山東省小型水庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀調(diào)研

孫顯利，畢振令，杜貞棟

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250100）

為全面了解山東省小型水庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀，總結(jié)小型水庫運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)做法、查擺存在的主要問題，根據(jù)省水利廳與省農(nóng)業(yè)農(nóng)村專家顧問團(tuán)有關(guān)部署和工作計(jì)劃安排，結(jié)合全省小型水庫安全運(yùn)行暗訪調(diào)研和小型水庫管理示范縣中期評(píng)估工作，分別對(duì)淄博、煙臺(tái)、威海、日照、臨沂等5市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近20座小型水庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀開展了深入的調(diào)查研究，形成以下調(diào)研報(bào)告。

1 山東省小型水庫運(yùn)行管理概況

根據(jù)《關(guān)于公布全省水庫大壩注冊(cè)登記情況的通知》（魯水運(yùn)管函字〔2020〕18號(hào)）公布結(jié)果顯示，山東省現(xiàn)有小型水庫5639座（?。?）型水庫931座；?。?）型水庫4708座），約占全國小型水庫數(shù)量的6%，在全國各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）中排名第5，總庫容 35.4億m3，興利庫容20.5億m3。

山東省小型水庫大部分建于20世紀(jì)六七十年代，多屬于“三邊”工程，受當(dāng)時(shí)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的限制，工程質(zhì)量普遍較差，病險(xiǎn)隱患多，一直是全省水利工程管理的難點(diǎn)，防汛保安的重大隱患。自2008年以來，山東省對(duì)5605座小型病險(xiǎn)水庫實(shí)施了除險(xiǎn)加固,其中3711座列入國家計(jì)劃，累計(jì)投資55.89億元，水庫工程狀況有了明顯改觀，但仍有375座病險(xiǎn)水庫限制運(yùn)行。目前，山東省小型水庫管理主體呈多元化模式，其中，全省縣級(jí)水行政主管部門直管水庫85座，縣級(jí)國有企業(yè)、民營企業(yè)和其他行業(yè)管理水庫82座，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水庫1760座，其余水庫均由水庫所在地村集體進(jìn)行管理?？傮w來看，全省由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體直接管理的水庫占比達(dá)97%。

2 運(yùn)行管理典型經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 全面推行小型水庫管理體制改革

2014年，按照水利部、財(cái)政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》（水建管〔2013〕169號(hào)）要求，山東省重點(diǎn)從保障小型水庫安全運(yùn)行、充分發(fā)揮水庫效益著手，選取12個(gè)縣作為全省第一批試點(diǎn)縣開展了全省小型水庫管理體制改革工作，2019年已在全省全面推開。此次改革重點(diǎn)：一是明晰工程產(chǎn)權(quán)和管護(hù)范圍，明確和落實(shí)小型水庫產(chǎn)權(quán)?？h級(jí)人民政府負(fù)責(zé)水庫產(chǎn)權(quán)界定工作，明確水庫管理保護(hù)范圍和產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利與義務(wù)。二是建立權(quán)責(zé)明確、職能清晰的小型水庫安全管理責(zé)任體系?？h級(jí)人民政府對(duì)小型水庫安全負(fù)總責(zé)，逐個(gè)落實(shí)水庫大壩安全責(zé)任制，公布安全管理三級(jí)責(zé)任人及相應(yīng)責(zé)任。三是建立管護(hù)新模式，落實(shí)各項(xiàng)管護(hù)措施。實(shí)行“管理員日常管理+維修養(yǎng)護(hù)社會(huì)化+縣鄉(xiāng)水利部門監(jiān)管”相結(jié)合。管理員按照?。?）型水庫不少于2人、?。?）型水庫不少于1人的標(biāo)準(zhǔn)選聘落實(shí)；維修養(yǎng)護(hù)采取市場(chǎng)化運(yùn)作，由縣級(jí)水行政主管部門擇優(yōu)選擇專業(yè)隊(duì)伍統(tǒng)一實(shí)施；縣鄉(xiāng)水利部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，對(duì)管護(hù)人員進(jìn)行監(jiān)督考核。四是實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。省級(jí)財(cái)政按照?。?）型水庫1萬元、?。?）型水庫0.5萬元的年度標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)改革縣進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)；各改革縣及所在市也按照不低于省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)管護(hù)資金。目前，全省小型水庫安全管理責(zé)任人均已落實(shí)到位，截止2019年底前，全省各縣（市、區(qū)）均已完成了小型水庫管理體制改革任務(wù)。以此為基礎(chǔ)，按照以點(diǎn)帶面、持續(xù)深化的原則，全省有長清區(qū)、沂源縣、招遠(yuǎn)市等12個(gè)縣（市、區(qū)）創(chuàng)建為山東省小型水庫管理體制改革示范縣。

2.2 將水庫納入湖長制實(shí)施范圍

2018年，山東省將水庫一并納入湖長制實(shí)施范圍，在每座小型水庫設(shè)立湖長，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)水庫的管理和保護(hù)工作，小型水庫管護(hù)責(zé)任得到進(jìn)一步落實(shí)。

2.3 建立健全地方性法規(guī)體系

早在1994年，山東省就頒布了《山東省實(shí)施〈水庫大壩安全管理?xiàng)l例〉辦法》（2018年第四次修訂），對(duì)大壩建設(shè)與管理等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。2011年，山東省在全國率先頒布出臺(tái)《山東省小型水庫管理辦法》，對(duì)小型水庫建設(shè)、運(yùn)行管理、防汛安全、工程維護(hù)等進(jìn)行了明確規(guī)定，在小型水庫管理地方立法方面發(fā)揮了重要的指導(dǎo)意義和引領(lǐng)作用。隨后，山東省各市也相繼出臺(tái)了政府文件，逐步建立了全省小型水庫管理法規(guī)體系。

2.4 以暗訪工作促管護(hù)提升

為督促各地嚴(yán)格落實(shí)水庫安全管理責(zé)任，確保小型水庫安全運(yùn)行，山東省組織開展了小型水庫安全運(yùn)行暗訪調(diào)研工作。2018年、2019年共暗訪小型水庫1139座，全面查找了安全運(yùn)行薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)消除了風(fēng)險(xiǎn)隱患，小型水庫運(yùn)行管理水平顯著提升。

2.5 強(qiáng)化培訓(xùn)工作

山東省多次舉辦小型水庫管理體制改革、安全運(yùn)行管理培訓(xùn)班和現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，開展培訓(xùn)工作，有效提升了業(yè)務(wù)能力。各地也開展了針對(duì)水庫管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，其中日照市莒縣采取現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)的方式，將一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫管理員集中到某個(gè)水庫，實(shí)地教授并開展壩坡除草、壩腳維護(hù)等水庫管護(hù)工作，邊培訓(xùn)邊工作，取得良好效果。

3 存在的主要問題

3.1 水庫管理設(shè)施建設(shè)存在明顯短板

山東省小型水庫工程建設(shè)先天不足，后期除險(xiǎn)加固受資金限制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，加固不徹底，管理設(shè)施缺項(xiàng)。加之日常維修養(yǎng)護(hù)投入不足，缺乏有效管理，工程面貌較差。目前約40%的小型水庫沒有管理用房，50%的水庫缺少雨水情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，60%的水庫未完成劃界工作，大部分水庫缺乏安全監(jiān)測(cè)設(shè)施，部分水庫防汛道路不通。

3.2 水庫管理體制和運(yùn)行機(jī)制有待完善

部分改革起步較晚的縣（市、區(qū)），小型水庫管理體制與運(yùn)行機(jī)制還不順暢。在管理機(jī)構(gòu)方面，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理的水庫都沒有專門的管理單位，主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實(shí)施管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。加之本輪機(jī)構(gòu)改革中，多數(shù)水利站被撤并，專業(yè)管理人員缺乏，基層水利服務(wù)管理“最后一公里”問題變得較為突出，工程管理存在滑坡倒退的隱患。在管護(hù)責(zé)任主體定位方面，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視程度不夠，甚至認(rèn)為小型水庫管理是縣水利部門的事，導(dǎo)致管理主體定位失誤，縣級(jí)監(jiān)管部門變成了管理責(zé)任主體，管理責(zé)任缺位。在組織協(xié)調(diào)方面，部門間溝通不暢，工作合力尚未形成，甚至部分地區(qū)最基本的管理用房，因自然資源、住建等部門的相關(guān)規(guī)定限制而不能建設(shè)。

3.3 管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足

山東省小型水庫公益屬性很強(qiáng)，自身并沒有造血能力，運(yùn)行管護(hù)主要依靠財(cái)政投入。2018年，省級(jí)財(cái)政投入3200萬元用于小型水庫運(yùn)行管護(hù)，加上市、縣配套資金，初步解決了有人兼職管護(hù)和工程簡單維護(hù)的最低需求，但與工程維修養(yǎng)護(hù)和保障安全運(yùn)行的需要相比尚有很大缺口。特別是涉農(nóng)資金整合后，個(gè)別市和部分縣（市、區(qū)）的小型水庫運(yùn)行管護(hù)資金保障程度下降明顯。

3.4 管理能力建設(shè)有待增強(qiáng)

全省大部分水庫一線管護(hù)人員業(yè)務(wù)能力還有待加強(qiáng)，在水庫基本情況、應(yīng)知應(yīng)會(huì)的基本管護(hù)常識(shí)等方面把握能力有所欠缺。針對(duì)水庫一線管護(hù)人員的培訓(xùn)還不到位。一是培訓(xùn)形式單一，集中培訓(xùn)較多，現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)偏少；二是培訓(xùn)內(nèi)容不切實(shí)際，專業(yè)知識(shí)偏多，實(shí)際操作針對(duì)性較差；三是管護(hù)人員流動(dòng)性大，變換頻繁，對(duì)新選取的人員培訓(xùn)不夠及時(shí)。

3.5 承包租賃極不規(guī)范

由于歷史原因，有些村集體將小型水庫對(duì)外承包進(jìn)行漁業(yè)養(yǎng)殖，但承包年限、承包費(fèi)用、承包責(zé)任等方面不合理、不規(guī)范。部分小型水庫承包人片面追求經(jīng)濟(jì)效益，有的大量投放餌料、私設(shè)子堰或攔魚網(wǎng)、私自堵塞放水洞，不服從防洪灌溉調(diào)度等，導(dǎo)致部分水庫水體水質(zhì)較差，水庫的防洪安全、灌溉效益難以得到有效保障。

3.6 法規(guī)制度體系還不完善

山東省目前有關(guān)小型水庫的法律法規(guī)體系與“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求相比仍然存在差距。一是部分事項(xiàng)未作出明確規(guī)定。如未對(duì)影響水庫安全運(yùn)行、防汛搶險(xiǎn)及抗旱供水調(diào)度、污染水體和破壞生態(tài)環(huán)境的水庫經(jīng)營活動(dòng)明確處罰措施等。二是部分管理規(guī)定可操作性不強(qiáng)。如《山東省小型水庫管理辦法》規(guī)定，小型水庫運(yùn)行管理、除險(xiǎn)加固等經(jīng)費(fèi)由本級(jí)人民政府承擔(dān)，上級(jí)人民政府可適當(dāng)予以補(bǔ)助，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力有限，這一規(guī)定在實(shí)際操作層面難以有效執(zhí)行。三是小型水庫標(biāo)準(zhǔn)化管理、管理體制改革示范縣創(chuàng)建等工作的相關(guān)規(guī)定和工作標(biāo)準(zhǔn)亟待完善。

4 對(duì)策建議

4.1 全面彌補(bǔ)水庫工程短板

進(jìn)一步摸清全省小型水庫現(xiàn)狀，對(duì)不符合條件的按照要求實(shí)行降等報(bào)廢。定期開展水庫安全鑒定，在省級(jí)層面建立病險(xiǎn)水庫動(dòng)態(tài)管理制度，將病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固列為一項(xiàng)經(jīng)常性工作，出險(xiǎn)一座，加固一座，以保證水庫運(yùn)行的長治久安。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，結(jié)合小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工作，一并解決出險(xiǎn)水庫的管理設(shè)施、觀測(cè)設(shè)施缺乏問題；建立省、市兩級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金，由各級(jí)水行政主管部門協(xié)調(diào)自然資源、住建等部門，專門解決其余未出險(xiǎn)水庫管理用房、安全監(jiān)測(cè)設(shè)施、防汛道路等缺失問題。集中財(cái)力物力優(yōu)先推進(jìn)水庫標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作，爭(zhēng)取用2年左右時(shí)間彌補(bǔ)工程短板，用5年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)所有小型水庫全部標(biāo)準(zhǔn)化管理。

4.2 進(jìn)一步理順管理體制與運(yùn)行機(jī)制

繼續(xù)深化小型水庫管理體制改革，深入推進(jìn)小型水庫管理示范縣建設(shè)，按照管理權(quán)與所有權(quán)分離的原則，對(duì)由村集體所有的小型水庫，將管理權(quán)收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)管理主體責(zé)任，并落實(shí)管理人員，縣級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，并提供技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。在小型水庫納入湖長制管理基礎(chǔ)上，將湖長設(shè)置和安全管理責(zé)任人落實(shí)有機(jī)結(jié)合，提高各級(jí)對(duì)水庫管理工作的重視程度。

4.3 不斷加大資金保障力度

將小型水庫運(yùn)行管理與維修經(jīng)費(fèi)列入省財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，建立省、市、縣三級(jí)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)將水庫運(yùn)行管護(hù)資金作為涉農(nóng)資金約束性指標(biāo)，帶動(dòng)地方財(cái)政加大投入。嚴(yán)格落實(shí)省水利廳、財(cái)政廳、發(fā)展改革委、自然資源廳《關(guān)于加強(qiáng)我省小型水庫安全運(yùn)行管理工作的意見》（魯水運(yùn)管字〔2019〕5號(hào)）規(guī)定的?。?）型不低于 6萬、小（2）型不低于3萬的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保市縣配套資金足額到位。設(shè)立水利工程標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；并結(jié)合“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實(shí)施，將水庫標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與農(nóng)村環(huán)境綜合整治結(jié)合起來，建設(shè)“鄉(xiāng)村美麗水庫”，省市兩級(jí)財(cái)政給予政策引導(dǎo)和資金獎(jiǎng)補(bǔ)，力爭(zhēng)盡快取得明顯成效。

4.4 持續(xù)提升水庫管護(hù)水平

將小型水庫管理范圍劃定任務(wù)納入河湖和水利工程管理范圍劃定工作內(nèi)容，強(qiáng)力推進(jìn)劃界工作，為水庫管理提供邊界依據(jù)。按照“巡查員日常管理+維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)化+日常維護(hù)社會(huì)化+縣水行政主管部門監(jiān)管”相結(jié)合原則，因地制宜建立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的管護(hù)模式，提升小型水庫管護(hù)水平。水庫專職安全巡查員由管理主體責(zé)任單位選聘落實(shí)，對(duì)有管理單位的小（1）型水庫，維修養(yǎng)護(hù)由管理單位負(fù)責(zé)，日常維護(hù)通過購買服務(wù)實(shí)行物業(yè)化管理。對(duì)面廣量大的小（2）型水庫，可以采取兩種方式：一是進(jìn)一步探索實(shí)行“以大代小”模式，大中型水庫一并負(fù)責(zé)代管小型水庫的維修養(yǎng)護(hù)和日常管護(hù)；二是繼續(xù)探索按照區(qū)域、流域?qū)Χ鄠€(gè)小型水庫實(shí)行集中管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)維修養(yǎng)護(hù)。

4.5 進(jìn)一步強(qiáng)化培訓(xùn)工作

一是建立健全培訓(xùn)機(jī)制。將巡查管護(hù)人員培訓(xùn)工作納入小型水庫運(yùn)行管理重要內(nèi)容，出臺(tái)年度培訓(xùn)計(jì)劃，確保巡查管護(hù)人員上崗前每人培訓(xùn)不少于24學(xué)時(shí)。二是科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容。省級(jí)層面制訂出臺(tái)培訓(xùn)大綱，確定培訓(xùn)內(nèi)容。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)將小型水庫基本知識(shí)、法律法規(guī)、安全責(zé)任、巡視檢查、維修養(yǎng)護(hù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防汛搶險(xiǎn)、應(yīng)急處置等專業(yè)技能作為培訓(xùn)重點(diǎn)和“應(yīng)知應(yīng)會(huì)內(nèi)容”。三是因地制宜開展培訓(xùn)工作。選拔小型水庫運(yùn)行管理理論水平高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的專家建立講師庫，綜合采取課堂教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐、遠(yuǎn)程教學(xué)、經(jīng)驗(yàn)交流等多種形式進(jìn)行培訓(xùn)。

4.6 進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

針對(duì)當(dāng)前小型水庫管理中存在的突出問題，盡快修訂《山東省小型水庫管理辦法》，為小型水庫管理提供完善可靠的法律支撐。針對(duì)小型水庫安全運(yùn)行暗訪調(diào)研、小型水庫標(biāo)準(zhǔn)化管理等新工作，研究細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，完善法規(guī)體系建設(shè)，確保小型水庫管護(hù)有標(biāo)可依、有規(guī)可循。

4.7 持續(xù)強(qiáng)化監(jiān)督考核

一是結(jié)合河湖長巡河巡湖和“四不兩直”暗訪工作開展，進(jìn)一步加大對(duì)水庫運(yùn)行管理情況的監(jiān)督檢查。二是建立專家督查機(jī)制，根據(jù)《山東省水利工程運(yùn)行管理督查辦法》（魯水管字〔2013〕27號(hào)），省級(jí)層面每年編制督查計(jì)劃，委托第三方機(jī)構(gòu)，依托專家開展小型水庫督查工作。三是將小型水庫管理工作納入湖長制考核，提高各級(jí)重視程度。

4.8 進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)

一是完善水雨情自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，提升視頻監(jiān)控和安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，逐步探索“小水庫無人值守”管理機(jī)制。二是加強(qiáng)現(xiàn)代化技術(shù)手段的應(yīng)用，建設(shè)“水庫巡查APP系統(tǒng)”，通過GPS功能，實(shí)時(shí)自動(dòng)記錄每個(gè)管護(hù)人員的工作軌跡，管護(hù)人員及時(shí)將發(fā)現(xiàn)隱患拍照上傳系統(tǒng)，相關(guān)責(zé)任單位通過系統(tǒng)及時(shí)對(duì)隱患進(jìn)行分析處理，實(shí)現(xiàn)可追溯管理、痕跡化管理和動(dòng)態(tài)化管理。