馬懷德：編織“制度的籠子”

徐天

獲獎(jiǎng)理由

他是積極的立法建言者、中國行政法體系構(gòu)建和完善的見證者，參與了上百部法律法規(guī)的起草、修訂工作。他每年帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)對百座城市開展“中國法治政府評(píng)估”，大力推進(jìn)法治政府建設(shè)。擔(dān)任中國政法大學(xué)校長一年多以來，讓青年學(xué)子在風(fēng)雨中堅(jiān)守法治理想成為他的新使命。他是法治改革的呼吁者，更是法治精神的布道者。

馬懷德

最近一年多來，馬懷德做研究的時(shí)間，只能靠擠。從纏身的事務(wù)中，擠出碎片化的時(shí)間。

這種改變，從他正式上任中國政法大學(xué)校長開始。馬懷德的辦公室，在中國政法大學(xué)學(xué)院路校區(qū)一座不起眼的三層老樓里。樓道狹長，裝修已久。他的房門上沒有指示牌，位置也不顯眼，看起來與周圍的房間沒什么區(qū)別，極容易錯(cuò)過。

擠出來的時(shí)間里，他埋在辦公桌后的書堆里做研究，但時(shí)常被電話、訪客打斷。師生們推門進(jìn)來，訴說自己的難事，希望這位一校之長能幫自己解決。

過去的近30年里，他致力于研究行政法，作為這一領(lǐng)域的資深專家，在多個(gè)國家部委、地方政府擔(dān)任法治顧問，并參與起草、修訂了上百部法律。2019年，他擔(dān)任中國政法大學(xué)校長，從行政機(jī)關(guān)的觀察者、建言者，變成高校的行政管理者。對于“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”這句話，他有了新的思考。

以草根意識(shí)參與立法

最初進(jìn)入法律這一行時(shí)，家人對馬懷德有個(gè)期待，希望他將來做一個(gè)立法的人。巧合的是，這恰恰成為馬懷德的人生注腳之一，他此后參與了上百部法律的起草、修訂工作。他的個(gè)人成長史，與中國行政法體系的建構(gòu)、完善緊密相連。

1984年，馬懷德從家鄉(xiāng)青海西寧考入北大法律系，從西部地區(qū)省會(huì)城市到中國政治文化中心，眼中看到的、耳中聽到的，都是簇新的東西。他記得一堂課上，老師結(jié)合新出爐的十三大報(bào)告談中國將要制訂什么法律、修改什么法律。報(bào)告中提到了即將建立公務(wù)員制度，老師在課上分析，公務(wù)員制度和中國傳統(tǒng)的文官制度有什么樣的區(qū)別。

上世紀(jì)80年代，中國各項(xiàng)改革都在大刀闊斧地進(jìn)行，恰逢其時(shí)的馬懷德感受到一種聯(lián)結(jié)，自己所學(xué)的一切，與國家、社會(huì)以及百姓息息相關(guān)。他迫切地希望自己能匯入這股浪潮，做點(diǎn)什么。法律系最熱門的專業(yè)向來是公司法、刑事訴訟法，馬懷德卻對冷門一些的行政法感興趣，并成為中國第一位訴訟法專業(yè)行政訴訟方向的法學(xué)博士。

當(dāng)時(shí)，行政法學(xué)科剛剛起步。第一部行政法統(tǒng)編教材新鮮出爐，一些高校開始開展相關(guān)課程。有關(guān)行政法的內(nèi)涵，學(xué)界還在摸索探討，相關(guān)立法工作則更滯后一些。其時(shí)，中國已有民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法，所缺的正是行政法和行政訴訟法。

1986年，全國人大常委會(huì)組建了共14人的行政立法研究組，組長是后來的中國政法大學(xué)校長江平，副組長是馬懷德的前后兩任老師——北京大學(xué)的羅豪才與中國政法大學(xué)的應(yīng)松年。研究組的任務(wù)是對我國需要制定的行政法應(yīng)該包含的大致內(nèi)容提出一個(gè)框架，作為一項(xiàng)建議提供給立法機(jī)關(guān)參考。用應(yīng)松年的話說，“為重要的行政法提供毛坯”。馬懷德正是在這個(gè)時(shí)候，成為了應(yīng)松年的碩士研究生，承擔(dān)了一部分立法研究組的秘書工作。

1989年4月，第七屆全國人大第二次會(huì)議通過行政訴訟法，此后，隨著國內(nèi)對政府依法行政的共識(shí)逐漸加深，其他行政立法也加快了進(jìn)程。1994年，國家賠償法通過;1996年，行政處罰法通過;1999年，行政復(fù)議法通過;2003年，行政許可法通過。行政法體系的完善，尤其是行政訴訟法的出臺(tái)，某種程度上說，使得民與官可以平等地站在法庭的原告、被告席上，百姓可以對政府機(jī)關(guān)的行為提出質(zhì)疑。

深度參與一系列立法工作的馬懷德早早意識(shí)到，自己出身草根，底層意識(shí)十分強(qiáng)烈，愿意站在人民立場，為百姓發(fā)聲。國家賠償法是他實(shí)際參與的第一部立法，博士論文也專門研究這一議題，還因此得了“馬國賠”的雅號(hào)。立法過程中，學(xué)界有不少爭議。比如，精神損害要不要給予金錢賠償？

有一個(gè)表達(dá)意見的機(jī)會(huì)十分難得，而能夠表達(dá)正確的意見更為重要。因?yàn)橐坏┮庖娪绣e(cuò)，使得法律條文甚至立法思路都出現(xiàn)問題，這會(huì)是影響14億人的事。

馬懷德當(dāng)時(shí)提出的主張是，要賠償，尤其是錯(cuò)判死刑且執(zhí)行了的情況，要給予家屬一定的精神損害賠償。不過，馬懷德向《中國新聞周刊》回憶，因國家財(cái)力不支、精神損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以把握等原因，且刑事錯(cuò)案比較復(fù)雜，1994年的國家賠償法沒有將精神損害賠償寫入法律，僅在法律中規(guī)定，要為受害人消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉，與錢無關(guān)。后來，馬懷德與一批學(xué)者始終主張應(yīng)進(jìn)行精神損害賠償。2010年，國家賠償法修改，精神損害賠償終于被寫入法律。

隨著這些年改判案件的增加，新的爭議隨之而來，疑罪從無可以獲得國家賠償嗎？許多人認(rèn)為，只有純粹的無罪才能獲得國家賠償，疑罪從無不應(yīng)進(jìn)行國家賠償。而馬懷德則堅(jiān)持，疑罪從無也是無罪，既然無罪，就應(yīng)該獲得國家賠償。近年來，一批通過疑罪從無來改判的重大案件，比如聶樹斌案、呼格吉勒圖案，當(dāng)事人親屬也都獲得了國家賠償。不過，這一爭議點(diǎn)至今仍然存在，司法機(jī)關(guān)中的許多人對此都不認(rèn)可。

2014年，已實(shí)施24年的行政訴訟法修改。馬懷德曾多次呼吁，現(xiàn)實(shí)中的行政訴訟有三難，立案難、審理難、執(zhí)行難，行政訴訟法應(yīng)大修。修改草案出爐后，馬懷德不客氣地評(píng)價(jià)，此次修改“不過癮”“不解渴”“比較保守”，非常有必要修改的條款基本都沒有修改，還可以再大膽些。

常年參與行政法立法工作，馬懷德對權(quán)力的制約感觸頗深。他曾說，“每參與一部法律的起草，都能夠切身感受到權(quán)力不愿意接受約束和控制的一種慣性思維，任何權(quán)力都不希望被約束、被控制?！?/p>

青年時(shí)代在北大課堂中感受到的學(xué)以致用的緊迫感，至今還在影響著馬懷德。在他看來，能用學(xué)術(shù)研究成果影響司法實(shí)踐責(zé)任重大。有一個(gè)表達(dá)意見的機(jī)會(huì)十分難得，而能夠表達(dá)正確的意見更為重要。因?yàn)橐坏┮庖娪绣e(cuò)，使得法律條文甚至立法思路都出現(xiàn)問題，這會(huì)是影響14億人的事。

敢言但不激烈批評(píng)

在中國政法大學(xué)校內(nèi)，有一塊巨石，刻著老校長江平的一句話：法治天下。馬懷德談及自己的理解時(shí)說，法治，不是用法律這種手段和工具來治理社會(huì)、治理老百姓，而是一種規(guī)則之治、民主之治、平等之治、良法之治、程序之治。任何組織個(gè)人都按照平等、民主、理性的程序和規(guī)則來辦事，沒有例外，沒有超越法律的法外特權(quán)。

自行政訴訟法通過以來，依法行政的觀念從無到有，逐漸深入人心。法治政府建設(shè)是馬懷德這些年致力于推動(dòng)的另一件大事。

自北大法律系畢業(yè)后，馬懷德在中國政法大學(xué)攻讀碩士、博士，畢業(yè)后留校任教。因?qū)W問扎實(shí)，他33歲就被聘為教授。隨著越來越多的國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)開始注重依法行政問題，馬懷德成為各單位的座上賓，擔(dān)任咨詢委員、法律顧問，比如發(fā)改委的法律顧問、最高法和最高檢的咨詢委員、中紀(jì)委特邀監(jiān)察員等等。

熟悉馬懷德風(fēng)格的人都知道，在這類咨詢會(huì)議、講座上，馬懷德是敢言的人。2014年，國家發(fā)改委力推法治機(jī)關(guān)建設(shè)。馬懷德當(dāng)時(shí)提出，各地都在簡政放權(quán)，搞一站式服務(wù)，國家發(fā)改委何不搞一個(gè)方便地方政府、企業(yè)的集中辦公窗口？有人認(rèn)為這個(gè)手握項(xiàng)目許可、審批、核準(zhǔn)權(quán)的強(qiáng)勢部門，不可能改變做法。沒想到，國家發(fā)改委聽取了馬懷德的意見。當(dāng)年12月，國家發(fā)改委的政務(wù)服務(wù)大廳開始試運(yùn)行，并倒逼項(xiàng)目審批流程再造，確保項(xiàng)目的按時(shí)辦結(jié)。

這些年，馬懷德數(shù)次出入中南海，為中共中央政治局作講座，參加中紀(jì)委的特邀座談會(huì)。2012年的中紀(jì)委特邀座談會(huì)前，馬懷德預(yù)先準(zhǔn)備了發(fā)言稿。沒想到，會(huì)議一開始，時(shí)任中央政治局常委、中紀(jì)委書記的王岐山卻說，“今天座談會(huì)我們改改會(huì)風(fēng)，不念稿子，少說客套話”，并笑言“網(wǎng)上的意見夠刺激的，我們都能聽進(jìn)去”。于是，馬懷德果真拋下了發(fā)言稿，臨場發(fā)揮，直言源頭反腐需要制定《重大決策程序條例》《政務(wù)公開法》與《行政組織法》這三部法律。他后來回憶，王岐山當(dāng)時(shí)頻頻點(diǎn)頭，后來講話時(shí)還提到了馬懷德的發(fā)言內(nèi)容，并邀請馬懷德方便時(shí)去他的辦公室聊聊。

上至中南海，下至基層政府機(jī)關(guān)，馬懷德逐漸形成了自己的風(fēng)格，他敢言，但客觀而溫和、富有建設(shè)性。他說，沒有必要一味地迎合部門的一些觀點(diǎn)和做法，但他也不贊成激烈的批評(píng)，后者往往“會(huì)使問題更糟糕”，他傾向以解決問題為導(dǎo)向。

不過，因政績考核標(biāo)準(zhǔn)的單一，推動(dòng)法治政府建設(shè)始終存在阻力。馬懷德繼而提出了法治GDP這一概念，他指出，“在中國推行法治與發(fā)展經(jīng)濟(jì)一樣，需要來自政府的強(qiáng)大動(dòng)力。包括法治指標(biāo)在內(nèi)的較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，恰恰能夠提供這樣的動(dòng)力?！彼麕ьI(lǐng)團(tuán)隊(duì)研發(fā)了法治政府評(píng)估體系，并于2014年出臺(tái)了針對國內(nèi)53個(gè)被賦予了地方立法權(quán)的城市的首份研究報(bào)告。結(jié)論并不太好，滿分300分，53個(gè)城市的平均得分是188.87分，平均得分率62.95%。接近一半的城市都在平均分以下。

自此之后，馬懷德與團(tuán)隊(duì)每年都對中國的法治政府建設(shè)情況做獨(dú)立的第三方評(píng)估，評(píng)估體系進(jìn)一步完善，覆蓋城市也增加至100個(gè)。最近幾年，有八成城市達(dá)到了及格水平。

馬懷德說，團(tuán)隊(duì)在為中國的法治政府作“編年史”，他們接受了上百項(xiàng)政府委托開展的理論和對策研究，提出了許多有針對性的對策建議。有的得到過中央領(lǐng)導(dǎo)或省市領(lǐng)導(dǎo)的批示，有的轉(zhuǎn)換成政府部門的重要政策內(nèi)容。比如行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度等，剛開始是試點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)全面推開;再如重大決策的法治化，最早僅限于學(xué)界探討，當(dāng)前已被寫入法律，制定了重大決策行政程序條例。

中共中央曾提出，到2035年，我國要基本建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)。馬懷德曾說，到那時(shí)自己已經(jīng)70歲了，他希望那時(shí)候，“每個(gè)老百姓都是尊法、學(xué)法、守法、用法的好公民，政府的權(quán)力能夠被關(guān)進(jìn)制度的籠子，社會(huì)公平正義得到實(shí)現(xiàn)”。

管好“愛抬杠”的大學(xué)

收到法院的立案通知書時(shí)，馬懷德接任中國政法大學(xué)校長剛剛半年。一名中國政法大學(xué)研究生，因?qū)π?nèi)某個(gè)學(xué)術(shù)獎(jiǎng)項(xiàng)的獎(jiǎng)金發(fā)放有疑問，在申請校內(nèi)信息公開之后，對信息公開的結(jié)果不滿意，繼而將學(xué)校訴至法庭。法院立案了，將立案通知書送至馬懷德的手中。

隨著行政訴訟法在2014年修改，為了解決“告官不見官”的問題，行政首長出庭應(yīng)訴被寫入法律。按照法律規(guī)定，馬懷德需代表中國政法大學(xué)出庭應(yīng)訴。因工作安排正好時(shí)間沖突，馬懷德向法院遞交了書面說明，委托學(xué)校的其他工作人員站上了被告席。

自2019年5月?lián)沃袊ù髮W(xué)校長以來，馬懷德的身份從行政主體的觀察者、建言者，變成高校行政管理者。他所參與制定的行政法，如今也在規(guī)范他的行為。

常人不知道的是，中國的學(xué)生告學(xué)校第一案，恰恰是馬懷德代理的。上世紀(jì)90年代，北京科技大學(xué)的學(xué)生田永在大二時(shí)，因在一場補(bǔ)考中攜帶藏有公式的紙條，被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)，北科大對其做出了退學(xué)的決定。然而，這一決定并未直接向田永宣布、送達(dá)，也未給他辦理退學(xué)手續(xù)。事后，田永一直以在校生身份正常參與學(xué)校的學(xué)習(xí)活動(dòng)，參加四級(jí)考試、畢業(yè)實(shí)習(xí)、論文答辯。而在畢業(yè)前，學(xué)校卻以田永已退學(xué)為由，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證書，且不做畢業(yè)派遣。校內(nèi)交涉無果的情況下，田永將學(xué)校告上法庭。

當(dāng)時(shí)，馬懷德已在行政法領(lǐng)域頗有名氣，田永的老師慕名而來，希望馬懷德為田永做代理。最終，法院判北科大敗訴。此案之后，學(xué)生告學(xué)校的案件多了起來。

成為一校之長、收到了四五次立案通知書之后，馬懷德意識(shí)到，訴訟的范圍不應(yīng)該是漫無邊際的，不能什么事情都可以告，某種程度上說，這是對有限司法資源的浪費(fèi)。他想，高校還是應(yīng)該有一定的自主權(quán)，在學(xué)校內(nèi)部通過一定的程序來解決這些問題。

走馬上任一個(gè)月后，馬懷德在學(xué)校內(nèi)網(wǎng)設(shè)立了網(wǎng)上建議投訴平臺(tái)。凡是可以通過一網(wǎng)通賬號(hào)登錄內(nèi)網(wǎng)的師生，都能在平臺(tái)上投訴反映。這一平臺(tái)很快被利用起來，僅在2020年10月，就有28條投訴。馬懷德要求，學(xué)校的相關(guān)部門必須有百分百的答復(fù)率，能解決的問題就立即解決，無法解決的問題，也要向師生解釋清楚原因。

一位曾在中國政法大學(xué)求學(xué)的學(xué)生告訴《中國新聞周刊》，或許因?yàn)閷W(xué)法，學(xué)生們喜歡“學(xué)以致用”，在校園里練手。以她的親身經(jīng)歷來說，她所在的宿舍被學(xué)校多收了住宿費(fèi)，她們向?qū)W校反映了此事。后來，學(xué)生會(huì)也加入進(jìn)來，幫著她們與學(xué)校交涉、監(jiān)督相關(guān)部門的行為。最終，多收的住宿費(fèi)全部返還。

中國政法大學(xué)一位教師也告訴《中國新聞周刊》，相較他此前求學(xué)的高校，法大的學(xué)生更愛“抬杠”，因此校內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度都非常完善，以防止其中的漏洞引發(fā)爭議以及或有可能來臨的交涉甚至訴訟。

馬懷德清楚地體會(huì)到，現(xiàn)在的學(xué)生與學(xué)校關(guān)系，與他求學(xué)時(shí)已有大不同，甚至與前幾任政法大學(xué)校長任期內(nèi)相比也有變化。新媒體的勃興，使任何消息都有可能在網(wǎng)絡(luò)上被迅速放大。而去中心化、去權(quán)威化，使得學(xué)校、老師的權(quán)威被弱化。

在信息大爆炸時(shí)代管理這樣一所擠滿了“法律頭腦”的學(xué)校，顯然很不容易。但行政法的專業(yè)背景，使馬懷德能更快地適應(yīng)校長的角色，同時(shí)也讓他產(chǎn)生了新的審視與思考。

在他看來，一方面，要讓學(xué)生意識(shí)到依法維護(hù)自己合法權(quán)益的重要性和意義，學(xué)生可以挑戰(zhàn)學(xué)校，學(xué)校對此充分尊重;另一方面，學(xué)生也應(yīng)該對學(xué)校有一定的溫度和感情，“我尊重你行使訴權(quán)，但是我更希望你能夠通過正當(dāng)?shù)某绦蛟趯W(xué)校解決各類問題。如果學(xué)校解決不了，也不妨礙你最終到法院去起訴。有什么問題是學(xué)校不能解決，非要到法院去解決的呢？”

社會(huì)輿論一直非?？粗匦姓C(jī)關(guān)敗訴的問題，將敗訴率視為“民告官”的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。馬懷德告訴《中國新聞周刊》，他擔(dān)任校長以來，學(xué)校出庭應(yīng)訴的四五起案子，目前都是學(xué)校勝訴。他認(rèn)為，法院不一定要判行政機(jī)關(guān)敗訴，而應(yīng)以解決問題為主。

角色之變讓他意識(shí)到，作為學(xué)者提出的制度設(shè)計(jì)中，難免有些過于理想化的地方，甚至有些邁出的步伐太大了，“你必須站在這個(gè)角度思考一下，再站在那個(gè)角度思考一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)問題不像剛開始想得那么簡單”。

馬懷德

1965年10月生于青海循化，現(xiàn)任中國政法大學(xué)校長。他直接參與國家賠償法、立法法、監(jiān)察法等多部法律的起草工作，擔(dān)任多個(gè)國家部委的法律顧問、咨詢委員。