烏東德水電站對(duì)外交通工程建設(shè)用地管理分析

鞏 朝

(中國三峽建設(shè)管理有限公司，四川 成都 610031)

烏東德水電站位于四川省會(huì)東縣和云南省祿勸縣交界處金沙江河道上，水電站壩頂高程988 m，最大壩高270 m，總庫容74.08億m3。電站裝機(jī)總?cè)萘? 020萬kW，年發(fā)電量389.1億kWh，發(fā)電規(guī)模位居世界第七，國內(nèi)第四。電站計(jì)劃于2020年7月下閘蓄水、8月首臺(tái)機(jī)組發(fā)電，2021年12月全部機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電。烏東德水電站是是我國實(shí)施“西電東送”戰(zhàn)略的骨干電源，也是我國“十三五”期間的標(biāo)志性工程。

根據(jù)重大件運(yùn)輸規(guī)劃，兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，烏東德水電站對(duì)外交通由四川側(cè)會(huì)東至河門口公路(以下簡(jiǎn)稱會(huì)河公路，規(guī)劃為輔助道路)、云南側(cè)半角至新村公路(以下簡(jiǎn)稱半新公路，規(guī)劃為主要道路)和跨金沙江的河門口大橋(主跨240 m)形成“兩路一橋”的總體布局。

會(huì)河公路起自會(huì)東鲹魚河大橋，終點(diǎn)為烏東德場(chǎng)內(nèi)河門口，總長43.08 km，含大中橋12座(連續(xù)剛構(gòu)橋3座)、隧道6條(長隧道4條)，橋隧比28.7%，設(shè)計(jì)路基寬8 m，路面寬7 m。2012年5月開工，2016年10月完工。半新公路起自祿勸縣皎西接祿大二級(jí)公路，終點(diǎn)為烏東德場(chǎng)內(nèi)河門口大橋，總長35.82 km，含大中橋10座(連續(xù)剛構(gòu)橋1座)、隧道7條(長隧道4條)，橋隧比49%，設(shè)計(jì)路基寬10 m，路面寬7.5 m。2013年8月開工，2017年8月完工。河門口大橋位于壩址上游約6 km處，橫跨金沙江，左岸通過場(chǎng)內(nèi)高線路與會(huì)河公路連接，右岸順接半新公路。大橋全長522 m(橋型布置為135 m+240 m+135 m的連續(xù)剛構(gòu))，橋面寬12 m。2014年5月開工，2019年3月完工。

1 建設(shè)用地基本情況

1.1 紅線征地

為提前啟動(dòng)建設(shè)，會(huì)河公路和半新公路分別在四川省和云南省發(fā)展與改革委員會(huì)立項(xiàng)審批，規(guī)劃的永久占地面積分別為1 027.6畝和723.8畝。工程開工前，中國三峽建設(shè)管理有限公司烏東德工程建設(shè)部(以下簡(jiǎn)稱建設(shè)部)通過與會(huì)東縣和祿勸縣人民政府談判，確定了公路建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[1]。兩縣政府根據(jù)施工紅線范圍，牽頭組織了土地丈量和房屋拆遷實(shí)調(diào)[2]?，F(xiàn)場(chǎng)工作基本結(jié)束后，雙方根據(jù)實(shí)調(diào)成果[3]簽訂公路建設(shè)紅線征地拆遷補(bǔ)償(總包)協(xié)議，政府方面主要負(fù)責(zé)用地協(xié)調(diào)、臺(tái)賬記錄和補(bǔ)償款發(fā)放等，建設(shè)部則根據(jù)征地進(jìn)展分期支付費(fèi)用。至合同收尾，會(huì)河公路和半新公路征地紅線的丈量面積分別為1 944畝和850畝(河門口大橋位于電站施工區(qū)紅線內(nèi)，不需重復(fù)征地)，超出規(guī)劃面積89.2%和17.4%。

1.2 臨時(shí)用地

根據(jù)招標(biāo)文件，棄土場(chǎng)、邊坡掛渣(俗稱壓覆蓋)、施工便道、加工廠、拌合站和施工營地等征地紅線以外的建設(shè)用地統(tǒng)稱為臨時(shí)占地。開工前，建設(shè)部未及時(shí)就臨時(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)、占地性質(zhì)等與縣政府簽訂書面協(xié)議，主要基于招標(biāo)文件有約定，臨時(shí)用地由施工方按照地方規(guī)定辦理租地手續(xù)并支付租金。實(shí)際上，由于參建各方對(duì)新建山區(qū)公路缺乏經(jīng)驗(yàn)，用地成本意識(shí)淡薄，臨時(shí)用地管理無序，開挖造成的邊坡掛渣情況突出。工程進(jìn)入中后期，臨時(shí)用地面積遠(yuǎn)超施工規(guī)劃，農(nóng)戶開始提出補(bǔ)償訴求，加之地方政策調(diào)整，用地成本急劇攀升，施工方無力解決，現(xiàn)場(chǎng)阻工嚴(yán)重影響正常施工，建設(shè)部不得不出面與兩縣政府展開臨時(shí)用地補(bǔ)償問題談判。

以左岸會(huì)河公路為例。為理清工作程序，建設(shè)部與會(huì)東縣就臨時(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多輪談判，最終由政府方出臺(tái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確：①邊坡掛渣和施工便道。補(bǔ)償費(fèi)用為租金加恢復(fù)費(fèi)，其中租金按照已有標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，恢復(fù)費(fèi)按照實(shí)際壓覆和恢復(fù)難易程度分為輕微、中度、較重和嚴(yán)重壓覆等4類，對(duì)應(yīng)的恢復(fù)費(fèi)用為100～1 000元/畝、1 000～5 000元/畝、5 000～10 000元/畝和10 000～15 000元/畝。②棄土場(chǎng)占地。按照永久征地標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，只補(bǔ)不征。

基于上述原則，2014年7月，雙方簽訂了會(huì)河公路建設(shè)臨時(shí)用地(總包)協(xié)議，臨時(shí)用地實(shí)調(diào)與工程建設(shè)同步開展，實(shí)調(diào)以政府牽頭，國土部門、建設(shè)部和施工方等參加。2014年8月至2015年8月，實(shí)調(diào)圍繞阻工協(xié)調(diào)順序開展，會(huì)河公路也逐步收尾。半新公路建設(shè)啟動(dòng)稍晚，汲取了先前教訓(xùn)，較早開展了臨時(shí)用地問題談判，同時(shí)建設(shè)用地管理也納入到參建各方的日常項(xiàng)目管理中，因此，臨時(shí)用地引發(fā)的阻工問題稍好。

2 建設(shè)用地管理存在的問題

以會(huì)河公路為例，公路紅線占地面積嚴(yán)重超出的主要原因有：①量地方式差異。地方堅(jiān)持采用人工拉尺方式逐塊丈量斜坡面積，加之人工的隨機(jī)性和偶然性，實(shí)測(cè)面積一般為投影面積的1.5～2倍；②地類界定。部分土地在實(shí)調(diào)時(shí)未耕種，仍以自開墾坡耕地而非荒山荒地計(jì)，成本相差近10倍。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，地類標(biāo)準(zhǔn)取用總體偏高；③線路調(diào)整。應(yīng)地方訴求，公路在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)(賠付標(biāo)準(zhǔn)為其他路段2倍，失地農(nóng)民的社會(huì)保障另行計(jì)算)先加寬后改線，新增征地面積超過35畝，另下腰巖隧道至灰泥坡隧道段線路發(fā)生“橋改隧”的調(diào)整，不可避免新增征地，原先已經(jīng)征用的土地(未使用)無法退還，導(dǎo)致征地只增不減，累計(jì)新增征地超過30畝；④其他原因。雨季邊坡水毀垮塌和涵洞排水(外延)等引起的補(bǔ)征地合計(jì)約10畝。

相比而言，臨時(shí)用地補(bǔ)償問題處理過程更為曲折。工程前期臨時(shí)用地較為隨意，成本意識(shí)淡薄。工期延長后，農(nóng)戶關(guān)于臨時(shí)用地的訴求攀升，引發(fā)阻工問題，倒逼參建各方解決臨時(shí)用地問題。隨著用地標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)和工作機(jī)制的形成，臨時(shí)用地管理才步入正軌。臨時(shí)用地同樣存在量地面積差異和地類界定等共性問題，地方用地臺(tái)帳顯示，會(huì)河公路和半新公路的臨時(shí)用地面積分別為1 960.9畝(不含棄土場(chǎng)506.8畝)和584.6畝(不含棄土場(chǎng)709.4畝)，用地面積和費(fèi)用接近或超過紅線征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)，原因值得深思。

單純從投資控制角度看，對(duì)外交通的建設(shè)用地管理工作無疑是失敗的，但冷靜地分析這一現(xiàn)象，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著國家和地方土地政策的調(diào)整，建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高是大勢(shì)所趨，這是不可控因素。作為企業(yè)投資，必須將用地成本實(shí)事求是地納入到建設(shè)投資概算中，另一方面，著力提升建設(shè)用地的精細(xì)化管理水平，降低投資成本。

3 改進(jìn)措施

后續(xù)在西南地區(qū)同類型公路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地管理方面的改進(jìn)措施主要有：①加強(qiáng)對(duì)工程所在地土地政策的研究，參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查、研究、制定和談判；②按實(shí)際用地標(biāo)準(zhǔn)，將建設(shè)用地費(fèi)用足額列入到投資概算中；③開工前及時(shí)與地方政府簽訂建設(shè)(永久和臨時(shí))用地協(xié)議，共同成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，地方政府安排專人負(fù)責(zé)建設(shè)用地協(xié)調(diào)事宜；④加強(qiáng)過程監(jiān)督[4]，借鑒水電站實(shí)調(diào)，引入土地監(jiān)理，代表建設(shè)業(yè)主方全程參與建設(shè)用地的征地放線、現(xiàn)場(chǎng)量地、臺(tái)帳記錄、數(shù)據(jù)整理分析和費(fèi)用核定等相關(guān)工作；⑤規(guī)范內(nèi)業(yè)資料，制定統(tǒng)一的實(shí)調(diào)統(tǒng)計(jì)表，過程中定期清理臺(tái)賬，工程完工前，及時(shí)鎖定用地臺(tái)賬，提交原始憑證存檔；⑥借助無人機(jī)[5]等信息化設(shè)備，對(duì)項(xiàng)目全線及周邊地形、地貌等進(jìn)行不同時(shí)段的航拍，留下基礎(chǔ)資料備查。