淺談土地估價(jià)行業(yè)的發(fā)展和作用

新昌縣自然資源和規(guī)劃局 陳士賢

土地估價(jià)，顧名思義就是地價(jià)評(píng)估。土地出讓、轉(zhuǎn)讓、融資抵押、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)、企業(yè)改制上市、清產(chǎn)核資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，都離不開土地估價(jià)。土地估價(jià)是在改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中興起的，土地估價(jià)行業(yè)一經(jīng)形成，就顯示出它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地估價(jià)行業(yè)的服務(wù)領(lǐng)域會(huì)越來越廣，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也將越來越大。

一、土地估價(jià)行業(yè)的歷史發(fā)展

土地估價(jià)行業(yè)是伴隨著中國城鎮(zhèn)土地使用制度改革的不斷深入和土地市場(chǎng)興起而發(fā)展起來的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，從行業(yè)成立，至今已有20多年，經(jīng)歷了興起、發(fā)展脫構(gòu)、改革規(guī)范三個(gè)階段。

（一）興起扶植階段（1990--1999年）

從1990年起，中國城鎮(zhèn)土地有償使用制度的建立，改變了原無償無限期的土地使用制度。土地評(píng)估成為當(dāng)時(shí)土地管理部門迫切解決的問題，土地估價(jià)行業(yè)隨著土地出讓而隨之產(chǎn)生。

1993年，原國家土地管理局頒布了《土地估價(jià)師資格考試暫行辦法》和《土地估價(jià)機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》，成立了全國土地估價(jià)師考試委員會(huì)、建立了土地估價(jià)師資格考試制度，組建了土地估價(jià)師隊(duì)伍和估價(jià)機(jī)構(gòu)。隨后，地方各級(jí)成立了事業(yè)性質(zhì)的土地估價(jià)所。為推進(jìn)行業(yè)自律管理，1994年，國家、省、市、縣國土部門相繼成立了土地估價(jià)師協(xié)會(huì)。隨著國有企業(yè)拉開改制序幕，土地資產(chǎn)處置是國企改制中一項(xiàng)重要內(nèi)容，工作涉及面廣，社會(huì)影響力大，土地評(píng)估是土地資產(chǎn)處置不可缺少的前置環(huán)節(jié)，特別是國企改制中土地資產(chǎn)數(shù)額巨大，為防止國有土地資產(chǎn)損失，土地管理部門加強(qiáng)了對(duì)這個(gè)行業(yè)的管理力度，土地估價(jià)結(jié)果須經(jīng)土地管理部門審核確認(rèn)才能生效。

（二）脫構(gòu)發(fā)展階段（1999—2014年）

隨著土地使用制度改革深入發(fā)展，土地市場(chǎng)繁榮，土地交易活躍，土地估價(jià)行業(yè)的服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，土地估價(jià)的專業(yè)價(jià)值不斷提升，土地估價(jià)師和估價(jià)機(jī)構(gòu)需對(duì)估價(jià)行為和估價(jià)結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。估價(jià)機(jī)構(gòu)隸屬土地管理部門，估價(jià)結(jié)果又得到行政部門確認(rèn)，一旦產(chǎn)生法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對(duì)如何劃定責(zé)任存在問題。這說明估價(jià)機(jī)構(gòu)人員性質(zhì)、行政管理方式已不能適應(yīng)土地市場(chǎng)的發(fā)展要求，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。1999年，原國土資源部出臺(tái)了《關(guān)于土地評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府主管部門脫構(gòu)的通知》，明確了土地估價(jià)機(jī)構(gòu)屬中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，要人、財(cái)、物和名稱必須與政府主管部門脫鉤，成為自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的合伙制或有限責(zé)任公司。土地估價(jià)報(bào)告由行政確認(rèn)審批制改為行政監(jiān)管的備案制。從此，一些事業(yè)性質(zhì)的土地估價(jià)所通過脫鉤改制發(fā)展為中介評(píng)估機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，土地估價(jià)師考試面向全社會(huì)，參考人數(shù)急增，執(zhí)業(yè)估價(jià)師隊(duì)伍迅速壯大，評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量加大，土地估價(jià)行業(yè)得到了快速發(fā)展。

（三）深化改革、規(guī)范階段（2014年至今）

2014年，國務(wù)院以國發(fā)〔2014〕50 號(hào)印發(fā)了《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，取消土地估價(jià)師職業(yè)資格認(rèn)定事項(xiàng)。人力資源與社會(huì)保障部門對(duì)準(zhǔn)入類和評(píng)價(jià)類的職業(yè)資格，也提出了深化改革的要求，人社部〔2014〕144 號(hào)文提出了“四不”政策，即水平評(píng)價(jià)類不再實(shí)行執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入控制；不得將取得職業(yè)資格證書與從事相關(guān)職業(yè)強(qiáng)制掛鉤；不再實(shí)行注冊(cè)管理；不再將職業(yè)資格管理與特定繼續(xù)教育和培訓(xùn)硬性掛鉤。這次改革的宗旨是簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)。由于土地估價(jià)師資格考試無法律依據(jù)，在改革中，法律未調(diào)整修改的改為準(zhǔn)入類，人社部批準(zhǔn)的改為評(píng)價(jià)類，部門自定的被取消。

二、土地估價(jià)行業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用

土地估價(jià)行業(yè)經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用。

（一）推進(jìn)了土地有償使用制度改革

土地有償使用是土地使用制度改革的核心，土地估價(jià)是推進(jìn)土地有償使用的重要前提。從90年代初開始，把土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期、可流動(dòng)使用，從單一行政劃撥變?yōu)橛袃敵鲎?，清產(chǎn)核資、企業(yè)改制、上市等劃撥用地，必須核實(shí)量化土地資產(chǎn)，辦理出讓手續(xù)。尤其在國有企業(yè)改制過程中，通過地價(jià)和地價(jià)管理，極大地顯化了國有土地資產(chǎn)，支持了國有企業(yè)改制。從起初的協(xié)議出讓，到后來的招拍掛供地，政府主管部門要確定出讓底價(jià)，必須委托土地估價(jià)行業(yè)進(jìn)行土地估價(jià)。土地估價(jià)行業(yè)首要承擔(dān)著大量的估價(jià)任務(wù)，保證了政府有償出讓土地，推進(jìn)了土地有償使用的順利開展。

（二）促進(jìn)了土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展

土地使用制度改革目標(biāo)，是要建立一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公開、公正、公平、規(guī)范有序的土地市場(chǎng)體系。中國形成了一二三級(jí)土地市場(chǎng)，政府運(yùn)用土地價(jià)格管理，通過土地征收儲(chǔ)備，高度壟斷土地一級(jí)出讓市場(chǎng)，同時(shí)放開搞活土地二三級(jí)市場(chǎng)，優(yōu)化資源配置，建立土地市場(chǎng)交易平臺(tái)。首先通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定價(jià)格、年期及用途出讓給使用者，出讓后，土地可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等流轉(zhuǎn)。建立土地使用權(quán)價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制，使市場(chǎng)行為規(guī)范有序，建立合理收益分配體系，利用租、稅、費(fèi)有效調(diào)節(jié)，完善土地評(píng)估行業(yè)中介服務(wù)體系，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展，使土地真正按其商品屬性進(jìn)入市場(chǎng)。創(chuàng)立以市場(chǎng)手段配置土地的新制度，有力地維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)市場(chǎng)交易的正常進(jìn)行，保護(hù)交易各方的合法權(quán)益。

新昌縣堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地，加大了舊城改造力度，通過土地評(píng)估、有償出讓，實(shí)現(xiàn)了城市土地最有效使用

（三）參與了國家宏觀調(diào)控的應(yīng)用

地價(jià)政策是土地參與宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)手段，政府對(duì)土地市場(chǎng)的價(jià)格水平進(jìn)行有效管制和引導(dǎo)，可以影響土地市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，從而促進(jìn)土地集約利用、高效配置，并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整。土地估價(jià)行業(yè)根據(jù)上級(jí)有關(guān)要求，科學(xué)制定基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)成果，確保基準(zhǔn)地價(jià)的現(xiàn)勢(shì)性，保準(zhǔn)了成果在國家宏觀調(diào)控中的應(yīng)用。及時(shí)向社會(huì)公布地價(jià)結(jié)果，積極發(fā)揮基準(zhǔn)地價(jià)的價(jià)格顯示功能，引導(dǎo)和促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展，并為投資者投資決策提供參考依據(jù)。土地評(píng)估行業(yè)靈敏地反映市場(chǎng)的供需狀況、土地的利用狀況和市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化，同時(shí)通過與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)綜合反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。土地價(jià)格是調(diào)控土地市場(chǎng)供需的有力杠桿，通過土地價(jià)格信號(hào)反映出土地供應(yīng)量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)，政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和土地市場(chǎng)狀況調(diào)節(jié)供應(yīng)，引導(dǎo)投資和需求，促進(jìn)土地資源的合理有效利用，調(diào)控土地市場(chǎng)中的地價(jià)，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康平穩(wěn)運(yùn)行。由于地價(jià)是土地市場(chǎng)參與各方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，人們據(jù)此作出自己的決策和預(yù)期。因此，地價(jià)就可以成為影響供求關(guān)系、調(diào)控土地市場(chǎng)的杠桿，地價(jià)評(píng)估行業(yè)無疑將在這一領(lǐng)域發(fā)揮著更加積極的作用。