(xiàn)代化要求，測繪工作面臨新的任務(wù)。從目前來看，主要是體現(xiàn)在測繪工作基礎(chǔ)性、先行性作用的兩個方面。

——測繪先行，統(tǒng)籌陸地海洋國土空間。在分部門管理體制下，我國長期以來對陸地國土和海洋國土施行分治政策，形成了兩套截然不同的治理邏輯、工作理念、具體政策以及技術(shù)手段等。

自然資源部組建后，按照“兩統(tǒng)一”的要求做好國土空間治理，需要統(tǒng)籌陸海國土空間的規(guī)劃、開發(fā)和管理，對陸海國土空間施行一個理念、一套政策。其基礎(chǔ)性工作就是要統(tǒng)籌陸海測繪工作，建立陸海一體化測繪基準(zhǔn)和坐標(biāo)系統(tǒng)，形成陸海統(tǒng)籌基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。作為陸海過渡地帶南，海岸帶地區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和管理工作，集中承載了我國陸海分治所帶來的政策矛盾和治理混亂。統(tǒng)籌陸海國土空間治理，先要統(tǒng)籌海岸帶治理，逐步消除治理理念和治理政策之間的分歧。而其中的首要工作就是要盡快實施海岸帶的測繪工作。

——測繪先行，統(tǒng)籌地上地下國土空間。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，地下空間的開發(fā)和利用在經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)越來越重要的地位。由此，統(tǒng)籌地下國土空間和地上國土空間就成為國土空間治理工作中越來越重要的內(nèi)容。必須發(fā)揮測繪工作的基礎(chǔ)性、先行性作用，加快構(gòu)建地上地下一體化測繪坐標(biāo)系統(tǒng)和相應(yīng)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，加快施行地上地下測繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一體化進程，為地上地下空間治理政策的統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)。