山東省水生態(tài)文明城市建設(shè)比較與啟示

黃繼文，田守崗

（山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014）

山東省水資源時(shí)空分布不均，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，各地因地制宜，積極開(kāi)展水生態(tài)文明城市建設(shè)工作。至2018年12月，濟(jì)南市、青島市、臨沂市、濱州市、泰安市、煙臺(tái)市6個(gè)全國(guó)水生態(tài)文明試點(diǎn)市均通過(guò)了水利部驗(yàn)收，其中濟(jì)南、青島、臨沂和濱州4市分屬黃河、淮河、海河流域，在山東省地域特點(diǎn)明顯，自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差異較大，區(qū)域代表性較強(qiáng)。本文以4市為例，對(duì)山東省各地水生態(tài)文明城市建設(shè)進(jìn)行比較與評(píng)價(jià)。

1 基本情況

1.1 自然條件

濟(jì)南市位于山東省中部，地處魯中南低山丘陵與魯西北沖積平原的交接帶上，泉水眾多，總面積10244km2（不含萊蕪），分屬黃河流域、海河流域和小清河水系，屬暖溫帶半濕潤(rùn)大陸性季風(fēng)氣候，多年平均降水量650.7mm，水資源總量17.05億m3。青島市位于山東半島東南部，地處膠東低山丘陵區(qū)，總面積11282km2，分屬大沽河、北膠萊河以及沿海諸河流三大水系，地處北溫帶季風(fēng)區(qū)域，屬溫帶季風(fēng)氣候，又具有顯著的海洋性氣候特點(diǎn)，多年平均降水量688.3mm，多年平均水資源量19.25億m3。臨沂市位于山東省東南部，地處魯中南山地丘陵區(qū)的南部，總面積17191.2km2，分屬沂河、沭河、中運(yùn)河、濱海4大水系，屬溫帶季風(fēng)氣候，多年平均降水量817.8mm，多年平均水資源量53.81億m3。濱州市位于山東省北部，地處魯北平原、黃河三角洲腹地，總面積9453km2，屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候，分屬小清河流域和海河流域，多年平均降水量575.3mm，多年平均水資源量10.17億m3。4市中臨沂市面積最大，水資源最豐富，其次是青島市、濟(jì)南市，濱州市面積最小，當(dāng)?shù)厮Y源條件最差。

濟(jì)南市因特殊的水文地質(zhì)條件，形成了“泉城”風(fēng)貌，水資源短缺、城市洪澇災(zāi)害、泉水衰減、水生態(tài)脆弱等問(wèn)題共存，保泉與供水矛盾突出；青島市是濱海城市，河流源短流長(zhǎng)，洪水陡漲陡落，水資源開(kāi)發(fā)利用難度大，是典型的沿海缺水城市，水資源供需矛盾突出；臨沂市水資源相對(duì)豐沛，沂河和沭河穿境而過(guò)，具有“大水城”優(yōu)勢(shì)，同時(shí)洪水風(fēng)險(xiǎn)、水環(huán)境污染、水生態(tài)退化等問(wèn)題并存；濱州市當(dāng)?shù)厮Y源嚴(yán)重不足，對(duì)黃河水依賴(lài)程度高，土壤鹽漬化嚴(yán)重，具有獨(dú)特的以引黃灌溉水網(wǎng)為載體的濱海水生態(tài)系統(tǒng)。

1． 2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件

2018年，濟(jì)南、青島、臨沂、濱州4市年末常住人口分別為746.04萬(wàn)人、939.48萬(wàn)人、1062.40萬(wàn)人、392.25萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)GDP分別為7856.56億元、12001.5億元、4717.8億元、2640.52億元，人均GDP分別為106302元、128459元、44407元、67405元。從人口規(guī)模上看，臨沂市常住人口最多，其次是青島市，再次是濟(jì)南市，濱州市最少；從經(jīng)濟(jì)總量上看，青島市GDP最高，其次是濟(jì)南市，再次是臨沂市，濱州市最低；從人均GDP上看，青島市最高，其次是濟(jì)南市，再次是濱州市，臨沂市最低。

2 水生態(tài)文明城市建設(shè)比較分析

按照國(guó)家和省對(duì)水生態(tài)文明城市建設(shè)的總體要求，4市以共性建設(shè)內(nèi)容為基礎(chǔ)，同時(shí)針對(duì)自然地理、水資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的差異和特點(diǎn)，體現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)，突出了特色。4市在水生態(tài)文明城市建設(shè)總體目標(biāo)框架下制定的考核指標(biāo)體系，反映了建設(shè)方向和主要任務(wù)，代表了建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)目標(biāo)，因此以4市考核指標(biāo)體系為切入點(diǎn)，對(duì)其水生態(tài)文明城市建設(shè)進(jìn)行比較與分析。

2.1 指標(biāo)體系建設(shè)

濟(jì)南市考核指標(biāo)體系包括水生態(tài)、水景觀、水安全、水利用、水管理、水文化6個(gè)方面共27項(xiàng)指標(biāo)。其中水生態(tài)方面包括趵突泉水位、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)生物多樣性、濕地面積、新建堤防生態(tài)護(hù)岸比例、水土流失治理率5項(xiàng)指標(biāo)；水景觀方面包括城區(qū)水景觀輻射范圍、省級(jí)以上水利風(fēng)景區(qū)個(gè)數(shù)2項(xiàng)指標(biāo)；水安全方面包括農(nóng)村集中供水普及率、城市供水保證率、城市生活公共供水末梢水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)河河道防洪標(biāo)準(zhǔn)5項(xiàng)指標(biāo)；水利用方面包括用水總量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城市生活污水達(dá)標(biāo)處理率、工業(yè)廢污水排放達(dá)標(biāo)率6項(xiàng)指標(biāo)；水管理方面包括用水計(jì)量率、入河排污口排水水質(zhì)監(jiān)測(cè)率、水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)率、取水許可實(shí)施率、計(jì)劃用水實(shí)施率、水資源管理占黨政實(shí)績(jī)考核比例6項(xiàng)指標(biāo)；水文化方面包括公眾對(duì)“水生態(tài)文明市”創(chuàng)建的認(rèn)知度、高用水企業(yè)節(jié)水減排方案的制定實(shí)施率、生活節(jié)水器具普及率3選項(xiàng)指標(biāo)。

青島市考核指標(biāo)體系包括水管理、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化5個(gè)方面共18項(xiàng)指標(biāo)。其中水管理方面包括取水計(jì)量率、水資源論證率、取水許可實(shí)施率、水資源費(fèi)征收率、工業(yè)用水重復(fù)利用率、再生水利用率、生活節(jié)水器具普及率7項(xiàng)指標(biāo)；水環(huán)境方面包括水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、入河排污口水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)率、污水處理率、城鎮(zhèn)入河排污口排污總量消減率、重要河湖河道生態(tài)用水保證率5項(xiàng)指標(biāo)；水生態(tài)方面包括河道生態(tài)治理率、水土流失治理率、地下水超采率3項(xiàng)指標(biāo)；水景觀和水文化方面包括濕地公園數(shù)量、水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量、公眾對(duì)“水生態(tài)文明城市”創(chuàng)建的認(rèn)知度3項(xiàng)指標(biāo)。

臨沂市考核指標(biāo)體系包括水安全保障、水生態(tài)修復(fù)、水資源管理、水資源節(jié)約、水環(huán)境保護(hù)、水文化培育6個(gè)方面28個(gè)指標(biāo)，并以公眾對(duì)水生態(tài)環(huán)境的滿意度作為總體評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。其中水安全保障方面包括中心城區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率、中心城區(qū)管網(wǎng)排澇標(biāo)準(zhǔn)、集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、農(nóng)村自來(lái)水普及率4項(xiàng)指標(biāo)；水生態(tài)修復(fù)方面包括河湖濕地新增面積、中心城區(qū)河湖生態(tài)護(hù)岸比例、主要河流干流生態(tài)基流滿足程度、中心城區(qū)水岸林木綠化率、水土流失治理率5項(xiàng)指標(biāo)；水資源管理方面包括用水總量、水資源論證與取水許可實(shí)施指數(shù)、計(jì)劃用水實(shí)施率、入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施率、水資源監(jiān)控管理能力指數(shù)、省級(jí)以上規(guī)范化水資源管理單位個(gè)數(shù)6項(xiàng)指標(biāo)；水資源節(jié)約方面包括農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、管網(wǎng)漏損率、節(jié)水器具普及率、污水處理回用率5項(xiàng)指標(biāo)；水環(huán)境保護(hù)方面包括水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、入河排污口排污總量削減率（COD和NH3-N兩項(xiàng)指標(biāo)）、城市污水達(dá)標(biāo)處理率、農(nóng)業(yè)生態(tài)種植示范園區(qū)面積5項(xiàng)指標(biāo)；水文化培育方面包括省級(jí)以上水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量、水文化載體豐富度指數(shù)、公眾水生態(tài)文明意識(shí)宣傳教育3項(xiàng)指標(biāo)。

濱州市考核指標(biāo)體系包括最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)、多功能生態(tài)水網(wǎng)建設(shè)與提升、節(jié)水生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與改良、城市節(jié)水減排與水系生態(tài)化升級(jí)、近海灘涂生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、全民參與和水文化構(gòu)筑6個(gè)方面共24項(xiàng)指標(biāo)，并以公眾對(duì)水生態(tài)環(huán)境的滿意度作為總體評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。其中最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)方面包括用水總量、引黃水量、重點(diǎn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、水功能區(qū)水量水質(zhì)水生態(tài)一體化管理實(shí)施區(qū)縣個(gè)數(shù)6項(xiàng)指標(biāo)；多功能生態(tài)水網(wǎng)建設(shè)與提升方面包括全市自來(lái)水普及率、集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、中心城區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)、城市再生水利用率、非常規(guī)水源利用量5項(xiàng)指標(biāo)；節(jié)水生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與改良方面包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占耕地比例、農(nóng)業(yè)化肥使用強(qiáng)度、生態(tài)種養(yǎng)模式覆蓋農(nóng)田面積、水肥一體化灌溉4項(xiàng)指標(biāo)；城市節(jié)水減排與水系生態(tài)化升級(jí)方面包括城市污水收集處理率、重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污水排放達(dá)標(biāo)率、重點(diǎn)入河排污口達(dá)標(biāo)率、濱城區(qū)水系生態(tài)治理率4項(xiàng)指標(biāo)；近海灘涂生態(tài)修復(fù)與保護(hù)方面包括受保護(hù)的面積比例、節(jié)水減污的高效養(yǎng)殖技術(shù)示范項(xiàng)目2項(xiàng)指標(biāo)；全民參與和水文化構(gòu)筑方面包括國(guó)家級(jí)沉沙濕地公園、引黃工程水教育基地2項(xiàng)指標(biāo)。

2.2 建設(shè)內(nèi)容比較

從4市考核指標(biāo)體系來(lái)看，山東省水生態(tài)文明城市建設(shè)均涵蓋了水資源管理、水安全保障、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水景觀營(yíng)造、水文化建設(shè)等6個(gè)方面，基本反映了全省水生態(tài)文明城市建設(shè)的主要內(nèi)容和發(fā)展方向。

水資源管理方面，制度先行，以用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污制度體系建設(shè)為抓手，主要包括在取水計(jì)量、水資源論證、計(jì)劃用水管理、工農(nóng)業(yè)節(jié)約用水、污染物入河量控制等內(nèi)容；水安全保障方面，供水安全與防洪安全并重，主要包括供水保證率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城市防洪排澇能力提升等內(nèi)容；環(huán)境治理方面，主要包括城市污水集中處理、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)等內(nèi)容；水生態(tài)修復(fù)方面，主要包括河道生態(tài)治理、河湖濕地建設(shè)、水土流失治理等內(nèi)容；水景觀營(yíng)造方面，主要包括水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園等內(nèi)容；水文化建設(shè)方面，主要包括水生態(tài)文明科教與宣傳、居民水生態(tài)文明意識(shí)提高等內(nèi)容。

濟(jì)南、青島、臨沂、濱州4市以上六個(gè)方面的共性考核指標(biāo)，基本體現(xiàn)了山東省水生態(tài)文明城市建設(shè)的目標(biāo)、總體思路和主要任務(wù)，為全省水生態(tài)文明建設(shè)提供了區(qū)域性樣板。

山東省各地自然條件、水資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異明顯，4市水生態(tài)文明城市建設(shè)以問(wèn)題為導(dǎo)向，制定了具有地域特征明顯的特色性指標(biāo)考核指標(biāo)。

如：在水資源管理方面，濱州市將引黃水量作為考核指標(biāo)強(qiáng)化引黃水量調(diào)度管理；在水安全保障方面，濟(jì)南市將城市生活公共供水末梢水質(zhì)達(dá)標(biāo)率作為考核指標(biāo)保障城市居民飲用水水質(zhì)安全，臨沂市將管網(wǎng)排澇標(biāo)準(zhǔn)作為考核指標(biāo)提升中心城區(qū)排澇能力；在水環(huán)境治理方面，臨沂市以農(nóng)業(yè)生態(tài)種植示范園區(qū)面積作為考核指標(biāo)防治農(nóng)業(yè)面源污染；在水生態(tài)修復(fù)方面，濟(jì)南市以趵突泉水位作為考核指標(biāo)維護(hù)泉水持續(xù)噴涌，青島市以地下水超采率作為考核指標(biāo)維持地下水采補(bǔ)平衡，臨沂市以主要河流干流生態(tài)基流滿足程度作為考核指標(biāo)保障主要河流生態(tài)基流量，濱州市則以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占耕地比例、農(nóng)業(yè)化肥使用強(qiáng)度、生態(tài)種養(yǎng)模式覆蓋農(nóng)田面積、水肥一體化灌溉作為考核指標(biāo)開(kāi)展節(jié)水生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與改良；在水景觀和水文化方面，以水景觀建設(shè)為載體，融合特色文化，形成了濟(jì)南市的泉水文化、青島市的大沽河水文化、臨沂市的蒙山沂水文化、濱州的黃河文化和引黃灌區(qū)文化等特色鮮明的水文化。特色性考核指標(biāo)反映出各地在水生態(tài)文明城市建設(shè)中，因地制宜，量水而行，突出特色，體現(xiàn)了水生態(tài)文明城市建設(shè)的亮點(diǎn)。

3 水生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)發(fā)展的啟示

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系百姓福祉，關(guān)乎民族未來(lái)。目前雖然山東省水生態(tài)文明建設(shè)取得了顯著的成效，形成了以濟(jì)南、青島、臨沂、濱州4市為代表的“樣板”城市，但未來(lái)一段時(shí)期，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略的深入實(shí)施，人民群眾對(duì)優(yōu)美水生態(tài)環(huán)境的向往和需求，對(duì)全省水生態(tài)文明建設(shè)均提出了更高要求。

“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針是山東省水利發(fā)展和水生態(tài)文明建設(shè)的行動(dòng)指南，應(yīng)深入貫徹實(shí)施十六字治水方針，深刻認(rèn)識(shí)治水主要矛盾的變化，把握住“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”新時(shí)代水利改革發(fā)展總基調(diào)，持續(xù)推進(jìn)全省水生態(tài)文明建設(shè)。

3． 1 堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先

為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，應(yīng)從需求側(cè)降低水資源消耗強(qiáng)度，促進(jìn)全社會(huì)文明用水。把用水效率作為水資源開(kāi)發(fā)利用的硬性約束，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，完善節(jié)水制度與標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，提高全社會(huì)用水效率，降低水資源消耗強(qiáng)度，廣泛開(kāi)展節(jié)水科普與宣傳教育，引導(dǎo)民眾節(jié)水、惜水，形成全社會(huì)的文明用水風(fēng)尚。

3．2 堅(jiān)持空間均衡

以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載力作為剛性約束，加強(qiáng)水資源優(yōu)化配置與科學(xué)調(diào)度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源環(huán)境條件相均衡。堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，發(fā)揮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的剛性約束作用，調(diào)整水資源環(huán)境超載地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，劃定涉水生態(tài)空間，落實(shí)水生態(tài)空間用途管制，同時(shí)完善河湖水系連通工程，加強(qiáng)雨洪水、再生水、淡化海水等水源開(kāi)發(fā)利用并納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置，強(qiáng)化全省范圍內(nèi)水資源優(yōu)化配置與調(diào)度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局與水資源環(huán)境間的空間均衡。

3．3 堅(jiān)持系統(tǒng)治理

統(tǒng)籌水生態(tài)系統(tǒng)各個(gè)要素和各種服務(wù)功能，保障水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和社會(huì)服務(wù)功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)人水和諧。堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草治理，強(qiáng)化水生態(tài)系統(tǒng)承載力約束；統(tǒng)籌防洪、供水、生態(tài)等水生態(tài)系統(tǒng)的多種社會(huì)服務(wù)功能，綜合采取工程與非工程措施，優(yōu)化水利工程體系和調(diào)度方式，加強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)；水資源開(kāi)發(fā)利用、防洪除澇、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、水景觀營(yíng)造和水文化建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，保障水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和社會(huì)服務(wù)功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)人水和諧。

3．4 堅(jiān)持兩手發(fā)力

充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用和市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立健全水市場(chǎng)和投融資體制機(jī)制，為水生態(tài)文明建設(shè)提供資金保障。水是公共產(chǎn)品又是商品，政府要充分發(fā)揮調(diào)控作用，主導(dǎo)水權(quán)的分配，確保公平;同時(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，兼顧效率。水生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要大量的資金投入，應(yīng)建立健全水價(jià)、水市場(chǎng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)润w制機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，創(chuàng)新投融資機(jī)制，廣泛吸納社會(huì)資本，為水生態(tài)文明建設(shè)提供資金保障。