南水北調(diào)山東干線有限公司管理制度建設(shè)探討

蘇傳政

（南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東 濟南 250109）

南水北調(diào)東線山東干線一期工程2013 年11 月建成進入運營期以來，公司經(jīng)過幾年的探索確立了“環(huán)境優(yōu)美、技術(shù)先進、體制合理、機制科學(xué)、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效”工作總目標(biāo)，按照現(xiàn)代企業(yè)管理的要求于2019 年啟動綜合改革，確立公司、管理局（中心）、管理處三級管理組織機構(gòu)，內(nèi)設(shè)8 個職能部門、7 個管理局以及5 個中心、20個管理處，將2020 年定為“制度建設(shè)年”，對現(xiàn)有管理制度進行修訂，同時推進標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，旨在通過變革組織架構(gòu)、優(yōu)化管理制度和業(yè)務(wù)流程、建立企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等手段，統(tǒng)籌公司內(nèi)部人力資源、挖掘內(nèi)部管理潛力，建立“制度合理、流程順暢、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、管理高效”的運行機制，進一步提高企業(yè)治理能力和工程運行管理水平，促進企業(yè)快速和高質(zhì)量發(fā)展，更好地發(fā)揮南水北調(diào)工程的社會效益和經(jīng)濟效益。

加強公司制度建設(shè)是公司從經(jīng)驗管理階段發(fā)展到制度管理階段的必然要求，制度建設(shè)的創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性對公司管理者和員工隊伍提出了更高的素質(zhì)要求。筆者對公司擬修訂的147 項制度進行了統(tǒng)計、梳理，包括制度類128 項、標(biāo)準(zhǔn)類13 項、其他類6 項，結(jié)合制度修訂過程中的研討，指出存在的主要問題，提出具體的解決意見。

1 企業(yè)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)

1.1 管理制度

企業(yè)管理制度是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制定的，反映管理者管理思想和工作思路的，規(guī)范本單位員工行為和生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動的文件，是企業(yè)內(nèi)部的“法律”。包括行政法規(guī)、章程、制度、公約四類，其中行政法規(guī)類包括條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則，制度類包括制度、規(guī)則、守則、須知。管理制度的主要管理對象是人、財、物、信息，其中核心是人的管理。

1.2 管理標(biāo)準(zhǔn)

企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)包括管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)。管理標(biāo)準(zhǔn)是對有關(guān)生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)營管理各個環(huán)節(jié)需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理事項運用標(biāo)準(zhǔn)化原理，對人們在生產(chǎn)活動中的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、過程方法、資源分配等所作的規(guī)定。

管理標(biāo)準(zhǔn)主要是以“5W1H”（誰來管、管什么、管到什么程度、何時管、在哪管、怎樣管）的思路實現(xiàn)各項生產(chǎn)活動的規(guī)范化、程序化、科學(xué)化。

2 制度建設(shè)存在的主要問題及建議

2.1 制度和標(biāo)準(zhǔn)混淆

制度和標(biāo)準(zhǔn)都是規(guī)制企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營的管理手段，在制度建設(shè)初期，兩者并存是必然的，但是兩者在理論基礎(chǔ)、文件格式、制（修）訂以及審批發(fā)布程序、適用范圍等方面是有區(qū)別的。隨著企業(yè)的發(fā)展和管理水平的提升，制度和標(biāo)準(zhǔn)的分工變得更清晰、界定更準(zhǔn)確，兩者可發(fā)生轉(zhuǎn)化，即當(dāng)專業(yè)業(yè)務(wù)的管理相對成熟與規(guī)范，或者制度本身已經(jīng)成熟穩(wěn)定時，制度可實現(xiàn)向標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化。因此，企業(yè)發(fā)展到一定階段會出現(xiàn)制度減少、標(biāo)準(zhǔn)增加的現(xiàn)象。

建議公司同時開展制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之際，有必要將現(xiàn)有制度進行進一步的梳理，一是分清管理制度和管理標(biāo)準(zhǔn)，分類進行建設(shè)；二是將成熟的制度以及管理經(jīng)驗總結(jié)提煉成企業(yè)層面的管理標(biāo)準(zhǔn)，推進標(biāo)準(zhǔn)化進程。

2.2 制度體系的建立缺少頂層設(shè)計、層級不清

管理制度在企業(yè)治理中的重要性、作用是不同的，管理者對制度的建立進行統(tǒng)籌考慮、合理分級，形成有效的制度體系是必要和可行的。一般可以分為三級：一級制度是企業(yè)的根本制度，即在企業(yè)治理中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導(dǎo)性作用的制度，可按企業(yè)的業(yè)務(wù)模塊進行統(tǒng)籌考慮和頂層設(shè)計；二級制度是企業(yè)的基本制度，貫徹落實企業(yè)的根本制度，對企業(yè)治理起基礎(chǔ)性作用、發(fā)揮重大影響的制度，可按企業(yè)職能部門的業(yè)務(wù)分類制定；三級制度是企業(yè)的重要制度，由根本制度和基本制度派生的、對具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行規(guī)范、細(xì)化的操作規(guī)則、實施細(xì)則等。

鑒于目前公司正處于制度建設(shè)過程中，建議建立合理的三級制度體系，并進一步對各職能部門、管理局（中心）業(yè)務(wù)進行梳理和整合，對現(xiàn)有需要修訂的制度梳理出制度等級，公司層面統(tǒng)籌一級制度的制定，解決部門職能交叉、業(yè)務(wù)接口模糊、制度間存在沖突矛盾、制度不完善或不具體、不清晰等問題。

以公司工程管理制度建設(shè)為例，工程管理職能包括土建工程、金結(jié)機電設(shè)備、機組大修、電氣預(yù)防性試驗、電力線路維保等維修養(yǎng)護項目管理，新、改、擴建等專項項目管理，穿跨越、邊界與地籍管理等工程管理，以及工程觀（監(jiān)）測管理等，每一方面的管理都需要建立健全制度，通過梳理，最終建立了一個一級制度（工程設(shè)備設(shè)施管理制度）、多個二級制度（維修養(yǎng)護項目管理辦法、專項項目管理辦法、邊界與地籍管理辦法等）。一級制度從各項管理內(nèi)容方面將橫向上與多個部門之間職責(zé)的交叉銜接，縱向上與下屬單位之間的分級分工負(fù)責(zé)進行了比較清晰的界定，為二級制度的制定和修訂打下了很好的基礎(chǔ)。

2.3 制度與流程沖突

管理的精髓是“制度管人、流程管事”。管理制度規(guī)范的是人要怎么做，必須怎么做，不這么做怎么處置等；管理流程是支持制度的文件，明確由誰來做，具體怎么做的規(guī)定，從處理事務(wù)的人員、時間、方法、內(nèi)容、部門和崗位之間邏輯銜接的各個環(huán)節(jié)給予了具體、明確、全面的規(guī)范。

一些管理制度執(zhí)行困難的原因往往是制度不嚴(yán)謹(jǐn)，可操作性、部門之間的協(xié)同性較差，執(zhí)行流程過于繁瑣、不合理等。因此，為避免管理制度規(guī)定的具體事項前后不一，甚至與流程沖突，建議制度建設(shè)與流程建設(shè)并重，編制者可利用圖、表單等形式將具體事項的前后對應(yīng)關(guān)系、職責(zé)分工的上下、左右銜接關(guān)系梳理清楚，相互印證以避免遺漏和紊亂，最終形成操作性較強的縱向貫通、橫向協(xié)同、權(quán)責(zé)清晰的制度和流程。

2.4 制度制定集權(quán)容易造成一些弊端

管理制度的建立包括起草、征求意見、審查、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)，職能部門如果集“起草、審查、批準(zhǔn)”權(quán)限于一身，很容易因制度制定集權(quán)造成一些弊端，如因職能部門自身知識結(jié)構(gòu)、經(jīng)驗的局限性而使管理制度的接口不清、流程模糊；職能部門從自身部門利益出發(fā)，征求的意見是否采納最終還是取決于部門自身，增加“打架制度”出臺的風(fēng)險等。

建議出臺公司管理制度建設(shè)的有關(guān)規(guī)定。一級制度應(yīng)由專責(zé)部門統(tǒng)一歸口管理，程序上應(yīng)經(jīng)職能部門起草、公司主管領(lǐng)導(dǎo)審核、相關(guān)部門會簽、公司辦公室核稿、企業(yè)議事與決策機構(gòu)審議通過后由公司辦公室統(tǒng)一進行發(fā)布；二級及以下制度可分級授權(quán)給職能部門，由各職能部門行使職責(zé)范圍內(nèi)管理制度的管理職能，程序上可經(jīng)職能部門起草和審核、相關(guān)部門會簽、職能部門核稿、公司分管領(lǐng)導(dǎo)審閱簽發(fā)后由公司辦公室統(tǒng)一發(fā)文；二級制度如內(nèi)容涉及多個部門，仍需參照一級制度程序執(zhí)行。

2.5 制度命名、行文格式等不標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)范

管理制度一般包括章程、制度、辦法、規(guī)定、規(guī)則、細(xì)則、條例等，文件設(shè)定的命名標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)制度不同的層級由企業(yè)統(tǒng)一界定和管理。如公司層面的一級制度可命名為“制度”等，職能部門層面的二級制度可命名為“辦法”“規(guī)定”等；規(guī)范、規(guī)程一般都是標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式，標(biāo)準(zhǔn)的命名應(yīng)遵從國家、行業(yè)有關(guān)規(guī)定。制度的行文格式一般包括總則、分則、附則，各部分應(yīng)包含的主要內(nèi)容組成結(jié)構(gòu)，流程的名稱、主體及邊界、圖例采用等應(yīng)符合有關(guān)規(guī)定。

建議加強制度與流程的管理。對制度建設(shè)的層級及命名；制度與流程的制定部門權(quán)限及職責(zé)，制定（修訂）、審查、發(fā)布、培訓(xùn)、實施與廢止等過程；制度的行文格式、流程圖的圖例等方面進行規(guī)定和規(guī)范。

綜上所述，企業(yè)管理者應(yīng)高度重視制度建設(shè)，國有企業(yè)建設(shè)前建立健全制度與流程管理制度是十分必要的，應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展的實際情況統(tǒng)一規(guī)劃制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，在不同的發(fā)展階段進行制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)時，要統(tǒng)籌一級制度建設(shè)、注重流程建設(shè)、穩(wěn)步推進標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。