瑞典水環(huán)境治理保護經驗及對我國灌區(qū)建設發(fā)展的啟示

陳金明，李國賢2，徐興文

(1.四川省都江堰管理局，四川 都江堰，611830；2.四川省都江堰人民渠第一管理處，四川 彭州，611930)

灌區(qū)是重要的水利設施，又是特殊的水利管理區(qū)域，我國大中型灌區(qū)灌溉面積已達3353萬hm2，占全國耕地面積的四分之一。新時期，在保障灌區(qū)供水安全的同時，做好灌區(qū)水環(huán)境治理保護工作，對保障國家糧食安全和生態(tài)安全具有重要意義。瑞典是世界上最早開展和最重視環(huán)境保護的國家之一，世界水周就是由瑞典斯德哥爾摩國際水研究院于1990年創(chuàng)辦，瑞典在環(huán)境保護和生態(tài)改善領域取得了顯著成效，享有世界級聲譽。本文在介紹瑞典水環(huán)境治理保護經驗的基礎上，結合我國灌區(qū)情況，研究提出對我國灌區(qū)建設發(fā)展的啟示和思考。

1 瑞典基本情況

瑞典位于北歐斯堪的納維亞半島東南部，是世界最北端的國家之一，共21個省、290 個市，總人口980萬人。瑞典地形狹長，地勢自西北向東南傾斜，北部為諾爾蘭高原，南部及沿海多為平原或丘陵，國土面積52.8萬km2，其中農業(yè)占地8%，湖泊河流占地9%，森林占地53%。瑞典以溫帶大陸性氣候為主，北部年降水量250mm～500mm，南部年降水量500mm～1000mm。水力資源是瑞典三大資源之一，可再生水資源量1740億m3，人均水資源量1.77萬m3，是中國人均水資源量[1]的9倍，瑞典農業(yè)用水量占該國總用水量的3%左右，灌溉方式以通過管道抽取地表水或地下水灌溉為主。

2 瑞典水環(huán)境治理保護經驗

瑞典在上世紀60年代經歷了較為嚴重的環(huán)境污染和水體富營養(yǎng)化問題，通過采取一系列措施，水環(huán)境得到極大改善，有關經驗如下。

2.1 健全的法律制度

1918年瑞典制定了《水法》，對水資源管理作出基本規(guī)定；1969年《環(huán)境保護法》規(guī)定對可能導致水和空氣污染、噪音及其他環(huán)境問題的開發(fā)建設項目實行許可制度；1980年前后，出臺了《禁止海洋傾廢法》、《有害于健康和環(huán)境的產品法》、《環(huán)境保護條例》等法律法規(guī)，并啟動征收環(huán)境稅費，利用稅收、減免和財政補貼等經濟手段推進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；1998年《環(huán)境法典》要求將各類環(huán)境要素的開發(fā)利用行為和各種排污活動均納入許可和監(jiān)管范圍，進行事先審查和嚴格控制。瑞典作為歐盟成員國于2004年正式確認執(zhí)行歐盟《水框架指令》，這一系列的法律政策為瑞典水資源合理開發(fā)利用和水環(huán)境治理保護提供了制度保障。

2.2 明確的水治理目標

1999年，瑞典國會審議通過議案，提出到2020年瑞典國家層面的環(huán)境保護總體目標，即通過一代人的努力使瑞典社會面臨的主要環(huán)境問題得以解決。在總體目標之下，針對大氣、水、土壤、森林等重要的環(huán)境組成要素及其面臨的突出問題和挑戰(zhàn)，確定了16項國家環(huán)境質量目標，其中零富營養(yǎng)化、繁榮的湖泊和河流、質量良好的地下水、平衡的海洋環(huán)境和繁榮的海岸帶及群島海區(qū)、健康的濕地等5項目標與水相關，16項環(huán)境質量目標下又分別設置了若干細化指標和階段性目標(5項水治理目標之下設置了24項階段性目標)，以便于跟蹤評估環(huán)境質量目標的實現程度，并為環(huán)境治理與保護工作提供指導[2]。近年來，瑞典政府及社會組織對聯(lián)合國確定的2030年17個可持續(xù)發(fā)展目標(涉水方面主要是“清潔飲水與衛(wèi)生設施”、“氣候行動”2個可持續(xù)發(fā)展目標)高度認同支持，并在相關工作中積極響應和實踐。

2.3 嚴格的水污染防治體系

瑞典實行嚴格的水污染排放和處理制度。在農業(yè)方面，鼓勵使用對環(huán)境影響小的化肥及農藥，對環(huán)境影響大的農藥實行嚴格的管控制度(該類農藥需要到專門的機構申請購買)；在工業(yè)方面，瑞典制定了嚴格的企業(yè)污染排放標準，要求企業(yè)主動采取措施減少污染排放，若企業(yè)排放物含有害物質必須向環(huán)境保護部門申報，同時，要求每個企業(yè)指定專人負責污染排放監(jiān)測，環(huán)境保護部門不定期進行抽查，若發(fā)現違規(guī)行為要求企業(yè)及時整改，對較大問題或拒絕整改的企業(yè)，環(huán)境保護部門將問題移交稅務或執(zhí)法部門進行處罰；在污水處理方面，瑞典的污水處理范圍基本覆蓋了較大城鎮(zhèn)且排放標準嚴格，如瑞典斯德哥爾摩市塞帕拉污水廠處理后廢水中的氮、磷酸鹽、BOD5最高允許排放濃度分別為10mg/L、0.3mg/L、8mg/L,高于我國污水處理對應指標排放最嚴格標準(既“一級標準 A標準”)的50%、60%、20%(我國《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》[3]對應指標的最高允許排放濃度分別為15mg/L、0.5mg/L、10mg/L)，同時，對污水處理后的廢物深度處理利用，污水處理后形成的燃氣作為城市公交清潔能源，污泥作為飼草料種植土壤，實現了綠色循環(huán)利用；一些社會企業(yè)也主動采取措施減少污染排放，如瑞典最大的游輪公司——StenalLine正全面推行游輪的零碳排放工作，該公司的試點游輪上的油料燃燒、生活污水、固體廢物經環(huán)保處理后運送至陸地回收處理，該公司計劃到2050年，旗下所有游輪實現零碳排放。

2.4 開放的水環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)

瑞典非常重視生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)測與評估工作，將其作為評估和改進水治理政策法規(guī)的重要依據和支撐。瑞典國會及政府有關部門每年根據監(jiān)測數據對16項環(huán)境質量目標的實現程度進行評估，每4年開展一次全面深度評估，提出評估報告并向社會公布。瑞典全國設立了超過1.5萬個水環(huán)境質量監(jiān)測站，對水體中魚類及浮游生物的種類和數量、化學物質、重金屬等污染物含量等指標進行多年連續(xù)監(jiān)測。1960年至今，瑞典連續(xù)組織開展了專門的淡水水質監(jiān)測項目，該項目初期由瑞典環(huán)境保護局組織大學研究機構實施，目前，該項目由瑞典海洋局組織，瑞典農業(yè)科學大學具體承擔，項目監(jiān)測范圍已經覆蓋全國5100個湖泊、47條河流、重要農業(yè)集水區(qū)等，并且監(jiān)測數據共享至互聯(lián)網，社會公眾可通過網絡查詢相關信息。瑞典已建立全國性質的環(huán)境監(jiān)測信息網絡系統(tǒng)(VISS)，監(jiān)測機構對包括水質、土壤等環(huán)境指標進行監(jiān)測并將監(jiān)測數據上傳至VISS，省級政府水管理部門對監(jiān)測數據進行審查確認，若發(fā)現相關指標不達標將責令有關企業(yè)或個人進行整改。

2.5 減少人工擾動的環(huán)保理念

瑞典生態(tài)環(huán)境治理保護充分體現了保持原始自然風貌、減少人工擾動的發(fā)展理念。瑞典城市區(qū)域與森林區(qū)域相互融合，森林植被基本保持原始狀態(tài)，基本沒有人工種植或修剪痕跡；公園道路采用簡單的沙礫土或漿砌石塊鋪筑而成，鮮有大面積的混凝土或瀝青路面；河流、湖泊基本保持自然形態(tài)，除城市人口密集區(qū)的河段采用漿砌石等人工護岸措施外，大部分的河流、湖泊基本沒有人工襯砌或修筑人工景觀構筑物。

3 對我國灌區(qū)建設發(fā)展的啟示

我國的國情、水情與瑞典有差異，但瑞典水環(huán)境治理保護經驗對我國灌區(qū)建設發(fā)展有借鑒價值，結合我國灌區(qū)情況，有以下啟示和思考。

3.1 完善灌區(qū)水環(huán)境保護法律

瑞典根據其水資源豐富的實際，制定了偏重水環(huán)境保護的法律制度體系，就我國而言，國家出臺了《水污染防治法》、《河道管理條例》、《農田水利條例》等一系列的法律法規(guī)，為水利事業(yè)建設發(fā)展提供了制度保障。但無論國家層面還是各地方，針對覆蓋面巨大的灌區(qū)管理法律法規(guī)較少，國家僅于1981年出臺了《灌區(qū)管理暫行辦法》，該辦法至今已有近40年未修訂，且沒有設置專門的水環(huán)境治理保護條目，從社會發(fā)展變化和灌區(qū)管理實踐需求來看，應盡早修訂《灌區(qū)管理暫行辦法》，并新增灌區(qū)水環(huán)境治理保護規(guī)定，各地方可結合實際情況制定完善灌區(qū)相關法律法規(guī)，為灌區(qū)管理提供法律支撐。

3.2 落實最嚴格水資源管理制度

瑞典制定了嚴格的水環(huán)境治理目標，我國于2012年出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確了到2030年用水總量、用水效率、限制納污的目標。目前,在水資源有限、行政地區(qū)用水總量確定、經濟社會發(fā)展需水剛性增長的現實條件下，地區(qū)之間、行業(yè)之間的用水供需矛盾將日益突出。農業(yè)是用水大戶也是節(jié)水潛力所在，灌區(qū)又是農業(yè)用水的“主力”，同時，不少灌區(qū)已從單一的農業(yè)灌溉向生活、生態(tài)、工業(yè)等供水轉變。灌區(qū)應率先落實最嚴格水資源管理制度，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，加強灌區(qū)用水源頭管控和過程管理，控制取用水總量，嚴格落實定額管理制度，發(fā)揮水資源的剛性約束作用，不斷提高用水效率和效益，并實現節(jié)水減排，促進灌區(qū)水環(huán)境治理保護。

3.3 重視灌區(qū)水質監(jiān)測

瑞典在建立較為完善的水監(jiān)測體系基礎上，開發(fā)了全國性質的VISS信息系統(tǒng)并對社會開放共享，提高了監(jiān)督管理水平和效率。我國正加快推進水利信息化進程，一些灌區(qū)結合灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、水資源監(jiān)控等項目，完善灌區(qū)用水計量監(jiān)控與信息化工程體系；但現有的灌區(qū)信息化建設側重對水利工程和水量的監(jiān)控，對水質監(jiān)控極少，而我國部分地區(qū)土壤污染較重，全國土壤總的點位超標率為16.1%[4]，2013年湖南“毒大米”事件就是土壤嚴重污染的典型。因此，在灌區(qū)信息化建設中應注重對水質的監(jiān)測，并在保證安全的前提下，逐步實現灌區(qū)水利信息的互聯(lián)、開放、共享。

3.4 加強灌區(qū)水生態(tài)建設和灌溉遺產保護

近年來，通過工程改造完善了灌區(qū)灌排工程體系，提高了輸水效率，為保障糧食安全和社會經濟發(fā)展提供了水利基礎，但一些地方在灌區(qū)渠系改造中多采用“3面光”形式的混凝土襯砌結構，對灌區(qū)水生態(tài)和灌溉工程遺產造成一定負面影響。在下一步灌區(qū)現代化改造規(guī)劃、設計、施工中，可借鑒瑞典減少人工擾動的理念，盡可能保持河渠的自然形態(tài)，采取生態(tài)工程措施和技術。同時，根據灌區(qū)實際情況和特色，加強灌區(qū)古灌溉工程、河工技術的保護和傳承工作。