黃河灘區(qū)舊村臺改造建設(shè)用地問題探討

陳 靜，劉 燁，朱明明

（水發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，山東 濟(jì)南250010）

黃河灘區(qū)脫貧遷建工作是山東省委、省政府部署的重大民生工程，關(guān)系到黃河灘區(qū)群眾的切身利益。根據(jù)《山東省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃》，計(jì)劃用3 年時(shí)間全面完成遷建任務(wù)，解決60 萬灘區(qū)居民防洪安全和安居問題。

黃河下游灘區(qū)脫貧遷建工程通過五種方式分類施策。包括：寬灘區(qū)就地就近淤筑防洪大村臺；實(shí)施外遷工程安置；建設(shè)護(hù)城大堤，解決防洪安全；改造提升老舊村臺，解決防洪標(biāo)準(zhǔn)低、配套設(shè)施落后問題；改造提升防洪撤退道路。

黃河灘區(qū)脫貧遷建村臺建設(shè)是為了讓黃河灘區(qū)的群眾從根本上擺脫洪水困擾，實(shí)現(xiàn)遷建脫貧。黃河下游灘區(qū)舊村臺防洪能力低，不能滿足安全要求，農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)得不到保護(hù)。村臺頂?shù)缆吩O(shè)施較破舊，普遍缺少村莊照明、排水等基礎(chǔ)設(shè)施，灘區(qū)人民的生產(chǎn)、生活及經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，灘區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展受到制約。在提升村臺防洪能力、滿足居民安全需求的同時(shí)，完善村居道路基礎(chǔ)設(shè)施，提升照明、排水、綠化等設(shè)施條件，可以改善灘區(qū)居民生產(chǎn)生活條件以及灘區(qū)生態(tài)環(huán)境，使居民享有便利可及的基本公共服務(wù)，形成保障灘區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

1 灘區(qū)舊村臺建設(shè)用地問題

目前，大部分村臺改造提升工程永久占地主要為村臺改造提升后外坡占地，即工程設(shè)計(jì)邊坡外邊線與現(xiàn)狀村臺外邊線之間的新增占地。但是，對于新增占地如何定性，工程性質(zhì)如何定義，工程用地手續(xù)如何辦理，建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償資金如何計(jì)列等問題，工程相關(guān)各方包括規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、工程建設(shè)管理單位以及審批部門存在著爭議，是工程用地過程中的難點(diǎn)與焦點(diǎn)所在。

1.1 工程類型

工程類型決定工程用地類型，工程用地類型決定了工程用地手續(xù)的辦理流程和途徑不同，這對于工程建設(shè)單位的建設(shè)管理以及工程審批部門的投資決策都起著方向性的作用。同時(shí)，工程用地類型及相應(yīng)用地手續(xù)決定了計(jì)列的建設(shè)征地補(bǔ)償投資乃至工程總投資，這對于工程征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作以及工程審批決策來說都至關(guān)重要。因此，正確理清工程性質(zhì)，對于灘區(qū)村臺改建提升工程有著重要意義。

對于黃河下游灘區(qū)舊村臺改造提升工程的工程類型，目前存在一些爭議，主要有以下兩種意見：一種意見認(rèn)為舊村臺改造提升工程屬于水利工程中的防洪工程。通常來說，水利工程包括水庫工程、水電工程、防洪工程、治澇工程、灌溉工程等。所以，黃河下游灘區(qū)舊村臺改造提升工程應(yīng)屬于水利工程中的防洪工程。另一種意見認(rèn)為，舊村臺改造提升工程屬于基礎(chǔ)設(shè)施工程中的村莊建設(shè)工程。通常來說，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程包括交通、水利、農(nóng)村電力和農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村市場、環(huán)境生態(tài)、文衛(wèi)教建設(shè)、廣播電視建設(shè)、村部建設(shè)等。因此，黃河下游灘區(qū)舊村臺改造提升工程應(yīng)屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程。

筆者認(rèn)為，黃河下游灘區(qū)舊村臺改造提升工程雖然從項(xiàng)目緣由來說，是對村臺實(shí)施加固以提升防洪能力，但是從項(xiàng)目內(nèi)容來說，是對舊村臺基礎(chǔ)設(shè)施和村臺環(huán)境進(jìn)行改造提升，目的是為改善灘區(qū)居民生產(chǎn)生活條件以及灘區(qū)生態(tài)環(huán)境，使居民享有便利可及的基本公共服務(wù)，因此，本質(zhì)上來說，舊村臺改造提升工程類型應(yīng)該屬于農(nóng)村居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程。

1.2 用地性質(zhì)

1）舊村臺改造提升工程不改變用地權(quán)屬。舊村臺改造提升工程占地多為村臺放坡或修建擋墻等工程防洪措施而占用的土地，工程建設(shè)完成后，土地權(quán)屬仍為農(nóng)村集體所有土地，而不是由國家進(jìn)行征收從而改變土地權(quán)屬為國有。因此，灘區(qū)舊村臺改造提升工程不改變用地權(quán)屬。

2）舊村臺改造提升工程占用土地性質(zhì)為農(nóng)村建設(shè)用地。舊村臺改造提升工程修建完成后的邊坡或擋墻和舊村臺一起，都是現(xiàn)村臺的組成部分，因此邊坡或擋墻的用地性質(zhì)仍應(yīng)與舊村臺一致，都是農(nóng)村居民點(diǎn)用地，屬于農(nóng)村建設(shè)用地。

綜合以上兩種理由，筆者認(rèn)為黃河灘區(qū)舊村臺改造提升工程占用土地性質(zhì)為農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地，就工程而言，僅僅涉及土地用途變更，并不涉及用地權(quán)屬變更。

1.3 用地手續(xù)

目前，大部分舊村臺用地都屬于農(nóng)村居民點(diǎn)用地，即農(nóng)村建設(shè)用地，村臺外用地現(xiàn)狀多是農(nóng)用地（包括耕地、草地、林地等），因此，灘區(qū)舊村臺改造提升工程放坡如占用舊村臺外的農(nóng)用地，用地手續(xù)需要將土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，即辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，使土地用途發(fā)生變更，而不是經(jīng)過永久征收手續(xù)，將所有權(quán)性質(zhì)由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲小?/p>

1.4 征地補(bǔ)償資金

根據(jù)工程用地類型以及工程性質(zhì)綜合分析判定，舊村臺改造提升工程如占用農(nóng)用地，土地權(quán)屬不發(fā)生變更，僅土地用途發(fā)生變更，需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，將土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。根據(jù)目前國家有關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的相關(guān)文件規(guī)定，如果土地權(quán)屬不發(fā)生改變，建設(shè)單位報(bào)送國土部門審批的方案中不包括征地方案，也就是不需要進(jìn)行征收，不計(jì)列征地補(bǔ)償資金，而建設(shè)單位辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)需要繳納的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)可考慮計(jì)入。

2 思考與建議

2.1 盡量減小工程永久占地

根據(jù)國家節(jié)約用地的原則，建議黃河下游灘區(qū)舊村臺改造提升工程應(yīng)盡量減小工程永久占地。一方面，可通過優(yōu)化工程設(shè)計(jì)方案，減小邊坡比例，從而減少工程永久占地。另一方面，還可以通過改變村臺防護(hù)措施，比如將邊坡護(hù)砌改為擋墻式，以大幅減少邊坡永久占地。

2.2 積極創(chuàng)造項(xiàng)目開工條件

建議工程所在縣區(qū)提前調(diào)整土地，積極創(chuàng)造項(xiàng)目開工條件。建議工程建設(shè)管理單位在實(shí)施方案編制過程中，提前規(guī)劃考慮工程占地問題，采用工程措施避開基本農(nóng)田，并提前與省、市國土部門做好溝通銜接，及時(shí)調(diào)整土地規(guī)劃，避免用地難題。

2.3 積極推進(jìn)項(xiàng)目整體工作

建議工程相關(guān)各方聯(lián)動，積極推進(jìn)黃河灘區(qū)舊村臺改造提升項(xiàng)目整體工作，減少重復(fù)審核、審批以及多頭管理工作。灘區(qū)舊村臺改造提升工程涉及自然資源部門、水利部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、交通運(yùn)輸部門和農(nóng)業(yè)部門等多個(gè)部門，容易造成人力與物力的浪費(fèi)。

2.4 合理確定工程用地補(bǔ)償

建議國家完善工程用地法規(guī)體系，以便合理確定工程用地補(bǔ)償。對于類似舊村臺改造提升工程等不改變土地權(quán)屬的工程用地情形，建議在法規(guī)中補(bǔ)充規(guī)定，以免造成多列或少列補(bǔ)償投資，造成國家投資浪費(fèi)。

2.5 多規(guī)合一

根據(jù)目前的用地法規(guī)，如果辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，需要對土地利用規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等編制修改與補(bǔ)充方案，工程用地程序較為繁瑣。建議國家出臺相關(guān)政策法規(guī)，多規(guī)合一，注重操作性，減少重復(fù)工作，加強(qiáng)各方協(xié)調(diào)性。