山東省河湖管理保護存在的問題與對策

任啟超

(山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟南 250000)

河湖具有承載水資源、支撐水生態(tài)、保障水安全、發(fā)展水經(jīng)濟等重要功能。管理和保護好河湖，確保河湖功能永續(xù)利用是建設(shè)生態(tài)山東、美麗山東的重要內(nèi)容、基礎(chǔ)保障和顯著標(biāo)志。

1 山東省河湖及管理概況

山東省河湖分屬黃、淮、海三大流域及半島獨流入海水系，共有河流8228條，總長約6.74萬km，常年水面面積0.5km2以上湖泊11個，水面總面積1188km2。大、中、小型水庫6150座，省級以上濕地公園191處。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，山東省河湖水系受到一定程度的破壞，超標(biāo)排放、侵占水域岸線，導(dǎo)致大批河流遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力，造成河道斷流、湖泊萎縮、河湖生態(tài)功能明顯下降。近年來，按照省委省政府的決策部署，山東省不斷加大河湖管理保護力度，全面實行河湖長制，河湖管理組織體系得到建立和完善；多次開展河湖清違清障專項行動，7萬余處違法事項得到清理整治；實行入河排污口規(guī)范管理，排污長效監(jiān)管機制逐步建立；實施防洪減災(zāi)工程建設(shè)，河湖管護工程體系得到有效夯實。但河湖管理保護是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受地理氣候條件、河湖資源稟賦以及長期以來粗放管理方式的影響，山東省河湖管理保護仍面臨許多問題亟待解決。

2 山東省河湖管理保護存在的問題

2.1 河湖水環(huán)境、水生態(tài)仍存在短板

沿河沿湖隨意傾倒垃圾現(xiàn)象屢禁不止，亂占河湖岸線等行為時有發(fā)生，農(nóng)村地區(qū)河塘溝渠清淤、治污等整治任務(wù)較重。沿河沿湖地區(qū)農(nóng)業(yè)種植、畜禽養(yǎng)殖、漁業(yè)養(yǎng)殖等活動頻繁，河湖管理保護范圍內(nèi)存在基本農(nóng)田的情況較為普遍，部分污染物易隨排水或雨水進入河湖，導(dǎo)致水質(zhì)惡化。工礦企業(yè)治污力度需進一步加大，部分企業(yè)治污責(zé)任未得到有效落實，仍然存在直排、偷排、超標(biāo)準(zhǔn)排污等行為。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，污水處理能力不足、管網(wǎng)不配套、雨污混流等問題亟待解決。

2.2 部門聯(lián)動有待加強

目前，雖然河湖長制已全面實行，但在河湖管護實際工作中仍然存在各地、各行業(yè)“分而治之”的狀態(tài)。在工作協(xié)調(diào)上，河長制辦公室缺少對成員單位的有效制約，部署工作的推進力度不大。在管理意識上，有的部門甚至認(rèn)為河湖管理保護、河湖長制主要是水利部門的工作，認(rèn)識存在嚴(yán)重偏差。在工作協(xié)同上，河湖清違清障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、剿滅劣Ⅴ類水體、畜禽養(yǎng)殖整治、黑臭水體治理等專項行動均涉及河湖管理保護，但在具體實施中相關(guān)部門往往各自為政，未在河湖長制的框架體系內(nèi)形成相互聯(lián)系、共同推進的工作格局。

2.3 管理能力相對薄弱

山東省管理的河道水域岸線長度為13.5萬km，湖泊2個，水庫6150座，河湖數(shù)量多、管理范圍廣、難度大，管護任務(wù)異常繁重。雖然實行河湖長制以后，分級分段都落實了河湖長制，各級河湖長也按規(guī)定要求開展巡河，但巡河效果、發(fā)現(xiàn)和整治問題的力度還明顯不夠，而且由于各級河湖長主要是黨政領(lǐng)導(dǎo)，單純依靠河湖長巡視來滿足河湖日常管理工作需要還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。大部分河流和部分小型水庫均未落實專職的管護人員，管理維護經(jīng)費未列入財政預(yù)算，經(jīng)費來源渠道不穩(wěn)定，許多河湖處于無人管、無錢管的尷尬狀態(tài)。

2.4 管理基礎(chǔ)有待夯實

河湖管理保護范圍劃定工作尚未完成，已完成劃界的河湖還存在劃界不規(guī)范、刻意回避難點問題等情況，進而對河湖違法問題界定、開展清理整治、有效維護河湖健康產(chǎn)生不利影響?！耙缓?湖)一策”未得到系統(tǒng)實施，往往只是按照上級部門要求編制了整治方案，在具體工作開展時，仍是“從上”“從檢查”“從考核”，缺少開展系統(tǒng)整治、實事求是、因河施策的思路、目標(biāo)和舉措。工作考核力度不夠大，雖然各地都將河湖管理保護列入工作考核，明確了考核標(biāo)準(zhǔn)，但實際工作中仍存在“一團和氣”的現(xiàn)象，動真碰硬的力度還不夠大，措施還不夠多、不夠嚴(yán)、不夠細(xì)。

2.5 共建共享機制有待完善

河湖管理保護工作仍主要依靠政府行政力量進行推動，缺少全社會的共同參與，一些地方出現(xiàn)政府“一頭熱”的尷尬局面。參與渠道和參與模式主要依靠投訴舉報，參與方式單一，雖然有的地方設(shè)立了民間河湖長、社會監(jiān)督員、護河隊等，對其進行了有益嘗試，但其參與決策、參與治理、參與管護、參與監(jiān)督、參與宣傳的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公眾參與平臺單一，程序不規(guī)范，利益訴求傳遞途徑不順暢，造成社會公眾對河湖管護工作關(guān)心少、參與度低、積極性不高。

2.6 管理現(xiàn)代化水平不高

“一河一檔”“一湖一檔”等河湖基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫尚未全面建立，河湖信息的動態(tài)性、實時性、全面性有所欠缺。水質(zhì)、水量監(jiān)測體系不完備，部分河湖跨界斷面缺少水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施，多部門監(jiān)測數(shù)據(jù)實時共享體系尚未建立。河湖工程安全監(jiān)測設(shè)施相對薄弱，經(jīng)過常年運行，設(shè)施完好率低，并且安全監(jiān)測技術(shù)手段落后，一些地區(qū)仍然采用原始的、靠經(jīng)驗判斷的監(jiān)測方法。河湖動態(tài)監(jiān)控體系落后，大部分地區(qū)仍采用人工巡查的方式發(fā)現(xiàn)河湖存在的問題，無人機巡查、遙感影像監(jiān)測等現(xiàn)代化的技術(shù)手段應(yīng)用還不廣泛，依靠大數(shù)據(jù)分析和處理問題的能力還不強。

3 對策建議

3.1 加強河湖管理基礎(chǔ)工作

a.加快推進河湖劃界工作進度。按照河湖管護的要求，在尊重歷史、考慮現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范因地制宜地做好劃界工作，能夠確權(quán)的同步確權(quán)，為開展河湖違法問題清理整治，維護良好水事秩序奠定基礎(chǔ)。

b.加快推進河湖水域岸線利用管理規(guī)劃編制審批。明確岸線空間管控的內(nèi)容和要求，推進河湖水域岸線等水利規(guī)劃與城鄉(xiāng)、國土、旅游等規(guī)劃的多規(guī)融合。

c.推進“一河(湖)一檔”建設(shè)。指導(dǎo)市、縣、鄉(xiāng)、村做好資料收集和現(xiàn)狀調(diào)查，全面掌握河湖基礎(chǔ)信息，為科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支撐。

d.堅持因河施策。針對本地河湖現(xiàn)狀和特點，進一步細(xì)化“一河(湖)一策”目標(biāo)任務(wù)和整治措施，提高針對性和可操作性，實行系統(tǒng)整治、精準(zhǔn)治水。

e.加強宣傳培訓(xùn)。通過微信、微博、抖音等人民群眾廣泛使用的新媒體工具，加大河湖管護宣傳力度，增強公眾責(zé)任意識和參與意識。定期對各級河湖長、基層工作人員、河管員進行培訓(xùn)，提高針對性和實用性，確保滿足管護工作需要。

3.2 建立健全監(jiān)管考核體系

嚴(yán)格執(zhí)行各項監(jiān)督檢查制度，在檢查方式上，合理運用聯(lián)合督導(dǎo)、暗訪、群眾舉報調(diào)查、專項督查等多種手段，在滿足頻次要求的前提下，更加注重檢查的質(zhì)量和成效；在檢查內(nèi)容上，不僅要包括上級部署事項的落實情況，而且要加大對“一河(湖)一策”落實、河湖違法事項整治、長效機制建立等情況的督查力度，對政策措施不細(xì)不實的予以糾正，確保河湖管護各項舉措能夠真正落實落地，不流于形式。健全評估考核機制，建立以河湖健康為主要目標(biāo)，以水質(zhì)、水域為主要指標(biāo)的河湖管理考評機制，定期總結(jié)與考評，檢驗河湖管理實際成效，并將考核結(jié)果與政府年度目標(biāo)考核掛鉤，對在河湖管理保護中不作為、慢作為以及嚴(yán)重破壞河湖的行為嚴(yán)肅追責(zé)，對工作推進效果顯著、河湖面貌改善明顯的予以政策和資金激勵，形成出真招、動真格、見實效的工作導(dǎo)向。

3.3 完善體制機制建設(shè)

a.進一步細(xì)化落實管護責(zé)任。結(jié)合河湖長制實施，在全面落實各級河湖長及其責(zé)任的基礎(chǔ)上，進一步明確部門職責(zé)，細(xì)化分工，建立河湖管理工作責(zé)任清單，形成分工明確、權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)有力的河湖管理責(zé)任體系和部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

b.探索建立水生態(tài)補償機制。按照“誰受益誰補償、誰污染誰付費”的思路，開展河湖生態(tài)補償試點，建立交界斷面水生態(tài)補償制度，通過比較監(jiān)測斷面水質(zhì)變化情況，對相關(guān)責(zé)任主體進行獎勵或處罰，調(diào)動流域上下游、左右岸保護河湖的積極性和主動性。

c.健全社會監(jiān)督體系。廣泛發(fā)動群眾，引導(dǎo)全社會共同參與河湖管護，構(gòu)建統(tǒng)防統(tǒng)治、群防群治的工作格局,變“政府治水”為“全民治水”“全社會治水”。定期統(tǒng)計和公開水質(zhì)、水域岸線利用和動態(tài)變化等情況，拓寬舉報監(jiān)督通道，廣泛接受社會監(jiān)督。

3.4 強化保障措施

a.健全完善管護機制。深入開展水利工程管理體制改革，特別是小型水利工程管理體制改革，理順管理體制機制，配足配齊管護人員，打通河湖管護“最后一公里”，確保各項工作措施能夠落到實處。

b.落實經(jīng)費保障。要按照事權(quán)劃分，落實各級財政對河湖管護的經(jīng)費保障，省財政安排一定比例的經(jīng)費專項用于河管員的資金獎補。要充分發(fā)揮公共財政的引導(dǎo)撬動作用，用好融資擔(dān)保、建設(shè)專項基金等政策，通過公私合作(PPP)、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，吸引更多的社會資本參與河湖管護。

c.強化信息化保障。完善河湖長制管理信息系統(tǒng)，將日常管理、預(yù)警監(jiān)測、監(jiān)督考核等工作納入信息化管理，逐步實現(xiàn)智慧管控，提高治水能力和工作效率。加強河湖監(jiān)測，對重要河湖、敏感水域、邊界斷面增設(shè)自動監(jiān)控監(jiān)測站點，實行動態(tài)監(jiān)控，為開展河湖管護提供有力的信息支撐。

3.5 推進生態(tài)河湖建設(shè)

完善防洪減災(zāi)工程體系，突出河湖對經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明城市建設(shè)的基礎(chǔ)保障作用，不斷鞏固和提高河湖防洪標(biāo)準(zhǔn)。實施水污染防治，以治水倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，大力開展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活等各類污染源治理，從源頭上減少污染排放，降低入河湖污染負(fù)荷。實施河湖岸線清理整治，全面消除亂占亂建、亂倒亂排等違法事項，提高河湖水環(huán)境質(zhì)量。消除城市和農(nóng)村黑臭水體，治理底泥污染，開展生態(tài)清淤，減少河湖內(nèi)源污染負(fù)荷。實施水生態(tài)修復(fù)，推動跨流域、跨區(qū)域水系互連互通、互調(diào)互濟，努力修復(fù)河湖生態(tài)，維護河湖健康生命。開展生態(tài)河湖創(chuàng)建，依據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)建辦法，選取一定比例河湖先期開展試點并逐步推開，為生態(tài)河湖建設(shè)提供典型樣板和成功經(jīng)驗。

4 結(jié) 語

推行河湖長制是管好“盆”和“水”的重要手段。目前山東已全面建立河湖長制，要壓實責(zé)任，強化督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格考核問責(zé)，全力推動河湖長制從“有名”轉(zhuǎn)到“有實”，切實發(fā)揮這一河湖管理制度創(chuàng)新的重要作用。