水電工程移民安置規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接的幾點(diǎn)思考

韓江江，李紅遠(yuǎn)，肖銀松，楊海青

(中國電建集團(tuán)昆明勘測設(shè)計研究院有限公司，云南 昆明 650051)

0 概 述

為了解決規(guī)劃體系龐雜、各規(guī)劃之間難以銜接協(xié)調(diào)、不同規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突等問題，國家提出了進(jìn)行國土空間規(guī)劃的要求。2019年5月9日，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，要求到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護(hù)利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃[1]。

國家級空間規(guī)劃要聚焦空間開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間的管控手段，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃[2]。水電工程移民安置規(guī)劃是根據(jù)工程建設(shè)征地處理范圍內(nèi)涉及對象受影響情況，擬定安置任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，對移民生產(chǎn)生活條件和各項設(shè)施功能恢復(fù)方案進(jìn)行技術(shù)策劃和統(tǒng)籌安排的活動。根據(jù)移民條例，移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接[3]?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中指出：“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。因此，水電工程移民安置規(guī)劃應(yīng)與國土空間規(guī)劃相銜接，其規(guī)劃理念、規(guī)劃原則、規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國土空間規(guī)劃的要求。

1 理念與原則

1.1 規(guī)劃理念

國土空間規(guī)劃是在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界。移民安置規(guī)劃也是以安置區(qū)資源環(huán)境承載能力作為基礎(chǔ)，重點(diǎn)考慮移民搬遷安置對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會所造成的影響，以恢復(fù)移民生產(chǎn)生活水平為目標(biāo)提出規(guī)劃內(nèi)容。因此，國土空間規(guī)劃和移民安置規(guī)劃的規(guī)劃理念是一致的，都是要進(jìn)行資源評價，以資源定規(guī)劃。

1.2 規(guī)劃原則

國土空間規(guī)劃中堅持的綠色發(fā)展、以人為本、因地制宜、多方參與等規(guī)劃原則，與移民安置規(guī)劃的規(guī)劃原則有很多相似之處。具體如下：

(1)綠色發(fā)展。在國土空間規(guī)劃編制中，要堅持保護(hù)優(yōu)先、集約節(jié)約，在資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，優(yōu)先劃定不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的空間范圍，嚴(yán)格落實上級規(guī)劃的管控性要求和約束性指標(biāo)，體現(xiàn)底線約束、綠色發(fā)展的原則。根據(jù)移民條例，移民安置要節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃工程占地，控制移民規(guī)模。同時，要堅持可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則。在移民安置點(diǎn)選址中，要堅持節(jié)約用地、少占耕地等規(guī)劃原則。因此，移民安置規(guī)劃同樣高度重視節(jié)約土地和環(huán)境保護(hù)，并貫徹、落實綠色發(fā)展的原則。

(2)以人為本。在國土空間規(guī)劃中，要堅持以人民為中心，優(yōu)化國土空間功能和布局，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，增加開敞空間和公共活動空間，改善人居環(huán)境，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活。在編制水電工程移民安置規(guī)劃時，要切實保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求，這是對于堅持以人為本原則的具體體現(xiàn)。

(3)因地制宜。國土空間規(guī)劃要根據(jù)自然稟賦、人文特色、不同地區(qū)發(fā)展階段特征和需求，有針對性地編制；同時，在實際規(guī)劃過程中，考慮到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不確定性，為了給地方未來的發(fā)展留有彈性的空間，對于暫時無法明確的區(qū)域，可以科學(xué)地預(yù)留一定比例的“留白”。移民安置規(guī)劃中，始終堅持因地制宜的原則。比如，在移民安置方案選擇時，結(jié)合村組剩余資源情況，選擇本地與異地、集中與分散安置相結(jié)合的安置方式；移民安置點(diǎn)選址時，從有利于移民生產(chǎn)、方便生活的角度出發(fā)進(jìn)行分析對比。

(4)多方參與。在國土空間規(guī)劃中劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等方面，會涉及很多專業(yè)和部門，存在大量的溝通和協(xié)調(diào)工作。因此，在國土空間規(guī)劃中，要堅持“開門編規(guī)劃”的原則，強(qiáng)化規(guī)劃全過程公眾參與，擴(kuò)大公眾和社會各界參與程度，發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?。在移民安置?guī)劃中，同樣也存在很多類似需要協(xié)調(diào)處理的問題；但在國土空間規(guī)劃的概念提出前，這些規(guī)劃理念已在移民安置規(guī)劃中得到廣泛應(yīng)用。比如，移民規(guī)劃的公眾參與機(jī)制，需征求移民及地方政府對移民安置方案的意見。在移民實物指標(biāo)調(diào)查中經(jīng)常出現(xiàn)的耕地和林地、基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)林等地類認(rèn)定問題，在實際操作層面，在協(xié)調(diào)各方的基礎(chǔ)上，對規(guī)劃成果進(jìn)行認(rèn)定，提高移民安置規(guī)劃的指導(dǎo)性和準(zhǔn)確性。

2 評價與規(guī)劃

2.1 資源承載能力評價

國土空間規(guī)劃和移民安置規(guī)劃均是以資源承載能力評價作為基礎(chǔ)的，但兩者的資源環(huán)境承載能力評價在評價目的、評價方法、評價側(cè)重點(diǎn)等方面不盡相同。

2.1.1評價目的

在移民安置規(guī)劃中，移民環(huán)境容量分析是制定農(nóng)村移民安置方案的依據(jù)。移民安置環(huán)境容量是指一定區(qū)域一定時期內(nèi)，在保證自然生態(tài)向良性循環(huán)演變并保持一定生活水平和環(huán)境質(zhì)量的條件下，按擬定的規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)，通過對該區(qū)域自然資源的綜合開發(fā)利用后，所確定的該區(qū)域經(jīng)濟(jì)所能供養(yǎng)和吸收的移民人口數(shù)量[4]。

在國土空間規(guī)劃中，資源環(huán)境承載能力是基于一定發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平和生產(chǎn)生活方式，一定地域范圍內(nèi)資源環(huán)境要素能夠支撐的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等人類活動的最大規(guī)模。

兩者的資源承載能力分析均是為編制規(guī)劃服務(wù)的。移民安置規(guī)劃中，移民環(huán)境容量分析的目的主要是為了確定一個區(qū)域內(nèi)可安置的人口數(shù)量；而國土空間規(guī)劃中資源承載能力分析的主要目的是為了評價可承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的最大規(guī)模。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模包括耕地承載規(guī)模、牲畜承載規(guī)模、漁業(yè)承載規(guī)模。因此，相對于移民安置規(guī)劃中的環(huán)境容量分析，國土空間規(guī)劃中的資源承載能力評價影響因素更多、涉及范圍更寬、評價內(nèi)容更廣。

2.1.2評價方法

在移民安置規(guī)劃中，移民環(huán)境容量主要采取定性和定量相結(jié)合的方法進(jìn)行分析。移民環(huán)境容量定量分析方法有多種，較常用的有綜合指數(shù)法、最小值法、O&I法(目標(biāo)與影響法)[5]。通常情況下，用綜合指數(shù)法來確定大區(qū)域的移民環(huán)境容量分析的范圍，評價移民環(huán)境容量分析結(jié)果，進(jìn)行宏觀的分析論證。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與庫區(qū)相當(dāng)?shù)膮^(qū)域，采用最小值法來分析該區(qū)域的移民環(huán)境容量。由于移民搬遷是一個動態(tài)的過程，從庫區(qū)移民搬遷到安置區(qū)，會對安置區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)造成一定的影響，因此，常采用O&I法(目標(biāo)與影響法)來分析移民搬遷后對安置區(qū)原居民人均資源的影響率；在滿足移民人均資源目標(biāo)值的條件下，調(diào)整安置移民的資源數(shù)量和容量值。

在國土空間規(guī)劃中，資源承載能力評價是在單要素評價的基礎(chǔ)上進(jìn)行集成評價。單要素評價主要從土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)以及災(zāi)害等自然要素開展單項評價。集成評價主要是在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)不同功能指向下的資源環(huán)境承載等級。由于國土空間規(guī)劃中資源承載能力主要是基于當(dāng)?shù)刭Y源的評價，相對于移民搬遷的動態(tài)過程，國土空間規(guī)劃中的資源承載能力是一個靜態(tài)的概念，因此，采用各約束條件下的最小值作為可承載的最大規(guī)模[6]。

2.1.3評價側(cè)重點(diǎn)

移民安置規(guī)劃中的環(huán)境容量分析主要是通過分析一個區(qū)域的資源承載情況，為移民安置的合理性提供依據(jù)。移民環(huán)境容量分析側(cè)重于分析社會經(jīng)濟(jì)狀況和耕地資源，通過人均純收入、人均耕地、用水量等指標(biāo)來定量分析可安置的移民人口。

國土空間規(guī)劃中的資源環(huán)境承載力評價是一個基于大空間的承載力評價，通過確定資源的承載規(guī)模，來區(qū)分空間的生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等不同功能。國土空間規(guī)劃中的資源承載力評價側(cè)重于評價不同空間功能的資源本身。比如，在耕地承載能力評價中，從土地資源的角度，主要對土地坡度、土壤類型、土地積溫、土壤污染程度等要素來進(jìn)行評價；從水資源的角度，主要對降雨量、灌溉面積、區(qū)域用水量等要素進(jìn)行評價。

2.2 規(guī)劃內(nèi)容

水利水電工程移民安置規(guī)劃是為解決水利水電工程建設(shè)征地，指導(dǎo)地方政府進(jìn)行移民搬遷安置和生產(chǎn)安置而編制的規(guī)劃，規(guī)劃重點(diǎn)是考慮移民搬遷前后對社會系統(tǒng)恢復(fù)的內(nèi)容；而國土空間規(guī)劃是基于資源稟賦的一個綜合規(guī)劃，規(guī)劃重點(diǎn)是考慮國土空間布局的宏觀內(nèi)容。因此，在移民安置規(guī)劃中，要加強(qiáng)與國土空間規(guī)劃內(nèi)容的銜接。同時，應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，在符合國土空間布局的基礎(chǔ)上，細(xì)化移民安置規(guī)劃內(nèi)容。

2.2.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置規(guī)劃

農(nóng)村移民安置規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計主要是對集中成片的可利用土地資源進(jìn)行開發(fā)整理和規(guī)劃設(shè)計。由于在國土空間規(guī)劃中已經(jīng)劃定了永久基本農(nóng)田范圍、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置規(guī)劃中要重點(diǎn)考慮擬開發(fā)的區(qū)域是否符合于國土空間規(guī)劃中的功能分區(qū)，與國土空間規(guī)劃中提出的土地利用規(guī)模與結(jié)構(gòu)相銜接，安置區(qū)新開墾的土地要符合土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化或調(diào)整方案。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行安置區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、種植制度規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用細(xì)部規(guī)劃等。

2.2.2基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

移民安置規(guī)劃中的移民居民點(diǎn)規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃應(yīng)與國土空間規(guī)劃中的功能分區(qū)相銜接，選定的遷建城市集鎮(zhèn)應(yīng)位于國土空間規(guī)劃中劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)。移民安置規(guī)劃中的專業(yè)項目規(guī)劃應(yīng)滿足國土空間規(guī)劃中提出的功能分區(qū)的要求，與國土空間規(guī)劃中的重大基礎(chǔ)設(shè)施布局相一致。比如，在進(jìn)行庫周交通規(guī)劃時應(yīng)結(jié)合移民原有交通條件、庫周現(xiàn)有交通設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮國土空間規(guī)劃中的綜合交通體系規(guī)劃。

移民安置規(guī)劃是在移民搬遷安置動態(tài)變化過程中進(jìn)行的社會系統(tǒng)恢復(fù)，是國土空間規(guī)劃在實施層面的具體體現(xiàn)。因此，從宏觀角度上講，國土空間規(guī)劃相當(dāng)于總體規(guī)劃層面的要求，而移民安置規(guī)劃相當(dāng)于實施階段詳細(xì)規(guī)劃層面的要求。移民安置規(guī)劃在銜接國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，成為實現(xiàn)國土空間規(guī)劃局部內(nèi)容的一個操作性指導(dǎo)文件。

3 結(jié)論及建議

3.1 結(jié)論

(1)從規(guī)劃理念和原則來看，移民安置規(guī)劃貫徹了國土空間規(guī)劃的要求，以資源承載能力評價為基礎(chǔ)，堅持了綠色發(fā)展、以人為本、因地制宜、多方參與等原則。

(2)從資源承載能力評價角度看，移民安置規(guī)劃是在國土空間規(guī)劃資源承載能力評價的基礎(chǔ)上，增加了對移民搬遷前后動態(tài)的評價，是國土空間規(guī)劃資源承載能力評價的延伸和應(yīng)用。

(3)從規(guī)劃內(nèi)容方面看，移民安置規(guī)劃編制過程中要嚴(yán)格落實國土空間規(guī)劃中關(guān)于空間布局的具體要求。在此基礎(chǔ)上，要分析移民搬遷安置前后對當(dāng)?shù)刭Y源的影響程度，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)、移民安置及專業(yè)項目建設(shè)與國土空間規(guī)劃內(nèi)容的符合性。

(4)從宏觀角度來看，移民安置規(guī)劃是國土空間規(guī)劃在移民搬遷安置實施層面上的具體體現(xiàn)。在銜接國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，成為實現(xiàn)國土空間規(guī)劃局部內(nèi)容的一個操作指導(dǎo)性文件。

3.2 建議

(1)國土空間規(guī)劃提出了“一張藍(lán)圖繪到底”的要求，移民安置規(guī)劃要進(jìn)一步加強(qiáng)與國土空間規(guī)劃成果的銜接，加強(qiáng)移民安置規(guī)劃前期的分析論證工作，確保移民安置規(guī)劃的科學(xué)性。

(2)為了更好地使移民安置規(guī)劃在未來的發(fā)展中與國土空間規(guī)劃相契合，建議移民安置規(guī)劃從業(yè)人員應(yīng)結(jié)合國土空間規(guī)劃體系的實施和調(diào)整，研究和探索移民安置規(guī)劃實施和動態(tài)發(fā)展新思路。