橫向節(jié)流 縱向挖潛全方位撬動土地資源發(fā)展新活力
——嘉善縣集約節(jié)約用地、搭好長三角一體化發(fā)展平臺

嘉善縣自然資源和規(guī)劃局 任士偉

嘉善縣地處長三角核心區(qū)，是全國唯一的縣域科學發(fā)展示范點，也是浙江省接軌上海市的第一站。在長江三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，嘉善縣的發(fā)展將面臨更大的機遇，更廣闊的空間，同時高質(zhì)量發(fā)展也對嘉善縣土地資源要素保障提出了巨大的挑戰(zhàn)。

近年來，嘉善縣以建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展平臺為重任，全面優(yōu)化土地利用布局，扎實打好盤活土地存量、集約節(jié)約用地組合拳，依托工業(yè)園區(qū)有機更新、農(nóng)村土地綜合整治、農(nóng)房改造集聚等一系列動作，開源節(jié)流、深入挖潛，大力提升土地利用效率，助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展初顯成效，為順利駛?cè)腴L三角一體化發(fā)展快車道鋪好路子、搭好臺子。嘉善縣近五年共盤活存量土地12626畝；通過農(nóng)房改造集聚累計實施土地整治10122.3 畝；農(nóng)村土地綜合整治累計獲得土地周轉(zhuǎn)指標13647.71余畝，戶均節(jié)地0.4 畝；共騰退“低小散”企業(yè)4559 家，累計騰退低效用地1.68 萬畝。

嘉善縣歸谷智造小鎮(zhèn)

一、消化存量用地，重塑土地價值

盤活“五未”土地，再造空間布局。嘉善縣按照全省“畝均論英雄”改革要求，加大“五未”土地處置力度，加快提高土地利用效率。成立縣“五未”土地處置專項行動領(lǐng)導小組，按照屬地管理、部門聯(lián)動的原則多方協(xié)同推進，對“五未”土地的類型、成因、現(xiàn)狀進行全面調(diào)摸，形成清單，找出難點問題和共性問題，制定“一企一策”，分類處置閑置土地。批而未供土地按照要求加快辦理相關(guān)供地手續(xù)；供而未用土地加快項目開竣工，已構(gòu)成閑置用地的嚴格按照法律法規(guī)政策要求，堅決處置到位，依法進行回收；用而未盡、建而未投、投而未達標項目，通過追加投資、協(xié)商收回、協(xié)議置換、收購儲備等方式處置到位，鼓勵企業(yè)搬遷騰地。近五年，該縣實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)8528畝，自去年以來共盤活“五未”土地41832 畝。

標準地出讓改革，改出土地發(fā)展活力。嘉善縣積極探索企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地+承諾制”用地新模式，在完成區(qū)域評價的基礎(chǔ)上，配合制定建設(shè)規(guī)劃、能耗、環(huán)境、投資強度和畝均產(chǎn)出等一系列標準納入土地出讓條件，對新增工業(yè)用地全部實行“標準地”招拍掛出讓，要求出讓地塊達到固定資產(chǎn)投資強度400 萬元以上、畝均產(chǎn)出600 萬元以上、畝均稅收40 萬元以上、容積率1.3 以上等標準，企業(yè)競得土地后“按標實施”，切實提升土地利用水平。目前共出讓標準地49 宗，面積1429 畝。

嘉善縣姚莊桃園新邨

強化源頭管控，嚴格準入機制。嘉善縣改革計劃指標分配方式，建立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)儲備庫，實施競爭擇優(yōu)與年度新增建設(shè)用地計劃指標分配相掛鉤機制。實行差別化供地導向，明確準入基本條件與禁止準入條件，項目須符合節(jié)能降耗要求。實施“區(qū)域能評+區(qū)塊能耗”區(qū)域的項目，列入?yún)^(qū)域能評限制（禁止、淘汰）發(fā)展類清單的，不予準入；其他區(qū)域的項目萬元工業(yè)增加值能耗高于嘉善縣五年規(guī)劃期末節(jié)能控制目標（“十三五”期間目標值為0.62 噸標煤/萬元），原則上不予準入。從嚴執(zhí)行用地標準，全縣工業(yè)項目用地投資強度原則上不低于400萬元/畝、容積率不低于1.3。

二、橫向集約用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局

推動農(nóng)民集中居住。近年來，嘉善縣遵循習近平總書記提出的“在推進城鄉(xiāng)一體化方面創(chuàng)造新經(jīng)驗”要求，聚焦“均衡性、一體化”，一以貫之統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，確立“試點先行、全域集聚”思路，走出了一條從“兩分兩換”試點實踐向農(nóng)房改造集聚常態(tài)化推進的新路子。2017年啟動實施農(nóng)房改造集聚“211”工程。按照村莊布點規(guī)劃“1+X+Y1+Y2”的模式，規(guī)劃21 個城鎮(zhèn)型新社區(qū)、66 個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)、144 個保留拓展點及18 個特色自然村落保護點，因鎮(zhèn)因村因地分類設(shè)計實施。鼓勵宅基地復墾建新區(qū)集約節(jié)地，以項目為單位，按宅基地節(jié)地面積給予實施主體一定獎勵，節(jié)地率20%至30%的，每畝獎勵20 萬元；節(jié)地率31%至40%的，每畝獎勵25 萬元；節(jié)地率40%以上的，每畝獎勵30萬元。對于融資項目，按照實際籌資額和建設(shè)進展，縣財政給予貼息補助，貼息本金最高100萬元（調(diào)整為200萬元）、時間為三年。對自主建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)的村級組織，由縣財政預借50 萬元啟動資金（調(diào)整為100 萬元），集聚到50 戶時轉(zhuǎn)為一次性“以獎代補”，極大地提高了村級組織集聚農(nóng)房的積極性，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展集約了空間。目前，嘉善縣已累計集聚農(nóng)戶34000 戶，建設(shè)公寓房260 萬平方米，實施土地整治10122.3 畝。

促進工業(yè)集中布局。嘉善縣緊緊抓住“多規(guī)合一”國家試點機遇，以規(guī)劃引導工業(yè)用地集中布局，以市場手段促進集約利用。深入推進土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善，以有機更新試點為抓手，破立結(jié)合，全力帶動“低散亂”企業(yè)騰退整治、低效用地再利用，將零星、分散的工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，充分拓展了產(chǎn)業(yè)承載空間，進一步推動了高質(zhì)量小微企業(yè)園區(qū)建設(shè)和園區(qū)品質(zhì)提升。

自2016年以來，嘉善縣以“全域推進、全行業(yè)整治、全面清零、全力以赴”為總目標，重點針對全縣范圍內(nèi)低端企業(yè)，開展“退散進集”暨村級低端產(chǎn)業(yè)騰退整治工作。截至目前嘉善縣已完成“低散亂”企業(yè)整治提升4559 家，累計騰退低效用地1.68 萬畝，在助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，切實提高了農(nóng)村存量土地資源集聚利用效率。

自2018年10月起，針對布點分散、產(chǎn)業(yè)層次偏低、配套功能薄弱的工業(yè)園區(qū)，嘉善縣按照“空間劃定、產(chǎn)業(yè)確定、標準鎖定”原則，啟動了有機更新試點工作。制定了詳細的扶持政策，建立了工業(yè)園區(qū)有機更新和小微企業(yè)園建設(shè)的財政專項扶持資金，目前已啟動羅星街道、大云鎮(zhèn)、天凝鎮(zhèn)3 個試點，實施面積共828 畝。計劃利用3年左右時間，在全縣范圍內(nèi)啟動10 個以上工業(yè)集聚區(qū)塊的有機更新，累計改造提升土地面積3000 畝以上。目前天凝鎮(zhèn)、大云鎮(zhèn)2 個工業(yè)園區(qū)有機更新項目一期已開工，羅星街道工業(yè)園區(qū)有機更新項目預計年底開工建設(shè)，實現(xiàn)了“當年規(guī)劃、當年立項、當年開工”。

加快舊城改造步伐。對老舊城區(qū)進行改造是提升老城區(qū)形象，徹底改變老城生產(chǎn)、生活和服務(wù)條件的有效方式，也是實現(xiàn)“居者有其屋”“居者住其屋”的重要民生工程。近兩年，嘉善縣加大舊城改造力度，通過向國開行貸款、實施PPP 項目、發(fā)行政府債券等方式籌資，優(yōu)先保障棚改、城中村改造、安置房建設(shè)。建立“領(lǐng)導包組、小組包戶、責任到人”的分工包干機制，嚴格執(zhí)行陽光征收，做到“一把尺子量到底、一個聲音喊到底、一套政策管到底”，確保征收工作公開、公平、公正，有效保障了舊城改造穩(wěn)步推進，為城市建設(shè)拓展了新空間，使城市面貌煥然一新，大大提升了城市形象和品位。該縣規(guī)劃五年棚改建筑面積52.48 萬平方米，占地956.5 畝，涉及住戶5561 戶。截至目前已啟動7 個棚改地塊，建筑面積約11.69 萬平方米，占地196.22 畝，共涉及住戶1290 戶。2017年以來，累計完成城中村改造1207 戶，涉及土地面積25.3 萬平方米。

三、縱向挖潛土地，有效拓展空間

全面盤活土地指標。嘉善縣全域土地綜合整治以土地為平臺，從區(qū)域土地利用條件出發(fā)，把農(nóng)田整治、村莊整治、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等整治活動進行統(tǒng)一部署、系統(tǒng)謀劃，解決土地利用空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展瓶頸。經(jīng)過兩年多的探索，形成了“耕地保護、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源節(jié)化、產(chǎn)業(yè)美化、紅利轉(zhuǎn)化”的全域土地綜合整治嘉善模式。目前該縣已批準全域土地綜合整治與生態(tài)修復項目20個，其中省級示范項目9 個。在具體項目上探索全域土地綜合整治的鄉(xiāng)村振興點。例如，大云鎮(zhèn)將全域土地綜合整治與農(nóng)田旅游和云端花事相結(jié)合，全力打造“全域整治＋全域旅游”新模式，成為了上海市周邊親子游的網(wǎng)紅目的地。干窯鎮(zhèn)將全域土地綜合整治與立體農(nóng)業(yè)和農(nóng)耕文化相結(jié)合，實施“全域整治＋田園共同體”新路徑，成功引進了嘉佑農(nóng)業(yè)項目，打造美麗鄉(xiāng)村田園共同體。羅星街道將全域土地綜合整治與海歸創(chuàng)業(yè)、水上旅游兩個產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，開創(chuàng)“全域整治＋海歸創(chuàng)業(yè)”新方式，已累計引育國家“千人計劃”專家36 名、省“千人計劃”專家13 名，集聚創(chuàng)業(yè)“新四軍”1300余名。目前，全縣已成功打造了20個全域土地綜合整治項目，從項目打造上為鄉(xiāng)村振興提供了新平臺。

推動企業(yè)向上延伸。嘉善縣鼓勵企業(yè)優(yōu)化設(shè)計，提高廠房建設(shè)標準，通過對廠房加層和擴建改造等途徑，實施“零增地”技術(shù)改造增加生產(chǎn)空間，鼓勵各類投資開發(fā)主體參與標準廠房建設(shè)。通過政府主導、鎮(zhèn)村聯(lián)動、飛地共建等模式，該縣大力推進小微企業(yè)園建設(shè)，引導小微企業(yè)入園提升發(fā)展。已建成大云中德產(chǎn)業(yè)園等10 個小微企業(yè)園（“兩創(chuàng)”中心），總占地面積1622 畝，總建筑面積107 萬平方米，已入駐企業(yè)592 家，實現(xiàn)產(chǎn)值94.5億元；在建包括聯(lián)東U 谷·嘉善歸谷生命智慧谷等10 個小微企業(yè)園，總建筑面積54.6 萬平方米，形成一批規(guī)范化、集約化、綠色化的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展高地，助推老舊工業(yè)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”轉(zhuǎn)型提升。今年2月，該縣成功列入全省首批小微企業(yè)園建設(shè)提升工作實施主體，獲得750萬元的專項資金扶持?？h科技小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、大舜服裝輔料創(chuàng)業(yè)園獲評省級“小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范園”。

支持商業(yè)向下挖潛。嘉善縣堅持“科學規(guī)劃、公共優(yōu)先、市場導向、綜合利用”原則，按照“豎向空間分層開發(fā)、橫向空間互聯(lián)互通、地上地下有機融合”的要求，充分開發(fā)利用地下空間，深度拓展城市發(fā)展空間。鼓勵通過單獨開發(fā)、合作開發(fā)、租賃開發(fā)等方式，投資建設(shè)地下商業(yè)街、大型地下綜合體和其他地下工程。通過“規(guī)劃統(tǒng)籌、聯(lián)建統(tǒng)籌、協(xié)議統(tǒng)籌”等方式，該縣統(tǒng)一規(guī)劃、集中聯(lián)建、互聯(lián)互通城市連片開發(fā)區(qū)域的地下空間。近兩年該縣批準地下空間建設(shè)232.29 萬平方米。