鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建探析

廖 毅

（中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司 審計(jì)局，北京 100844)

內(nèi)部審計(jì)整改是指被審計(jì)單位根據(jù)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)依照國(guó)家法律和企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度進(jìn)行審計(jì)后下達(dá)的審計(jì)決定或?qū)徲?jì)意見(jiàn)，針對(duì)自身經(jīng)營(yíng)管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行糾正，以達(dá)到強(qiáng)化內(nèi)部控制、提高管理水平的行為[1]。內(nèi)部審計(jì)整改是審計(jì)監(jiān)督的最終“落腳點(diǎn)”，是全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)和維護(hù)審計(jì)權(quán)威的必要保證，可以促進(jìn)改善審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)審計(jì)預(yù)期目標(biāo)、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提升公司治理水平。隨著中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)鐵集團(tuán)”)的成立，鐵路體制和公司架構(gòu)的市場(chǎng)化要素進(jìn)一步增強(qiáng)。為及時(shí)有效地落實(shí)審計(jì)整改事宜，推動(dòng)運(yùn)輸企業(yè)盡快適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展的需求，以達(dá)到依法治企的目的，亟需加快構(gòu)建鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制。

1 鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改現(xiàn)狀分析

根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(審計(jì)署令第11 號(hào))要求，鐵路企業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)按照要求全面加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，在加大審計(jì)力度和覆蓋面的同時(shí)，狠抓審計(jì)問(wèn)題的整改落實(shí)。一方面，重點(diǎn)圍繞鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理、“三重一大”決策和國(guó)鐵集團(tuán)黨組重大決策部署，按季度開(kāi)展跟蹤審計(jì)，及時(shí)披露重大問(wèn)題并督促整改，促進(jìn)了企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)和國(guó)鐵集團(tuán)黨組重大措施落實(shí)落地。另一方面，通過(guò)開(kāi)展鐵路固定資產(chǎn)管理效能和大修更改投入產(chǎn)出效率專項(xiàng)審計(jì)，提出健全管理制度、盤(pán)活閑置資產(chǎn)的審計(jì)建議。被審計(jì)單位通過(guò)積極整改，不僅推動(dòng)了固定資產(chǎn)設(shè)備市場(chǎng)化改革，也理順了投資管理邊界，及時(shí)抑制了投資膨脹。此外，在年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)審計(jì)項(xiàng)目中，針對(duì)被審計(jì)單位治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制建設(shè)方面的問(wèn)題，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)問(wèn)題的整改監(jiān)督，對(duì)鐵路企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益、防范風(fēng)險(xiǎn)隱患都起到了關(guān)鍵作用。然而，從鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改的落實(shí)情況來(lái)看，仍然亟需優(yōu)化和加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)整改。

（1）內(nèi)部審計(jì)統(tǒng)籌整改有待加強(qiáng)。鐵路企業(yè)的特點(diǎn)是點(diǎn)多線長(zhǎng)，安全生產(chǎn)壓力較大。以鐵路局集團(tuán)公司為例，從機(jī)關(guān)到站段、車間、工區(qū)、班組等，各層級(jí)任務(wù)分工細(xì)化，管理上需要投入大量的時(shí)間和精力。被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人[2]，絕大部分時(shí)間都要投入到生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)，除配合參加審計(jì)意見(jiàn)交換會(huì)議之外，通常不參與審計(jì)后續(xù)整改事宜，在一定程度上內(nèi)部審計(jì)整改的主體責(zé)任意識(shí)薄弱。同時(shí)，由于鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)尚未建立針對(duì)各級(jí)被審計(jì)單位的審計(jì)整改問(wèn)題庫(kù)，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)了解被審計(jì)單位在歷史經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，難以對(duì)癥下藥；另外，無(wú)法掌握被審計(jì)單位最新的整改動(dòng)態(tài)，審計(jì)人員只能通過(guò)被審計(jì)單位單方面提供的資料予以獲得，不利于內(nèi)部審計(jì)整改事項(xiàng)的及時(shí)推進(jìn)。

（2）內(nèi)部審計(jì)協(xié)調(diào)跟蹤力度有待加強(qiáng)[3]。內(nèi)部審計(jì)整改是一項(xiàng)多方參與的行為，需要從制度上、源頭上推動(dòng)。鐵路企業(yè)中多數(shù)被審計(jì)單位把審計(jì)整改歸為財(cái)務(wù)部門的任務(wù)，但實(shí)際操作過(guò)程中，很多問(wèn)題追根溯源都會(huì)涉及到多個(gè)相關(guān)業(yè)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門只是最終結(jié)果的體現(xiàn)，因而落實(shí)審計(jì)整改事項(xiàng)所涉及的相關(guān)部門之間應(yīng)積極配合給予協(xié)調(diào)和支持。另外，被審計(jì)單位的審計(jì)整改落實(shí)情況大多數(shù)要在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)下一年度開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目時(shí)才予以核實(shí)，時(shí)間跨度具有很大的不確定性，如有的單位每年必審，有的單位2 ～3 年才審計(jì)一次。因此，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)還應(yīng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)整改事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤檢查，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的后期監(jiān)督行為，避免削弱了審計(jì)整改監(jiān)督的力度。

（3）內(nèi)部審計(jì)整改質(zhì)量評(píng)價(jià)有待加強(qiáng)。目前鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)基本采取審核被審計(jì)單位提交的整改報(bào)告方式，以分析判斷被審計(jì)單位是否將問(wèn)題整改到位。這種方式雖然可以直觀地了解整改過(guò)程和結(jié)果，但仍然需要綜合考慮多種因素。被審計(jì)單位的質(zhì)量整改評(píng)價(jià)往往涉及問(wèn)題數(shù)量、整改時(shí)間、整改難易程度、整改質(zhì)量程度、整改效果等多項(xiàng)因素。因此，在鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)過(guò)程中，一是明確要求被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)決定的所有事項(xiàng)逐項(xiàng)進(jìn)行整改，其主要負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部審計(jì)整改第一責(zé)任人應(yīng)切實(shí)抓好審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)，對(duì)問(wèn)題整改實(shí)行閉環(huán)管理，同時(shí)及時(shí)向有關(guān)部門反映問(wèn)題整改中需要上級(jí)有關(guān)部門支持或配合的事項(xiàng)，針對(duì)缺乏整改意識(shí)、重審輕改、整而未治、違而不罰等現(xiàn)象從嚴(yán)治理，以發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)治理中的作用。二是鐵路審計(jì)人員應(yīng)對(duì)審計(jì)整改結(jié)果的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，通過(guò)制定科學(xué)的審計(jì)整改評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)整改時(shí)間、效果和難度采用定性和定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，使審計(jì)整改效果從不清晰、不具體轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)化、可視化[4]，遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，不斷提升內(nèi)部審計(jì)整改質(zhì)量。

（4）內(nèi)部審計(jì)建議治本性有待加強(qiáng)。審計(jì)過(guò)程中由于現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間有限，審計(jì)人員如果僅停留在問(wèn)題表面而不能分析問(wèn)題根源，這樣提出的審計(jì)建議往往缺乏針對(duì)性，治標(biāo)不治本。還有部分鐵路企業(yè)在歷史經(jīng)營(yíng)過(guò)程中涉及到改制、重組等歷史遺留問(wèn)題，審計(jì)人員如果不統(tǒng)籌考慮這些背景情況，提出的審計(jì)建議有可能導(dǎo)致被審計(jì)單位“無(wú)從下手”，后續(xù)整改事宜也就無(wú)法開(kāi)展。

2 鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

隨著鐵路“政企分開(kāi)”改革推進(jìn)，鐵路企業(yè)市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力不斷加強(qiáng)，針對(duì)鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改現(xiàn)狀，構(gòu)建鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制十分重要。鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改的長(zhǎng)效機(jī)制主要體現(xiàn)在：一是突出被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)整改措施的長(zhǎng)效性，全過(guò)程監(jiān)督和指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)整改的長(zhǎng)期效果；二是建立規(guī)范、穩(wěn)定、務(wù)實(shí)的內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制，保證整改的每個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循。因此，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到統(tǒng)籌管理，從跟蹤督辦到指導(dǎo)協(xié)調(diào)，從考核問(wèn)責(zé)到整改成效，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)整改全過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化管理。

2.1 建立內(nèi)部審計(jì)整改通報(bào)預(yù)警機(jī)制

鐵路企業(yè)應(yīng)從提高被審計(jì)單位的整改意識(shí)入手，建立與整改各環(huán)節(jié)相配套的機(jī)制體系，確保內(nèi)部審計(jì)整改取得實(shí)效，提高被審計(jì)單位的整改意識(shí)。一是對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改不力、重視程度不夠、屢審屢犯或造成重大影響、重大損失的被審計(jì)單位和責(zé)任人，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并納入業(yè)績(jī)考核，將審計(jì)監(jiān)督與企業(yè)全員監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，提高整改意識(shí)[5]。二是鐵路企業(yè)具有高度的對(duì)比性和參考性，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的具有典型性、普遍性、傾向性、風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，審計(jì)部門應(yīng)經(jīng)過(guò)梳理、匯總、歸納后形成審計(jì)通報(bào)，及時(shí)下發(fā)鐵路企業(yè)內(nèi)部各系統(tǒng)之間相互借鑒，變事后審計(jì)監(jiān)督為事前風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警提醒，達(dá)到審計(jì)一個(gè)、警示一片的目的。例如，審計(jì)部門在某工務(wù)單位設(shè)置“小金庫(kù)”的主要原因是存在內(nèi)控制度缺失、管理流于形式等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)采用審計(jì)通報(bào)的方式要求其他工務(wù)單位開(kāi)展自查自糾，一并針對(duì)類似問(wèn)題整改到位。

2.2 建立內(nèi)部審計(jì)整改統(tǒng)籌管理機(jī)制

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在歷年開(kāi)展的各類審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題均應(yīng)納入審計(jì)整改問(wèn)題庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，審計(jì)整改問(wèn)題庫(kù)應(yīng)包括審計(jì)項(xiàng)目名稱、審計(jì)組成員、被審計(jì)單位名稱、審計(jì)決定(或?qū)徲?jì)意見(jiàn))編號(hào)、問(wèn)題類型、問(wèn)題內(nèi)容、問(wèn)題金額、問(wèn)題查證人、處理依據(jù)、處理決定、整改情況、銷號(hào)標(biāo)記等內(nèi)容。審計(jì)決定(或?qū)徲?jì)意見(jiàn))下達(dá)后，項(xiàng)目主審人員應(yīng)詳細(xì)清晰地記錄上述事項(xiàng)，作為內(nèi)部審計(jì)整改檔案。審計(jì)整改問(wèn)題庫(kù)由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一梳理歸納，審計(jì)人員可以在審計(jì)管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)庫(kù)或分析模型，對(duì)納入問(wèn)題庫(kù)的事項(xiàng)實(shí)行月度或季度跟蹤管理，實(shí)時(shí)獲取被審計(jì)單位的整改動(dòng)態(tài)并及時(shí)更新問(wèn)題庫(kù)的內(nèi)容信息。問(wèn)題庫(kù)的建立還可以作為評(píng)價(jià)被審計(jì)單位整改效果和推動(dòng)整改進(jìn)度的重要依據(jù)來(lái)源。

2.3 建立內(nèi)部審計(jì)整改跟蹤督辦機(jī)制

建立問(wèn)題跟蹤督辦機(jī)制是確保被審計(jì)單位整改過(guò)程始終處于審計(jì)人員監(jiān)督之下的必要手段。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)整改事項(xiàng)的督辦檢查，根據(jù)已建立的審計(jì)整改問(wèn)題庫(kù)，對(duì)每一個(gè)整改事項(xiàng)指定組長(zhǎng)或主審負(fù)責(zé)督辦，按照“已整改”、“未整改”、“正在整改”、“無(wú)須整改”4 類情況分別進(jìn)行處理。審計(jì)人員應(yīng)認(rèn)真研究被審計(jì)單位的整改措施，對(duì)已經(jīng)整改的問(wèn)題辦理銷號(hào)手續(xù)；對(duì)未整改的問(wèn)題要求被審計(jì)單位說(shuō)明原因，制定整改計(jì)劃，落實(shí)責(zé)任人并限期內(nèi)整改到位；對(duì)正在整改的事項(xiàng)明確整改要求和整改時(shí)限，若到期后仍不符合整改要求則退回責(zé)任單位繼續(xù)整改；對(duì)無(wú)須整改的問(wèn)題要責(zé)成被審計(jì)單位制定措施，避免再次發(fā)生類似問(wèn)題。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)整改跟蹤督辦，及時(shí)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位消極整改導(dǎo)致長(zhǎng)期未能銷號(hào)整改等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)審計(jì)問(wèn)題整改一項(xiàng)、驗(yàn)收一項(xiàng)、注銷一項(xiàng)[6]，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)整改措施的嚴(yán)格落實(shí)。

2.4 建立內(nèi)部審計(jì)整改聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

聯(lián)席會(huì)議機(jī)制可以有效解決內(nèi)部審計(jì)整改過(guò)程中各部門溝通乏力，缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。聯(lián)席會(huì)議成員應(yīng)由公司領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)、紀(jì)委、人事、財(cái)務(wù)和被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人組成，同時(shí)根據(jù)會(huì)議內(nèi)容和問(wèn)題相關(guān)性原則，邀請(qǐng)公司其他部門參加會(huì)議。參會(huì)部門應(yīng)加強(qiáng)信息共享和結(jié)果共用，協(xié)調(diào)解決問(wèn)題整改和責(zé)任追究等重要事項(xiàng)。聯(lián)席會(huì)議應(yīng)重點(diǎn)解決好以下問(wèn)題：一是加強(qiáng)上下級(jí)聯(lián)動(dòng)和指導(dǎo)協(xié)調(diào)[7]，對(duì)于應(yīng)由下級(jí)單位負(fù)責(zé)的整改事項(xiàng)，上級(jí)單位要進(jìn)行幫助指導(dǎo)；二是加強(qiáng)同級(jí)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，明確整改事項(xiàng)的牽頭和配合部門，確保審計(jì)整改信息暢通；三是重點(diǎn)分析被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題未整改或整改不徹底的原因并提出處理意見(jiàn)。聯(lián)席會(huì)議成員評(píng)定各單位考評(píng)結(jié)果后排出名次予以公布，作為考核問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)，以降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化內(nèi)控制度的執(zhí)行、增加企業(yè)價(jià)值為最終目標(biāo)。

2.5 建立內(nèi)部審計(jì)整改考核問(wèn)責(zé)機(jī)制

通過(guò)全面客觀地評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)整改質(zhì)量，不能僅根據(jù)問(wèn)題是否整改完畢為判斷標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)充分考慮被審計(jì)單位整改的問(wèn)題數(shù)量、整改時(shí)間、整改難易程度、已經(jīng)整改的程度、整改過(guò)程取得的效果，以及以前類似問(wèn)題的出現(xiàn)次數(shù)等多項(xiàng)因素予以綜合考評(píng)，作為考核問(wèn)責(zé)的依據(jù)[8]，建立健全通報(bào)批評(píng)和追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大內(nèi)部審計(jì)整改措施力度。被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人作為審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改的第一責(zé)任人，其重視程度直接影響到問(wèn)題的整改進(jìn)度，應(yīng)將內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況納入企業(yè)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果，同時(shí)結(jié)合聯(lián)席會(huì)議確定的審計(jì)整改質(zhì)量考評(píng)結(jié)果，對(duì)問(wèn)題整改不及時(shí)、不徹底，甚至走過(guò)場(chǎng)的單位，給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)整改不力的責(zé)任人按規(guī)定進(jìn)行審計(jì)約談，性質(zhì)嚴(yán)重的給予行政處分，以強(qiáng)化審計(jì)整改責(zé)任擔(dān)當(dāng)。各級(jí)鐵路企業(yè)還應(yīng)將審計(jì)整改情況納入任職單位領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉的重要組成部分。

2.6 建立內(nèi)部審計(jì)整改回訪調(diào)研機(jī)制

對(duì)于下屬企業(yè)眾多、地理位置跨省份、經(jīng)營(yíng)范圍多元化的鐵路企業(yè)而言，為保證審計(jì)整改切實(shí)取得成效，還應(yīng)定期或不定期開(kāi)展被審計(jì)單位整改情況的回訪調(diào)研[9]，深入檢查企業(yè)執(zhí)行審計(jì)決定和采納審計(jì)建議所取得的效果。審計(jì)部門應(yīng)重點(diǎn)選取整改過(guò)程需要多部門配合協(xié)調(diào)的項(xiàng)目，整改取得的效果需要在一定時(shí)間后才能體現(xiàn)的項(xiàng)目，整改過(guò)程需要審計(jì)部門給予專業(yè)指導(dǎo)的項(xiàng)目安排回訪調(diào)研。通過(guò)實(shí)地考察進(jìn)行審計(jì)整改的現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，分析企業(yè)是否在加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高經(jīng)營(yíng)管理方面達(dá)到了預(yù)期整改目標(biāo)。審計(jì)人員應(yīng)在回訪調(diào)研結(jié)束后，及時(shí)向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)回訪調(diào)研的結(jié)果，并提出是否還應(yīng)對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行后續(xù)審計(jì)或安排審計(jì)整改落實(shí)情況專項(xiàng)檢查的審計(jì)建議。

3 結(jié)束語(yǔ)

落實(shí)審計(jì)整改是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改不僅應(yīng)解決好審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，還應(yīng)重視對(duì)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)，用規(guī)范的體制機(jī)制來(lái)固化已經(jīng)取得的審計(jì)成果，保證被審計(jì)單位的整改過(guò)程始終處于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督和服務(wù)職能，切實(shí)提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力和管理水平。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制也不是一勞永逸、一成不變的制度體系，需要隨著條件、時(shí)間的變化而不斷豐富、修訂和完善，以滿足鐵路企業(yè)市場(chǎng)化改革的需要。