破題長期照護困局的創(chuàng)新實踐

何樂

隨著我國社會“人口高齡化、家庭小型化和空巢化”三大因素相互疊加，老年失能、失智群體數(shù)量逐年上升，“一人失能，全家失衡”的照護困局，日益成為一個群眾反映強烈、社會保障滯后、市場供給不足的社會難題。2015年，黨的十八屆五中全會提出在“十三五”期間探索建立長期護理保險。2016年，全國首批15個長期護理保險制度試點獲批，南通正是其中之一。作為全國老齡化程度最高的城市之一，南通在試點中拿出了“逢山開路、遇水架橋”的決心與擔當，五年來，南通堅持將長期護理保險作為一項基本公共服務項目進行探索，既率先“破題”、先行先試，又循序漸進、審慎推廣，建立起以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的“醫(yī)養(yǎng)結合、醫(yī)護結合”的長期照護保險制度，并作為獨立的社會保險“第六險”，列入社會保障制度體系。

“照護”凸顯政府民生兜底之責

2014年起步，2015年初立，2016年實施，南通把建立長期照護保險制度作為應對人口老齡化、健全社會保障體系、共享發(fā)展改革成果的一項重大民生工程，強調以社會化照護服務為主，體現(xiàn)政府履行織密社會保障網(wǎng)絡、兜底民生之責。

“照護”與“護理”雖一字之差，卻蘊含南通長期照護險制度設計的初心——政府要在保基本、兜底線方面履職盡責，做社會真正需要的“有溫度的養(yǎng)老服務”。區(qū)別于醫(yī)療色彩更濃重的護理，“照護”更體現(xiàn)對失能人員的生活照料，“確保缺乏自理能力的人能根據(jù)個人的優(yōu)先選擇保持最高可能的生活質量，并享有最大可能的獨立、自主、參與、個人充實和人類尊嚴”。這更貼近習近平總書記提出的“把以治病為中心轉變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行摹崩砟睢?/p>

基于老年人長期照護需求是由家庭不斷外溢到社會的這一事實，南通在制度設計時尤為注重尋求家庭照護與社會照護的有機組合，并向居家傾斜。通過加大對家庭照護服務的購買補貼、擴大上門服務選擇范圍，把潛在的長期照護需求轉變?yōu)橛行枨?，鼓勵失能人員及家庭通過購買上門照護服務來實現(xiàn)居家照護，推動形成政府、社會、家庭、個人四方聯(lián)動、各盡其力的養(yǎng)老服務格局。

南通長期照護保險制度堅持城鄉(xiāng)一體化全覆蓋原則，更好地體現(xiàn)了共濟互助的社會保險精神。較低且適度的給付標準設置，也有利于較多人員符合條件并享受基本照護保險待遇。到目前為止，南通長期照護保險已覆蓋到全市720萬名參保人員，25727人享受照護待遇，其中，16%的失能人員入住社會化照護機構，按評定標準享受每人每日40元到70元不等的定額撥付，84%的失能人員選擇居家照護，享受每月1100元左右的自選套餐式上門服務。

“獨立”彰顯制度建設之長效

當長期護理保險作為一項社會保障制度進行探索時，必須注重其長期發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。從屬性看，長期護理保險介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有有限的非排他性。因此，既需要政府部門提供政策引導與資金支持，又需要參保人分散失能風險與分攤照護成本。

建立獨立險種形式。緊扣現(xiàn)行社保制度框架，自試點之初，南通就提出要將長期照護保險作為獨立險種來建設，借助而不依附于基本醫(yī)療保險，與其相對獨立、相互銜接。這種獨立設計、獨立推進、獨立運行的建設思路，既防止了制度碎片化風險，又實現(xiàn)了風險的最大化分散，從而保證新制度的可持續(xù)性。這一立意，在2020年最新出臺的國家《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》中得到肯定。

多元化動態(tài)籌資機制。遵循社會保險大數(shù)法則，南通建立起了照護保險與醫(yī)療保險同步的參保機制和政府補貼、醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌集、個人繳納、社會捐助“四源合一”的多元化動態(tài)籌資機制，避免醫(yī)保路徑依賴。目前的籌資標準為每人每年100元，其中個人繳納30元，醫(yī)?；鹬Ц?0元，政府補助40元，且財政全額補助未成年人、在校學生和最低生活保障家庭、特困職工家庭等困難人員。

“混合”創(chuàng)新第三方經(jīng)辦管理模式

南通把照護保險經(jīng)辦服務的可及性作為實現(xiàn)政策目標的基本條件，探索引入社會機構，充實經(jīng)辦力量，構建起一套適應“社區(qū)為依托，家庭為主體”發(fā)展要求的照護經(jīng)辦和管理服務體系。實踐證明，這種政府和市場相結合的商業(yè)保險公司經(jīng)辦“混合模式”運行得十分成功。

長期照護保險的經(jīng)辦管理專業(yè)化要求高，引入商業(yè)保險公司，發(fā)揮其服務團隊專業(yè)、信息系統(tǒng)完備等優(yōu)勢，既可減輕政府負擔，又可提升運行效率和質量，進而為參保群眾提供方便高效的護理服務。2016年，經(jīng)公開招標，太平養(yǎng)老、平安養(yǎng)老等商業(yè)保險公司作為第三方經(jīng)辦機構，組建照護保險服務中心，采用“運行風險共擔、保險事務共辦、管理費率固定、年度考核退出”的管理模式，具體承辦申請受理、上門評估、待遇給付、服務監(jiān)督等一系列事項。中心還下沉街道，設立“照護經(jīng)理”，負責政策宣傳咨詢、代辦申請、追蹤服務質量、處理爭議投訴等，提升了服務效能和滿意度。

南通先后出臺了基本照護保險定點照護服務機構協(xié)議管理、考核、誠信服務信用等級管理等協(xié)議文本和考核辦法，使監(jiān)管工作做到了有章可循、有據(jù)可依。繪制經(jīng)辦業(yè)務流程圖，排查出10多個重點環(huán)節(jié)的主要風險點，實行雙人復核制度，健全“事前、事中、事后”監(jiān)督體系。制定60多項可量化的考核指標，建立誠信服務信用等級，考核結果與誠信保證金結算掛鉤。引入智能化手段，研發(fā)照護保險管理子系統(tǒng)和手機App，經(jīng)辦各環(huán)節(jié)均可線上稽核。2020年，實現(xiàn)失能評定、輔具配送、義工服務、稽核調查等均可在線辦理。

“漸進”昭示審慎推進的改革定力

南通長期照護保險制度始終堅持一種循序漸進、審慎推進的探索策略和踐行機制。通過探索新制度的實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)形式，階段性總結試點經(jīng)驗，完善制度方案，尋找規(guī)律，南通確立起一系列與長期照護保險有關的服務內容、服務標準、支付標準、考核標準、評估主體標準等在內的標準體系，為在全國推動長期護理保險制度的形成和落地提供可復制可推廣的經(jīng)驗做法。

從推廣面上看，先部分試點，再全面推進。2016年，南通先在市區(qū)搞試點，后逐步推廣，至2019年底，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。從保障待遇與失能的性質和程度的關聯(lián)看，存在一個從重度到中度、從失能擴大到失智的逐漸拓展過程。2017年，中度失能人員納入保障范圍;2018年11月，又覆蓋重度失智人員。從服務范圍看，機構類型、數(shù)量，以及服務范圍逐步拓展，支付標準穩(wěn)中有升。如居家上門服務套餐從2016年的2個安康系列，發(fā)展為如今的4個系列11個套餐，包含洗頭洗澡、進食排泄、口腔清理、泡腳按摩、血壓血糖測量、褥瘡護理等30多個項目。

如今，南通正把長期照護保險置于“長期照護服務體系”的通盤考慮中，致力于構建“機構照護、居家服務、照護補助、器具支持、預防管控”的“五位一體”長期照護保險服務體系。2018年3月，出臺《關于鼓勵義工參與基本照護保險服務的意見》，打通義工參與照護服務渠道，拓展志愿服務領域，讓義工成為照護保險服務體系的一大補充力量。同年9月，結合照護人群需求和工作實際，南通將輔助器具的購置租賃、配送安裝、使用指導、維護保養(yǎng)、回收消毒等服務費用納入照護保險基金支付范圍。2019年，南通又積極探索向預防失能失智延伸，通過失能失智知識普及、風險人群篩選，以及針對性的干預，延緩老年群體失能失智的發(fā)生，把老人的健康管理向前推進。

責任編輯：劉衛(wèi)東