南水北調(diào)山東干線工程土地勘測(cè)定界工作的做法與思考

呂鴻翔，張運(yùn)保，任澤儉，趙文聚，楊文緒

(1.南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東 濟(jì)南 250109；2.濟(jì)南水文水資源勘測(cè)局，山東 濟(jì)南 250013；3.山東揚(yáng)華地理信息有限公司，山東 濟(jì)南 250102)

南水北調(diào)工程是國(guó)家大型重點(diǎn)工程，通過(guò)跨流域的水資源合理配置，可以緩解我國(guó)北方水資源嚴(yán)重短缺問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)南北方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有舉足輕重的意義。南水北調(diào)工程線路長(zhǎng)、面積廣，涉及土地征收、征用、劃撥等方面，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地復(fù)墾數(shù)量大，地類、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，勘測(cè)定界工作任務(wù)異常艱巨，準(zhǔn)確界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置、確定地類，量算用地面積，是實(shí)施用地手續(xù)報(bào)批、地籍管理和征地補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞯闹匾A(chǔ)和依據(jù)。

南水北調(diào)東線一期山東干線工程全長(zhǎng)1191km，其中南北干線487km，東西干線704km，勘測(cè)定界工作依據(jù)國(guó)家批復(fù)初步設(shè)計(jì)，涉及永久征地0.6萬(wàn)hm2，臨時(shí)用地0.37萬(wàn)hm2。作為實(shí)施工程建設(shè)的首要工作，做好勘測(cè)定界對(duì)確保國(guó)家和群眾利益、促進(jìn)南水北調(diào)工程順利完工意義重大。

1 勘測(cè)定界工作的實(shí)施

1.1 技術(shù)工作準(zhǔn)備

(1)項(xiàng)目技術(shù)方案的編寫(xiě)、前期項(xiàng)目區(qū)勘察及有關(guān)土地權(quán)屬的資料收集等準(zhǔn)備工作。

(2)技術(shù)規(guī)范的學(xué)習(xí)和技術(shù)設(shè)備方面的準(zhǔn)備。

(3)做好前期測(cè)繪工作，包括高等級(jí)控制點(diǎn)的埋設(shè)與測(cè)量、高等級(jí)高程系統(tǒng)的引測(cè)；勘測(cè)定界工作開(kāi)始前工作人員的調(diào)配、設(shè)備的校測(cè)、器材準(zhǔn)備以及控制點(diǎn)的復(fù)測(cè)與檢查等。

(4)進(jìn)行征地移民技術(shù)培訓(xùn)工作，組織與當(dāng)?shù)卣按逦夹g(shù)交底、實(shí)施配合和溝通工作等。

1.2 技術(shù)方案實(shí)施

(1)勘測(cè)定界定位準(zhǔn)確、快速、無(wú)異議。使用先進(jìn)的衛(wèi)星定位測(cè)量技術(shù)高精度地完成工程設(shè)計(jì)征地范圍線的界址樁和界址邊界的測(cè)定。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范要求，嚴(yán)格劃定征地界線，滿足工程占用地理位置和征用面積的要求。動(dòng)輒由政府工作人員和當(dāng)?shù)卮逦?、群眾共同參與的幾十人現(xiàn)場(chǎng)工作場(chǎng)面及農(nóng)作物、建筑物的拆遷補(bǔ)償容不得征地邊界線定位技術(shù)的任何差錯(cuò)，因此對(duì)技術(shù)人員使用儀器熟練程度和儀器自身精度方面要求很高，而且應(yīng)經(jīng)得起檢查并與設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)格一致，一邊定位一邊檢査的工作程序必須嚴(yán)謹(jǐn)?shù)轿弧?/p>

(2)勘測(cè)定界工作的效率及其時(shí)效性。①政府為了某一地塊的征用通常會(huì)召集公安、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員、相關(guān)村委等幾十人甚至上百人的隊(duì)伍，并需要進(jìn)行大量的群眾動(dòng)員、附著物清點(diǎn)造冊(cè)、國(guó)家有關(guān)政策的解釋、落實(shí)等，因此不僅參與實(shí)施人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而且參與人員絕大多數(shù)是臨時(shí)從崗位上抽調(diào)，僅負(fù)責(zé)征地這一項(xiàng)工作內(nèi)容。因此使用高精尖儀器設(shè)備快速定位分界，加快推進(jìn)工作進(jìn)度，提高工作效率，盡可能縮短工作人員在勘測(cè)定界測(cè)繪上的工作時(shí)間也是形勢(shì)所需。②由于歷史遺留問(wèn)題，個(gè)別村權(quán)屬界線在群眾耕種和征用之前并不十分清晰，一旦征用補(bǔ)償，爭(zhēng)議問(wèn)題立刻顯現(xiàn)，2個(gè)村甚至3個(gè)村以上對(duì)某一村界都會(huì)爭(zhēng)論不休，導(dǎo)致勘測(cè)定界工作擱置，時(shí)間有時(shí)會(huì)長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)小時(shí)，甚至最終引起土地權(quán)屬糾紛。期間只有政府積極參與調(diào)解，講國(guó)家大政方針、明大是大非，有時(shí)甚至動(dòng)用行政職權(quán)才能解決問(wèn)題。因此當(dāng)一個(gè)爭(zhēng)議解決后，必須由勘測(cè)定界單位迅速定界，然后及時(shí)將議題轉(zhuǎn)入下一權(quán)屬分界點(diǎn)，以避免在此問(wèn)題上反悔再次發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，同時(shí)對(duì)定位精度要求極高，決不允許勘測(cè)定界單位二次進(jìn)行定位，制造新的矛盾。

(3)土地報(bào)卷工作的特殊要求。由于初步設(shè)計(jì)階段距勘測(cè)定界實(shí)施階段有一段時(shí)間，部分群眾為獲得可能的利益，期間在征地區(qū)域通常會(huì)發(fā)生改變土地地類現(xiàn)狀及增加地面附著物的情況，期望求得利益最大化。因此測(cè)繪現(xiàn)狀地類往往與國(guó)土部門掌握的土地地類不一致，對(duì)于被征用單位和群眾的補(bǔ)償只有依靠實(shí)測(cè)地類才能使工作正常進(jìn)行。因此報(bào)卷工作需要充分依賴國(guó)土部門意見(jiàn)，做好地類變更情況說(shuō)明，同時(shí)還要處理好地類及土地補(bǔ)償問(wèn)題。

(4)測(cè)繪質(zhì)量的高精度要求?？睖y(cè)定界單位對(duì)征用區(qū)域進(jìn)行地形測(cè)量、勘測(cè)定界測(cè)量后，根據(jù)征地范圍、權(quán)屬界線和地類范圍準(zhǔn)確無(wú)誤地計(jì)算出各種地類及各權(quán)屬單位的面積，并以此為依據(jù)進(jìn)行土地補(bǔ)償。此項(xiàng)工作涉及廣大農(nóng)民的切身利益，測(cè)繪的內(nèi)外業(yè)工作精度必須做到精益求精。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等行政界限以及地類界劃分必須完全符合現(xiàn)狀要求并得到被征用當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的完全認(rèn)可和現(xiàn)場(chǎng)共同指認(rèn)?？睖y(cè)定界內(nèi)業(yè)完成后應(yīng)及時(shí)將草圖帶到征地區(qū)域進(jìn)行實(shí)地權(quán)屬界限和地類現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)，必要時(shí)要求政府和村委參加，有異議時(shí)應(yīng)及時(shí)派出工作小組進(jìn)行實(shí)地測(cè)繪復(fù)核。因不同地類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同(有時(shí)差異極大)，由于地塊的不規(guī)整引起的面積計(jì)算等問(wèn)題，往往引起被征用戶的疑慮，為此勘測(cè)定界單位需在補(bǔ)償過(guò)程中被調(diào)去重測(cè)地類、地塊，這是對(duì)測(cè)繪工作精度的校核，也是整個(gè)測(cè)繪工作面臨的極大考驗(yàn)。這不僅要求測(cè)繪精度較高、而且要求地類分界采集合理，重測(cè)成果與原有成果的誤差必需在規(guī)范允許的范圍之內(nèi)，否則會(huì)引起全面成果的重測(cè)和測(cè)繪信譽(yù)的丟失。

1.3 勘測(cè)定界工作的協(xié)調(diào)

勘測(cè)定界工作涉及多個(gè)政府主管部門，又涉及被征地群眾利益，必須做好工作協(xié)調(diào)。

(1)做好與業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)和規(guī)劃設(shè)計(jì)部門的溝通。為充分達(dá)到征地要求，首先應(yīng)與設(shè)計(jì)部門和工程沿線各級(jí)南水北調(diào)主管機(jī)構(gòu)積極溝通，完全了解規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，并將勘測(cè)定界工作的準(zhǔn)備、工序、精度和可能在工作中遇到的問(wèn)題進(jìn)行多方集中匯報(bào)，共同解決勘測(cè)定界工作中可能出現(xiàn)的非測(cè)繪技術(shù)層面的問(wèn)題，并通過(guò)南水北調(diào)主管部門建立與當(dāng)?shù)卣鞑块T間的聯(lián)系。同時(shí)，隨著勘測(cè)定界征地工作的進(jìn)行，界樁交付和被征用地塊的認(rèn)可與交付更是將業(yè)主、規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位緊密聯(lián)系在一起。

(2)做好勘測(cè)定界隊(duì)伍間的協(xié)調(diào)?？睖y(cè)定界需要進(jìn)行控制測(cè)量、地形測(cè)量、勘測(cè)定界測(cè)量、撒灰線、質(zhì)量檢査、內(nèi)業(yè)制圖等多個(gè)小組和工序之間的協(xié)調(diào)。為加快推進(jìn)工作進(jìn)度、確保工作質(zhì)量和測(cè)繪精度，上述工作內(nèi)容往往同時(shí)進(jìn)行，為保證工作的有序進(jìn)行，內(nèi)部分工明確、各小組協(xié)調(diào)一致是做好勘測(cè)定界工作的前提。

(3)加強(qiáng)與政府多個(gè)機(jī)關(guān)部門和被征地區(qū)域的村委、村民之間的溝通。南水北調(diào)的勘測(cè)定界工作是跨省際的工作，而征地工作、報(bào)卷工作更是政府行為，經(jīng)常涉及省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府及所屬公安、司法、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等多個(gè)部門，征地補(bǔ)償更是與村委、被征遷群眾息息相關(guān)。因此，勘測(cè)定界工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面的利益，理順這些關(guān)系是做好勘測(cè)定界工作必要的前提條件。

2 勘測(cè)定界的特點(diǎn)、征地的影響因素及權(quán)屬爭(zhēng)議的剖析

2.1 南水北調(diào)工程是跨省的線路工程

作為水利建設(shè)工程，其征地線路之長(zhǎng)、涉及各級(jí)行政區(qū)域和被征用單位(農(nóng)民)數(shù)量之多均居世界首位。

2.2 征用土地的復(fù)雜因素增加了勘測(cè)定界工作的難度

被征用單位的主體主要是擁有集體土地的農(nóng)民，在我國(guó)土地持有具有社會(huì)保障功能的替代作用，是絕大多數(shù)農(nóng)民的基本生活保障，因此，農(nóng)民對(duì)增加土地補(bǔ)償意愿決定了征地勘測(cè)定界工作的難度。

(1)擁有使用的土地資源量。一般而言，土地?fù)碛辛枯^多而征地比例低的農(nóng)民對(duì)于部分征用土地的抵觸性較小，對(duì)土地補(bǔ)償?shù)钠谕迪鄬?duì)較低。

(2)對(duì)土地權(quán)益的認(rèn)知程度?，F(xiàn)在絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)知度越來(lái)越高，對(duì)其土地的發(fā)展和潛在價(jià)值十分關(guān)注，加上國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼及實(shí)行的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購(gòu)、農(nóng)業(yè)科技促進(jìn)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量提高，往往導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征用土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償期望值會(huì)很高。

(3)土地資源的依賴程度。①農(nóng)民的社會(huì)保障制度，擁有很少或不擁有社保的農(nóng)民對(duì)失地有很大的恐慌效應(yīng)，其對(duì)補(bǔ)償?shù)囊笞匀缓芨?；②土地收入所占家庭收入的比例，比例越高，其?duì)土地資源的依賴性也就越強(qiáng)。

(4)非農(nóng)發(fā)展機(jī)遇也是影響因素之一。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)較多，收入也高，對(duì)土地資源的依賴性不強(qiáng)；受教育水平的高低也直接影響農(nóng)民對(duì)國(guó)家政策的理解與區(qū)域客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景的把握，他們對(duì)土地資源稀缺性的認(rèn)知度較高。

2.3 土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決，是政府部門的職責(zé)所在

土地權(quán)屬爭(zhēng)議分為土地所有權(quán)歸屬爭(zhēng)議和土地使用權(quán)歸屬爭(zhēng)議。土地所有權(quán)的爭(zhēng)議發(fā)生在國(guó)家與集體、集體與集體之間；土地使用權(quán)的爭(zhēng)議發(fā)生在自然人、法人和其他組織之間。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地所有權(quán)以及土地使用權(quán)爭(zhēng)議由人民政府處理，并可向人民法院起訴。南水北調(diào)工程作為最大的調(diào)水工程，涉及流域廣、地區(qū)多，由于歷史遺留問(wèn)題，個(gè)別地方因行政區(qū)域劃分不準(zhǔn)確造成邊界爭(zhēng)議問(wèn)題復(fù)雜且不可避免。土地權(quán)屬爭(zhēng)議常見(jiàn)形式如下。

(1)行政區(qū)域邊界的爭(zhēng)議。一般以經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)的雙方協(xié)議與勘測(cè)定界成果為依據(jù)，由民政部門明確行政界限，而后再處理土地權(quán)屬糾紛。

(2)土地侵權(quán)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。首先要由當(dāng)事人按照土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理程序明確土地的權(quán)屬，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行調(diào)解、仲裁或起訴解決。

(3)土地違法事件。土地行政主管部門對(duì)一般土地違法行為應(yīng)及時(shí)行使行政處罰權(quán)，對(duì)嚴(yán)重土地違法事件，構(gòu)成犯罪的應(yīng)及時(shí)移交有關(guān)司法機(jī)關(guān)處理。

通過(guò)以上分析可以看出，征地工作面臨諸多不可預(yù)料的影響因素，這些因素基本上都通過(guò)勘測(cè)定界及補(bǔ)償體現(xiàn)出來(lái)。因此勘測(cè)定界工作影響因素復(fù)雜、涉及部門和群眾利益多，同時(shí)無(wú)形中增大了勘測(cè)定界工作的難度。為了完成國(guó)家重點(diǎn)水利工程建設(shè)任務(wù)，充分了解當(dāng)?shù)孛袂槊褚狻⒕o密依靠當(dāng)?shù)卣按逦瘯?huì)做廣泛而細(xì)致的政治思想工作是勘測(cè)定界工作的必經(jīng)之路。

以上工作措施在南水北調(diào)山東段工程征地實(shí)踐中得到推廣應(yīng)用，成效顯著。

3 保障被征地農(nóng)民權(quán)益的建議

3.1 補(bǔ)償資金的有效管理

1978年中國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包制改革以來(lái)，政府對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障完全依賴于土地的社會(huì)保障功能，農(nóng)民失地的同時(shí)也失去了附著于土地的社會(huì)保障權(quán)力，因此除了地上附著物直接補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民外，對(duì)土地補(bǔ)償金應(yīng)進(jìn)行集中管理，建立村鎮(zhèn)發(fā)展公共基金，并對(duì)失地農(nóng)民在村鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行土地適當(dāng)調(diào)劑，積極發(fā)展鎮(zhèn)(村)辦企業(yè)增加農(nóng)民收入，一是要將村集體補(bǔ)充資金管好用好，支出村集體資金時(shí)，一定履行村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)程序，防止決策失誤。二是現(xiàn)階段很多農(nóng)民外出打工，文化程度及理財(cái)水平不高，不建議分光吃光，征地補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)民長(zhǎng)期養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題。

3.2 綜合解決農(nóng)民“轉(zhuǎn)非”問(wèn)題

當(dāng)前中國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，國(guó)家逐步加大力度對(duì)“三農(nóng)”進(jìn)行扶持，要充分借助國(guó)民收入分配格局支農(nóng)性調(diào)整的時(shí)機(jī)，落實(shí)親民惠民政策，切實(shí)解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問(wèn)題，賦予農(nóng)民參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化利益分享的權(quán)力。