湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐及改進(jìn)建議

周 雙 何懷光 肖 熠

(湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府與市場(chǎng)來調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度，其本質(zhì)是生態(tài)服務(wù)功能受益者(或破壞者)與生態(tài)服務(wù)功能提供者(或保護(hù)者)之間的利益協(xié)調(diào)。湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償工作起步較早，自2009年起，在經(jīng)歷了政策研究、區(qū)域探索、全面實(shí)施等階段后，湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立工作已取得了明顯成效，但其仍存在市場(chǎng)化程度較低、資金補(bǔ)償量偏低、補(bǔ)償方式單一、配套政策不健全等問題。本文借鑒已有成功案例來梳理需加以改進(jìn)和完善的內(nèi)容，進(jìn)而完善湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1 生態(tài)補(bǔ)償模式

1.1 政府直接買單模式

政府直接買單式生態(tài)補(bǔ)償主要指對(duì)森林、濕地、水流、耕地等自然資源或者具有重點(diǎn)生態(tài)功能的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)的行為給予補(bǔ)償，如對(duì)公益林保護(hù)、禁牧、退耕還林等行為的獎(jiǎng)補(bǔ)，資金來源主要是轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算內(nèi)投資等。

1.2 受益者(破壞者)付費(fèi)模式

受益者(破壞者)付費(fèi)式生態(tài)補(bǔ)償主要指企業(yè)、政府或個(gè)人作為經(jīng)濟(jì)受益者(生態(tài)環(huán)境破壞者)必須支付相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用，如排污企業(yè)向政府繳納排污費(fèi)(稅)，浙江、江蘇、廣州等省市對(duì)建設(shè)項(xiàng)目占用水域的行為進(jìn)行收費(fèi)等。

1.3 橫向補(bǔ)償模式

橫向補(bǔ)償式生態(tài)補(bǔ)償主要適用于具有重要生態(tài)功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害的典型流域之間，補(bǔ)償主客體一般為流域上下游政府。

2 國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐分析

2.1 國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補(bǔ)償理論研究和應(yīng)用在國(guó)際上引起關(guān)注，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。典型案例和做法如下：

a.易北河流域生態(tài)補(bǔ)償。涉及上游捷克和下游德國(guó)，雙方成立專門的合作組織對(duì)易北河流域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃和管理，德國(guó)在捷克境內(nèi)建污水處理廠并支付生態(tài)補(bǔ)償金，用于上游污染防治及補(bǔ)償因生態(tài)保護(hù)喪失的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本，補(bǔ)償資金來源包括財(cái)政貸款、水資源費(fèi)和排污費(fèi)[1-2]。

b.美國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償。美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償起步較早且成效明顯，美國(guó)是世界上首個(gè)發(fā)掘生態(tài)服務(wù)商品屬性并引入市場(chǎng)化機(jī)制的國(guó)家，通過法律肯定了排污權(quán)交易在流域生態(tài)補(bǔ)償中的作用，推出流域銀行機(jī)制[2]。典型案例為紐約市與上游 Catskills 流域之間的清潔供水交易，其做法是對(duì)紐約市用水戶收費(fèi) ,整合資金轉(zhuǎn)移至上游地區(qū)，幫助上游農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行污染治理，改善飲用水水質(zhì)，并為紐約市節(jié)省水凈化廠建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用[3]。

c.哥斯達(dá)黎加環(huán)境服務(wù)支付。其做法是建立森林基金，下游水電站向森林基金支付費(fèi)用，上游林地所有者在履行造林、森林保護(hù)和管理等義務(wù)時(shí)從基金得到補(bǔ)償，使上游地區(qū)森林覆蓋率上升、受益農(nóng)戶生活得到改善[4-5]。

d.南非則將流域生態(tài)保護(hù)與扶貧相結(jié)合，每年投入1.7億美元雇傭弱勢(shì)群體進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)，既能改善水質(zhì)、增加水資源供給，又能緩解貧困問題。

e.加拿大格蘭德河整治。以流域?yàn)閱卧C合管理，利用 GIS技術(shù)準(zhǔn)確劃定補(bǔ)償對(duì)象，使被補(bǔ)償者更加明確，將有限資金用到急需的補(bǔ)償項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)環(huán)保效益最大化[6]。

國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償注重同時(shí)發(fā)動(dòng)政府和市場(chǎng)的力量，主要特點(diǎn)為流域統(tǒng)一管理、生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)付費(fèi)、建立生態(tài)保護(hù)基金、引入市場(chǎng)化機(jī)制、探索生態(tài)扶貧模式等。

2.2 國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

結(jié)合地方自然資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，浙江、安徽、福建等地區(qū)在流域生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了積極探索。

a.金華江流域產(chǎn)生了全國(guó)首例跨行政區(qū)的水權(quán)交易案例，其做法是下游的義烏市以2億元一次性買斷上游東陽(yáng)市約5000萬m3水資源的永久使用權(quán)。同時(shí)，金華江流域探索出異地開發(fā)補(bǔ)償模式，在金華市設(shè)置一塊屬于磐安縣的“飛地”，稅收全部歸磐安所有，以區(qū)位優(yōu)勢(shì)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償[7]。

b.新安江流域?yàn)槿珖?guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，由中央、浙江、安徽共同設(shè)立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償基金(中央財(cái)政撥款3億元，安徽、浙江各1億元)，資金專項(xiàng)用于流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、流域綜合整治、水環(huán)境保護(hù)和水污染治理等，建立了以兩省省界斷面水質(zhì)作為考核依據(jù)的獎(jiǎng)懲機(jī)制[8]。

c.閩江流域亮點(diǎn)是建立多元化資金籌措機(jī)制，通過整合中央轉(zhuǎn)移支付資金、各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金、水資源費(fèi)、保費(fèi)等，建立閩江流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金賬戶,?？钣糜谌鳌⒛掀介}江治理[9]。

d.東江流域江源生態(tài)補(bǔ)償屬于跨省域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償，廣東省每年安排1000萬元用于江西東江源區(qū)涵養(yǎng)林建設(shè)，有效保障了下游廣東、深圳及香港用水安全[10]。

e.黑河流域?yàn)榻鉀Q該地區(qū)水資源短缺、生態(tài)環(huán)境退化等問題，地方政府在草地資源規(guī)劃、林地建設(shè)等方面做了大量工作，通過移民安置、育林工程、水源保護(hù)等措施，保障了流域居民基本生活，流域生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)[11]。

國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償主要集中在水資源交易、飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理等方面，主體為流域上下游政府，資金來源主要為財(cái)政資金，市場(chǎng)化程度、法制化程度較低。

3 湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償主要措施

3.1 出臺(tái)流域補(bǔ)償政策法規(guī)

自2009年起，湖南省開始著手建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，成立了湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，出臺(tái)了《湘江流域管理?xiàng)l例》，推行湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。2012年9月，《湖南省湘江保護(hù)條例》經(jīng)省人大常委會(huì)審議通過，為我國(guó)首部關(guān)于江河流域保護(hù)的綜合性地方法規(guī)，條例明確“建立健全湘江流域上下游水體行政區(qū)域交界斷面水質(zhì)交接責(zé)任和補(bǔ)償機(jī)制”。2014年12月，省財(cái)政、環(huán)保、水利部門聯(lián)合出臺(tái)《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償(水質(zhì)水量)獎(jiǎng)罰暫行辦法》，率先在湘江流域試行生態(tài)補(bǔ)償制度。2017年7月省政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》(湘政辦發(fā)〔2017〕40號(hào))，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償納入重點(diǎn)任務(wù)，提出探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2019年6月，省財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、水利部門聯(lián)合出臺(tái)《湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案(試行)》，在湘江、資水、沅水、澧水的干流和重要支流，洞庭湖流域的汨羅江和新墻河，珠江流域的武水流域，建立水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰機(jī)制和橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

3.2 加強(qiáng)部門分工協(xié)作

湖南省通過出臺(tái)專門文件，明確了相關(guān)職能部門及市縣政府職責(zé)。省財(cái)政廳負(fù)責(zé)流域生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、結(jié)算與分配，省生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)市縣交界考核斷面設(shè)置與水質(zhì)考核評(píng)價(jià)，省發(fā)改委負(fù)責(zé)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)相關(guān)工作，省水利廳負(fù)責(zé)水量監(jiān)測(cè)及考核、確定最小生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)等。各市州、區(qū)縣政府承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量保護(hù)和治理主體責(zé)任，負(fù)責(zé)簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，籌集和管理流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。

3.3 逐步完善補(bǔ)償機(jī)制

與2014年出臺(tái)的《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償(水質(zhì)水量)獎(jiǎng)罰暫行辦法》相比，2019年出臺(tái)的《湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案(試行)》對(duì)補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及核算方法、獎(jiǎng)懲措施等作了進(jìn)一步明確，其亮點(diǎn)和變化如下：一是補(bǔ)償范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由湘江流域擴(kuò)大到湘、資、沅、澧干流和重要一、二級(jí)支流，以及其他流域面積在1800km2以上的河流；二是補(bǔ)償措施更加多樣，在原有水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰基礎(chǔ)上，建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；三是獎(jiǎng)懲機(jī)制更加完善，對(duì)方案發(fā)布1年內(nèi)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制且簽訂3年補(bǔ)償協(xié)議的，市州按800萬元/個(gè)、區(qū)縣按200萬元/個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)除客觀原因未簽訂協(xié)議的，自2020年7月起，省財(cái)政按市州80萬元/月、省直管縣(市)20萬元/月的標(biāo)準(zhǔn)收取流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。

3.4 省內(nèi)省際補(bǔ)償相結(jié)合

除在全省流域范圍內(nèi)探索和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，近年來，湖南省以河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制為契機(jī)，加強(qiáng)與重慶、貴州、江西、湖北等相鄰省市的對(duì)接，探索建立了省際協(xié)商合作機(jī)制。2018年4月，湖南、湖北、江西攜手簽署《長(zhǎng)江中游地區(qū)省際協(xié)商合作行動(dòng)宣言》，就強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治等事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，并提出共同爭(zhēng)取國(guó)家支持長(zhǎng)江中游跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。2018年12月，湖南省政府與重慶市政府共同簽訂《酉水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，兩省市以位于重慶秀山縣與湖南省龍山縣交界處的國(guó)家考核斷面里耶鎮(zhèn)的水質(zhì)為依據(jù)，實(shí)施酉水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2019年7月25日江西、湖南兩省政府簽訂《淥水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，以位于江西省萍鄉(xiāng)市與湖南省株洲市交界處的金魚石斷面的水質(zhì)為依據(jù)，開展淥水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

4 湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施成效

為總結(jié)《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償(水質(zhì)水量)獎(jiǎng)罰暫行辦法》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及存在問題，提供完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議，彭麗娟等[12]在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上對(duì)《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償(水質(zhì)水量)獎(jiǎng)罰暫行辦法》實(shí)施情況進(jìn)行了評(píng)估。結(jié)果顯示，湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行保障體系逐步建立、重點(diǎn)政策措施穩(wěn)步推進(jìn)、社會(huì)效益初步顯現(xiàn)，湘江流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善、地方政府流域治理責(zé)任不斷強(qiáng)化、湘江流域綠色發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。

結(jié)合實(shí)際情況來看，湖南省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要存在以下問題：一是補(bǔ)償資金量偏小。公開資料顯示，2014年湘江流域生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)罰資金總額約6500萬元，用于補(bǔ)償湘江流域范圍內(nèi)8市35個(gè)縣市區(qū)，平均每個(gè)縣(市)補(bǔ)償金額約150萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本。二是補(bǔ)償方式相對(duì)單一。現(xiàn)有補(bǔ)償以資金補(bǔ)償為主，在政策傾斜、智力支持等方面相對(duì)欠缺。三是體制機(jī)制有待完善。生態(tài)補(bǔ)償以政府為主，市場(chǎng)化程度較低，未充分撬動(dòng)社會(huì)資金和力量。四是基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。目前，生態(tài)補(bǔ)償主要依據(jù)是斷面水質(zhì)、水量等，未考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，有待進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)研究，使生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)。

5 湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改進(jìn)建議

5.1 拓寬資金渠道

湖南省生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一、資金量少，需進(jìn)一步拓寬資金來源。一是加大各級(jí)財(cái)政投入，參照江西、福建等省做法，在現(xiàn)有資金基礎(chǔ)上，建立省級(jí)投入逐年遞增機(jī)制，并注重撬動(dòng)地方資金。二是強(qiáng)化資金整合，將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付、公益林生態(tài)補(bǔ)償、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付等資金整合統(tǒng)籌。三是合理使用相關(guān)稅費(fèi)，將按規(guī)定征收的水資源稅用于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理等，推進(jìn)水域占用補(bǔ)償制度，對(duì)合法占用水域的行為進(jìn)行收費(fèi)。四是爭(zhēng)取社會(huì)各界支持，鼓勵(lì)社會(huì)公益組織或公眾積極捐贈(zèng)或資助。

5.2 探索多元化補(bǔ)償方式

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償以貨幣補(bǔ)償?shù)取拜斞健蹦Ｊ綖橹?，資金壓力大且成效不明顯，建議結(jié)合地方實(shí)際，積極探索“造血式”補(bǔ)償模式。一是發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，借鑒金華江流域異地開發(fā)補(bǔ)償模式，采用園區(qū)共建的方式，在長(zhǎng)株潭等下游城市設(shè)置屬于永州、郴州等上游城市的“飛地”，上下游城市按一定比例對(duì)稅收分成，鼓勵(lì)和吸納上游農(nóng)民工就業(yè)。二是強(qiáng)化政策和資金傾斜，加大上游地區(qū)污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助上游城市更好解決環(huán)境污染問題。三是加大智力支持和幫扶，結(jié)合當(dāng)前扶貧工作，組織專家團(tuán)赴藍(lán)山、江華、新田等地區(qū)開展駐地幫扶，加大科技知識(shí)普及和農(nóng)業(yè)推廣，開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升群眾從業(yè)技能。

5.3 建立市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度屬于政府主導(dǎo)型，市場(chǎng)化程度低，需進(jìn)一步撬動(dòng)社會(huì)資本，減少政府資金直接支出壓力。一是開展排污權(quán)轉(zhuǎn)讓，合理利用上游地區(qū)的初始分配排污權(quán)，在流域上下游之間進(jìn)行排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易，保障上游地區(qū)的利益。二是推行水權(quán)交易，建立水權(quán)交易平臺(tái)，基于水量分配開展水權(quán)交易，流域上下游之間可通過市場(chǎng)化的手段對(duì)水權(quán)進(jìn)行出售或購(gòu)買。三是實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)合同制度，上下游之間簽訂合同，明確上下游之間的權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)合同履行情況實(shí)現(xiàn)流域之間的橫向補(bǔ)償。

5.4 強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性支撐

當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，存在法律法規(guī)不健全、自然資源產(chǎn)權(quán)制度不清晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，亟須完善和細(xì)化相關(guān)配套措施。一是加強(qiáng)斷面監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，為生態(tài)補(bǔ)償提供有效依據(jù)。二是推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償立法，對(duì)《湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案(試行)》進(jìn)行修訂、完善，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)辦法或條例，通過地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償由政策到法律的轉(zhuǎn)變。三是加快推進(jìn)自然資源確權(quán)登記，結(jié)合河湖確權(quán)劃界工作，進(jìn)一步明確水域(水流)的界限、范圍、面積以及所有權(quán)主體等信息，完善產(chǎn)權(quán)制度，為界定流域生態(tài)補(bǔ)償主客體責(zé)任提供依據(jù)。四是開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估體系、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算等基礎(chǔ)性研究，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性支撐。

6 結(jié) 語(yǔ)

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是水利管理和體制改革的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善的有效手段。通過對(duì)湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行改進(jìn)和完善，有利于提高該項(xiàng)政策的科學(xué)性和公平性，更好地實(shí)現(xiàn)流域上下游之間利益協(xié)調(diào)。同時(shí)，也可為更大流域(如長(zhǎng)江流域)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供參考和借鑒。