基于公共物品理論金湖縣小型農(nóng)田水利設(shè)施供給研究

張金玉

(金湖縣水務(wù)局，江蘇金湖211600)

1 引言

農(nóng)村是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一[1-3]。農(nóng)田水利設(shè)施的修建對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的作用，多年來，我國已經(jīng)修建了大量的農(nóng)田水利設(shè)置，改善了農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)境，促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展[4-6]。但是，在多年的使用過程中，農(nóng)田水利設(shè)施大多處于破損、無人維修的狀態(tài)，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來不利影響[7-9]。結(jié)合金湖縣小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀，使用公共物品理論分析這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，并提出相應(yīng)的處理措施。

2 公共物品理論與水利設(shè)施關(guān)系分析

公共物品的主要特征是：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此，農(nóng)田水利設(shè)施屬于典型的純公共物品。小型水利設(shè)施的修建是保證區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)民平等地享有使用權(quán)。在建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施時(shí)需要區(qū)域內(nèi)所有村民參與，每個(gè)村民平等享受水利設(shè)施建設(shè)帶來的便利。小型農(nóng)田水利設(shè)施是典型的地方性公共物品，受益者范圍局限于農(nóng)戶、村莊，但僅在這部分范圍內(nèi)表現(xiàn)為非排他性，但對(duì)范圍外的居民仍具有排他性，同時(shí)，受限于可供水量，當(dāng)用水量小于最大可供水量時(shí)，增加用水戶不會(huì)導(dǎo)致用水緊張；反之，當(dāng)用水量大于最大可供水量時(shí)，增加用水戶會(huì)造成用水緊張。

3 金湖縣小型水利設(shè)施現(xiàn)狀分析

多年來，由于投入少，水利設(shè)施老化失修嚴(yán)重，主要存在以下幾點(diǎn)問題：①由于排澇問題未解決，多年來農(nóng)民種田一直是望天收，縣域內(nèi)排澇泵站多始建于二十世紀(jì)七八十年代，單座泵站規(guī)模小、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，機(jī)泵老化嚴(yán)重，效益嚴(yán)重衰減，急需興建多座排澇泵站。②項(xiàng)目片地處圩區(qū)，無法實(shí)現(xiàn)自流灌溉，農(nóng)忙灌溉多數(shù)利用組級(jí)泵站或是流動(dòng)機(jī)泵從中溝中提水灌溉，已有的組級(jí)站大多為簡(jiǎn)易泵站，運(yùn)行多年老化失修，破損嚴(yán)重，需要拆建。③田間溝渠淤塞嚴(yán)重，田間工程配套率不足60%，完好率不足50%，加之推行稻蝦混養(yǎng)，原有的灌排水系及田間配套工程需要調(diào)整、完善。

4 基于公共物品理論小型水利設(shè)施問題分析及解決措施研究

4.1 基于公共理論小型水利設(shè)施問題分析

4.1.1 利益主體問題分析

小型農(nóng)田水利設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品，其提供者可以是當(dāng)?shù)卣?，也可以是輻射范圍?nèi)的居民，同時(shí)，也可以是第三方投資人。不同的投資方在建設(shè)小型水利設(shè)施時(shí)的關(guān)注點(diǎn)也不盡相同。政府投資關(guān)注重點(diǎn)在于整個(gè)社會(huì)福利最大化，用戶投資關(guān)注重點(diǎn)在于自身利益的最大化，第三方投資人員關(guān)注重點(diǎn)在于投資回報(bào)率。從政府、農(nóng)戶、第三方投資者3個(gè)方面進(jìn)行分析。

(1)政府方面。長(zhǎng)期以來的“重工輕農(nóng)”思想在一定程度上促進(jìn)了我國工業(yè)的發(fā)展，但對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展也產(chǎn)生了不利的影響，在該思想的長(zhǎng)期影響下，我國農(nóng)村處于相對(duì)落后的水平，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后；農(nóng)村小型水利設(shè)施投資回報(bào)率與公路、公服等設(shè)施建設(shè)相比較低，社會(huì)認(rèn)可程度也低于其他公共物品。

(2)農(nóng)戶方面。金湖縣農(nóng)村外出務(wù)工人口較多，留在家鄉(xiāng)的勞動(dòng)力不愿意付出勞動(dòng)修建水利設(shè)施導(dǎo)致工程建設(shè)開展難度較高，農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明確，往往是大家共用，但污染管理；農(nóng)田水利設(shè)施修建是一個(gè)惠及全體村民的工程，但農(nóng)戶在追求自身利益最大化的過程中忽略了這一選擇，從而造成水利設(shè)施修建不足；農(nóng)業(yè)發(fā)展受到自然因素影響較大，農(nóng)業(yè)方面經(jīng)濟(jì)收入較低，導(dǎo)致農(nóng)村人口逐漸轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已難以滿足自身生活需求，因此，淡化了農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)的重要性。

(3)第三方投資者方面。根據(jù)調(diào)查，截至目前，金湖縣小型水利設(shè)施建設(shè)工程中并沒有第三方投資者參與。小型水利設(shè)施建設(shè)屬于低收益投資，投資者投資回報(bào)率較低。

4.1.2 供給機(jī)制分析

供給機(jī)制的完善程度與公共物品的供給效率關(guān)系較為密切。供給機(jī)制主要包括：決策、融資、管理和監(jiān)督4個(gè)方面。

(1)決策機(jī)制。在我國農(nóng)村，村級(jí)公共物品供給主要實(shí)行“一事一議”的制度，但是根據(jù)調(diào)查結(jié)果，村民的參與度較低，由于外出務(wù)工人員較多，參會(huì)人員人數(shù)難以滿足要求，同時(shí)，留守的多為老人和兒童，并不能通過議事來表現(xiàn)自己的切實(shí)需求。

(2)融資機(jī)制。目前，農(nóng)村公共物品供給的融資機(jī)制不健全。取消農(nóng)業(yè)稅收后，中央政府原本的供給義務(wù)也一并轉(zhuǎn)移給了縣鄉(xiāng)和村委，通過“一事一議”制度由村莊自籌資金。由于中央政府在這一方面并未對(duì)地方政府進(jìn)行資金上的支持，導(dǎo)致了農(nóng)村小型水利設(shè)施融資的窘迫現(xiàn)狀。

(3)管理機(jī)制。根據(jù)調(diào)查，金湖縣小型水利工程管理經(jīng)費(fèi)是15元/畝，分別由省、縣、鎮(zhèn)、村財(cái)政承擔(dān)。但仍然存在田間工程管理不到位的現(xiàn)象，其主要原因：管護(hù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)老化、技術(shù)薄弱。①管護(hù)人員年齡普遍較大，文化程度較低，缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)，尤其對(duì)一些新設(shè)備的操作，很難準(zhǔn)確掌握使用；同時(shí)報(bào)酬較低，難以保持管護(hù)隊(duì)伍穩(wěn)定。②鎮(zhèn)村管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集壓力大。隨著水利投入的不斷加大，全縣小型水利工程總量愈來愈多，要保證所有小型水利工程的正常運(yùn)行，管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)尤其是村級(jí)經(jīng)費(fèi)籌集將面臨更大的困難。③監(jiān)管范圍廣、監(jiān)管技術(shù)落后。面對(duì)全縣與日俱增的小型水利工程，加之工程零星分散，有限的人力財(cái)力物力很難對(duì)全縣所有小型水利工程做到全時(shí)段全覆蓋的監(jiān)管；同時(shí)監(jiān)管手段依然依賴于傳統(tǒng)檢查手段，這往往導(dǎo)致問題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，維護(hù)跟不上。

(4)監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)調(diào)查，金湖縣農(nóng)民對(duì)公共物品的融資多持不支持的態(tài)度，其主要原因是對(duì)政府的信任度較低。農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)的人民相比收入處于較為低下的水平，村級(jí)財(cái)政公開透明程度低，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

4.2 解決措施

4.2.1 建立利益主體激勵(lì)機(jī)制

首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府職能，需要在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，制約地方政府的非理性行為，樹立正確的政績(jī)觀，應(yīng)當(dāng)把人民切實(shí)需要的公共物品建設(shè)放在首要位置。政府需要深入到農(nóng)民當(dāng)中去，深入了解農(nóng)民的真正需求，加強(qiáng)與農(nóng)民之間的溝通、聯(lián)系；應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取第三方投資者加入到這一事業(yè)中來，政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策，改善與社會(huì)私人資本之間的關(guān)系。

其次應(yīng)當(dāng)明確小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)問題，根據(jù)前述研究可知，由于產(chǎn)權(quán)不明確造成了一系列復(fù)雜的問題。因此，可通過制定相關(guān)制度，明確設(shè)施產(chǎn)權(quán)所屬，擺脫原有的“集體”產(chǎn)權(quán)，使產(chǎn)權(quán)明確化，使得小型水利設(shè)施修建后不出現(xiàn)無人管的現(xiàn)象。

4.2.2 完善供給機(jī)制

農(nóng)村公共物品建設(shè)中“一事一議”制度反映了我國農(nóng)村決策機(jī)制的不完善，其約束條件嚴(yán)格，議事成本較高，可實(shí)施性較低，在農(nóng)村自治過程中，決策機(jī)制需要順應(yīng)時(shí)代進(jìn)行改革，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善：①結(jié)合村莊實(shí)際情況、因地制宜；②增加透明度；③增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)熱心集體事業(yè)的村民給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。

健全融資機(jī)制，我國農(nóng)村金融基本處于空白期，籌融資機(jī)制不健全對(duì)農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，可從以下幾方面進(jìn)行改善：①政府預(yù)備專門的水利設(shè)施建設(shè)資金；②農(nóng)民自籌資金應(yīng)當(dāng)合理使用，公開透明；③可適當(dāng)放開私人資本進(jìn)入農(nóng)村公共物品投資建設(shè)市場(chǎng)；④加強(qiáng)農(nóng)村金融建設(shè)。

建立健全監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)民對(duì)政府資金使用的不信任導(dǎo)致了資金籌備難度大等問題?？赏ㄟ^以下方面加以改善：①強(qiáng)化法律制度，在現(xiàn)有制度上，逐漸完善小型農(nóng)田水利設(shè)施的相關(guān)法律法規(guī)；②政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，明確設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬；③可成立村民監(jiān)督協(xié)會(huì)，發(fā)展廣大農(nóng)民的力量。

5 結(jié)論

金湖縣農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施破損較為嚴(yán)重，通過公共物品理論分析，小型農(nóng)田水利設(shè)施具備一定的排他性，且農(nóng)業(yè)具有一定的弱質(zhì)性導(dǎo)致利益主體投資積極性不高，且相應(yīng)的供給配套制度不完善，導(dǎo)致小型水利設(shè)施建設(shè)和后期維護(hù)難度較高。政府和居民應(yīng)當(dāng)共同努力，通過建立相關(guān)制度，明確設(shè)施產(chǎn)權(quán)，加大財(cái)政投入，積極吸引社會(huì)私人資本，加強(qiáng)監(jiān)督管理等措施，可改善金湖縣農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀。