山東省南四湖保護(hù)利用對(duì)策建議

程 霞，馮江波，翟子昊

(1.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250100；2.山東省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院，山東 濟(jì)南 250013)

南四湖是山東省最大的湖泊，同時(shí)也是南水北調(diào)東線和大運(yùn)河文化帶的重要節(jié)點(diǎn)。南四湖地處魯蘇兩省交界，區(qū)域內(nèi)水資源配置、水生態(tài)保護(hù)和工程管理情況復(fù)雜，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)馗哔|(zhì)量發(fā)展的瓶頸制約。當(dāng)前，國(guó)家正在推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用和南水北調(diào)東線二期工程規(guī)劃論證，實(shí)施南四湖保護(hù)利用迎來重大的歷史機(jī)遇。為系統(tǒng)解決南四湖保護(hù)利用中存在的問題，需要統(tǒng)籌謀劃，加快南四湖涉水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新湖泊管護(hù)體制機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的支撐和保障。

1 南四湖概況

1.1 自然地理

南四湖由南陽、獨(dú)山、昭陽、微山4個(gè)天然湖泊組成，最大蓄水量57.1億m3，湖面面積1266km2，大部分位于濟(jì)寧市微山縣境內(nèi)。湖東為山丘區(qū)，地勢(shì)東高西低，入湖河流28條，源短流急，主要河流有泗河、白馬河等；湖西為黃河淤積平原，地勢(shì)西高東低，入湖河流25條，匯水面積大，占南四湖總流域面積的68%，主要河流有梁濟(jì)運(yùn)河、洙趙新河等。環(huán)湖地勢(shì)低洼，受湖水頂托澇水難排，洪澇災(zāi)害易發(fā)頻發(fā)。

南四湖區(qū)域礦產(chǎn)資源豐富，是山東省重要的煤炭能源基地和輕稀土產(chǎn)區(qū)；動(dòng)植物資源豐富，設(shè)有省級(jí)自然保護(hù)區(qū)；土地肥沃，灌溉條件良好，為著名的魚米之鄉(xiāng)；運(yùn)河文化底蘊(yùn)深厚，至今仍發(fā)揮著重要的航運(yùn)效益；調(diào)蓄潛力巨大，被南水北調(diào)東線工程作為重要的調(diào)蓄樞紐。

1.2 工程現(xiàn)狀

經(jīng)過幾十年治理，南四湖區(qū)域改變了以往大雨大淹、小雨小淹的局面，初步建立起獨(dú)立的防洪除澇工程體系，先后建成二級(jí)壩樞紐、韓莊樞紐、湖西堤、湖東堤及湖東滯洪區(qū)等骨干工程，防洪保障體系基本成形；湖東山丘區(qū)相繼建成尼山、西葦、莊里等大中型水庫(kù)，防洪灌溉效益顯著；湖西平原區(qū)東魚河、洙趙新河等經(jīng)過多次清淤疏浚，河道行洪排澇能力顯著提升。

2 面臨的主要問題

2.1 防洪除澇體系不完善，洪澇災(zāi)害防御能力不強(qiáng)

當(dāng)前，南四湖湖東堤未完成封閉，郗山至韓莊段有15.2km堤防不達(dá)標(biāo)，尚未形成完整的防洪封閉圈；湖東滯洪區(qū)建設(shè)尚未完成，滯洪區(qū)安全運(yùn)用條件暫不具備；環(huán)湖低洼地區(qū)河渠淤積，排水泵站等建筑物老化失修，排澇能力不足；部分湖內(nèi)莊臺(tái)未達(dá)50a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，南水北調(diào)二期實(shí)施后南四湖將長(zhǎng)期較高水位運(yùn)行，面臨浸漬影響和洪澇災(zāi)害威脅。此外，湖區(qū)群眾居住較為分散，發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)轉(zhuǎn)移安置難度大。

2.2 水資源利用工程不健全，雨洪資源未合理利用

南四湖流域?qū)偌撅L(fēng)氣候，降水年內(nèi)分布不均，70%以上的降水集中在汛期，多年平均外排水量在17億m3以上，其中，上級(jí)湖多年平均棄水量9.88億m3，汛期棄水8.39億m3，占全年棄水量的85%。從年際來看，南四湖區(qū)域旱澇不均、旱澇急轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，受極端天氣影響，2014年南四湖區(qū)域曾發(fā)生極端干旱，出現(xiàn)生態(tài)危機(jī)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，用水需求不斷增加，南四湖區(qū)域面臨總體缺水、汛期雨洪水卻未能充分利用的窘境。

2.3 各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)加劇，管理保護(hù)壓力加大

長(zhǎng)期以來，南四湖區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)，養(yǎng)殖種植、采砂采礦、航運(yùn)旅游、工業(yè)生產(chǎn)等人類活動(dòng)頻繁，對(duì)南四湖生態(tài)擾動(dòng)劇烈；工農(nóng)業(yè)廢水和生活污水處理能力不足，湖內(nèi)局部點(diǎn)位COD、TP等超標(biāo)。通過近兩年的清河行動(dòng)、“清四亂”行動(dòng)，南四湖周邊大量違章建筑、圍圩被拆除，但是反彈壓力依然存在，湖泊岸線管控任重而道遠(yuǎn)。

2.4 工程管理體系復(fù)雜，監(jiān)管體制機(jī)制不順

目前，南四湖湖面由微山縣管轄，各類涉水工程和水資源開發(fā)利用活動(dòng)由不同部門按權(quán)屬分別管理，涉及流域水行政主管部門、南水北調(diào)運(yùn)行管理部門和山東、江蘇2省各級(jí)水行政主管部門、航運(yùn)部門、農(nóng)業(yè)漁業(yè)部門、生態(tài)環(huán)境部門、文化旅游部門等，多頭治水、政出多門，存在管理權(quán)交叉和權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題。

3 意見建議

為做好南四湖保護(hù)利用工作，應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)防洪、蓄水、節(jié)水、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程建設(shè)為重點(diǎn)，創(chuàng)新南四湖管護(hù)體制機(jī)制，節(jié)約集約高效開發(fā)利用水資源，為南四湖區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的水安全支撐和保障。

3.1 加快補(bǔ)齊南四湖涉水基礎(chǔ)設(shè)施短板

(1)完善沿湖防洪排澇體系。加快湖東滯洪區(qū)建設(shè)，規(guī)劃論證南四湖湖東堤封閉工程，盡快建成環(huán)湖防洪封閉圈，將區(qū)域整體防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到50a一遇以上。完成淮河流域重點(diǎn)平原洼地南四湖片治理工程建設(shè)，使除澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到5a一遇。統(tǒng)籌上下游、左右岸，系統(tǒng)推進(jìn)入湖河道防洪治理，謀劃提標(biāo)工程建設(shè)，加快構(gòu)建安全可靠的環(huán)湖防洪排澇體系。

(2)規(guī)劃實(shí)施雨洪資源利用工程。按照“確有必要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的要求，論證建設(shè)一批雨洪資源利用工程，在萬福河、泗河等入湖河流上建設(shè)梯級(jí)攔河閘壩，攔蓄河道雨洪水，提高雨洪水資源利用效率。在國(guó)家確定的南四湖水量分配方案指標(biāo)內(nèi)，按照“西引、東輸、北調(diào)”的思路合理開發(fā)利用南四湖水資源，在優(yōu)先保障當(dāng)?shù)赜盟畽?quán)益的前提下，在汛期相機(jī)向北調(diào)引南四湖洪水資源。

(3)加強(qiáng)節(jié)水工程建設(shè)。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水。推進(jìn)實(shí)施灌區(qū)現(xiàn)代化改造，提高灌溉水利用效率，推廣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，用價(jià)格手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。實(shí)施城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造提升，降低管道滲漏損失。引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)實(shí)施節(jié)水改造，推進(jìn)水資源循環(huán)利用。

(4)推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌南四湖湖區(qū)及入湖河道水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。持續(xù)推進(jìn)湖東山丘區(qū)水土流失治理和生態(tài)清潔小流域建設(shè)，開展農(nóng)村水系連通及綜合整治試點(diǎn)。通過水源置換、壓采補(bǔ)源等措施，不斷鞏固地下水超采區(qū)治理成果。推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治，提早謀劃建設(shè)污水處理設(shè)施，改造提升一批截污導(dǎo)流工程，力求南四湖水質(zhì)持續(xù)改善。

(5)統(tǒng)籌處理南水北調(diào)輸水影響問題。南水北調(diào)輸水造成南四湖長(zhǎng)期較高水位運(yùn)行，對(duì)湖內(nèi)村臺(tái)和房屋將產(chǎn)生浸漬影響、危及安全，對(duì)入湖河流排水產(chǎn)生頂托影響排澇。在南水北調(diào)東線二期工程規(guī)劃論證過程中，應(yīng)當(dāng)全面解決一期遺留問題，同時(shí)充分論證二期工程可能帶來的影響，建立基金，最大程度降低工程帶來的不利影響。

3.2 創(chuàng)新南四湖管護(hù)體制機(jī)制

(1)充分發(fā)揮湖長(zhǎng)作用。以建設(shè)“幸福湖”為目標(biāo)，深入貫徹落實(shí)湖長(zhǎng)制。設(shè)立高層級(jí)的南四湖湖長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)流域機(jī)構(gòu)、南水北調(diào)東線總公司、航運(yùn)部門及魯、蘇2省各級(jí)政府部門，按照職責(zé)分工共管共治，共同抓好生態(tài)保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)南四湖及入湖河流監(jiān)管，強(qiáng)化岸線利用管控，協(xié)同推進(jìn)水污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，發(fā)掘傳承南四湖運(yùn)河文化，建立健全流域內(nèi)河湖管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，建成人民群眾滿意的美麗河湖。

(2)合理劃分南四湖管理事權(quán)。按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，實(shí)施區(qū)域水資源統(tǒng)一配置、涉湖事務(wù)分級(jí)監(jiān)管，進(jìn)一步厘清流域管理與區(qū)域管理的職責(zé)邊界。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎修訂南四湖水量分配方案，加強(qiáng)省界工程的調(diào)度運(yùn)行管理，實(shí)行地表水和地下水資源開發(fā)利用的統(tǒng)一監(jiān)管，加大水事違法行為查處力度，調(diào)解水事糾紛，維護(hù)公平有序的用水環(huán)境。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方政府積極性，強(qiáng)化屬地管理責(zé)任，將非省界工程的管理權(quán)限下放地方，釋放治水興水活力，賦予省級(jí)水行政主管部門在用水指標(biāo)限額內(nèi)的水資源調(diào)配權(quán)，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)水資源配置，建立 “協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效”的南四湖管護(hù)新格局。

(3)探索區(qū)域綜合水價(jià)改革。南四湖地處南水北調(diào)干線山東省最上游，調(diào)引江水水價(jià)最低，客水配置應(yīng)當(dāng)以江水為主；黃三角地區(qū)地處南水北調(diào)山東省的遠(yuǎn)端，新建工程多，調(diào)水線路長(zhǎng)，調(diào)引江水水價(jià)較高，客水配置應(yīng)立足當(dāng)?shù)匾渣S河水為主。但是，由于自流引水便捷、黃河水價(jià)同比有優(yōu)勢(shì)等原因，南四湖區(qū)域引黃體系完善，用水結(jié)構(gòu)中黃河水占比遠(yuǎn)高于長(zhǎng)江水。應(yīng)當(dāng)立足全省乃至更大區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置黃河水、長(zhǎng)江水等客水資源，建立合理的水價(jià)模型，探索實(shí)施區(qū)域綜合水價(jià)，降低全省總體用水成本，為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。

(4)建立南四湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。為保證南水北調(diào)水質(zhì)安全，南四湖周邊縣區(qū)關(guān)停污染企業(yè)，大力推行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染治理，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受到較大影響，地方財(cái)政收入出現(xiàn)困難，應(yīng)當(dāng)將南四湖定位為南水北調(diào)東線工程重要水源地和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，參照丹江口水庫(kù)和新安江流域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)政策，建立南四湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)南四湖區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、民生等方面扶持政策，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

4 結(jié)論

南四湖作為山東最大的湖泊，戰(zhàn)略地位重要、生態(tài)功能突出，應(yīng)當(dāng)妥善解決區(qū)域防洪、水資源開發(fā)利用、水質(zhì)和工程管理等方面存在的突出問題，統(tǒng)籌治理、綜合施策，補(bǔ)齊南四湖涉水基礎(chǔ)設(shè)施短板，完善沿湖防洪排澇體系，規(guī)劃雨洪資源利用工程，加強(qiáng)節(jié)水工程建設(shè)，推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，統(tǒng)籌處理南水北調(diào)輸水影響問題；創(chuàng)新南四湖管護(hù)體制機(jī)制，充分發(fā)揮湖長(zhǎng)作用，合理劃分南四湖管理事權(quán)，探索區(qū)域綜合水價(jià)改革，建立南四湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支撐南四湖區(qū)域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。