建設(shè)項目批后管理問題與對策研究

劉雅萍

(江蘇省丹陽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會規(guī)劃建設(shè)局，江蘇 丹陽 212300)

建設(shè)項目的批后管理既是城鄉(xiāng)規(guī)劃批后管理的重要組成部分，更是城鄉(xiāng)規(guī)劃能否科學實施的關(guān)鍵和民生問題的重點。對政府而言，科學的規(guī)劃更需要嚴格的批后監(jiān)管；對民眾而言，是否按規(guī)劃實施是關(guān)注的焦點。從執(zhí)政為民出發(fā)，做好建設(shè)項目的批后管理，可有效避免由批后監(jiān)管缺失或者不到位引發(fā)的群體性問題，維護社會穩(wěn)定。

1 建設(shè)項目批后管理的主要內(nèi)容和基本程序

建設(shè)項目的批后管理是指項目業(yè)主或建設(shè)單位在領(lǐng)取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》后，主管部門對該項目從開工到竣工驗收這一過程實施的一系列的跟蹤管理，其中包括了規(guī)劃監(jiān)督檢查和竣工驗收兩個重要環(huán)節(jié)。項目實施的現(xiàn)場監(jiān)督巡查包括：檢驗灰線、正負零檢測、上部建筑施工情況檢查、規(guī)劃竣工驗收等環(huán)節(jié)，除了以上幾個明確的管理節(jié)點外，還需視各項目的具體情況進行定期和不定期的跟蹤檢查。

基本程序：一是要依據(jù)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》核準的核位紅線圖來測量放線，確保定位準確，不超紅線；二是施工放線后，向規(guī)劃主管部門申請驗線，符合核定的位置后允許下一步施工；三是建設(shè)項目基礎(chǔ)施工到了正負零，甲方要向規(guī)劃主管部門申請基礎(chǔ)驗收，基礎(chǔ)正負零標高符合規(guī)劃審批要求后允許首層施工；四是工程竣工后，甲方委托測繪企業(yè)進行竣工規(guī)劃驗收測量，向主管部門申請竣工驗收。在建設(shè)工程規(guī)劃驗收合格后，由規(guī)劃主管部門核發(fā)《建設(shè)工程竣工驗收核實合格證》，后辦理相關(guān)手續(xù)。

2 當前建設(shè)項目批后管理存在的問題

2.1 監(jiān)督管理意識不到位

建設(shè)項目的批后管理工作一般由市(縣)自然資源和規(guī)劃局和各規(guī)建所共同管理。實際工作中，規(guī)劃跟蹤管理人員和建設(shè)單位對監(jiān)督檢查工作缺乏重視，認為大體上符合審批要求，履不履行監(jiān)督檢查手續(xù)也無所謂。一些項目規(guī)劃管理部門發(fā)現(xiàn)問題時已經(jīng)完工，不易強令拆除，寫個說明、罰款了事。

2.2 竣工驗收問題形式多樣

建設(shè)項目的竣工驗收問題內(nèi)容復雜、形式多樣：未經(jīng)灰線檢驗合格開工建設(shè)；未嚴格按照圖紙坐標定點放樣施工，建筑單體標高變化或發(fā)生移位，造成建筑超紅線或離界不足、間距不夠等問題；更改規(guī)劃審批圖進行施工，對內(nèi)部格局進行調(diào)整；建筑單體少建或擴建，如設(shè)夾層、加層、拼接搭建、增加擴建、減少面積、層高增加等；外立面私自調(diào)整，擅改外立面形式和色彩；征地紅線內(nèi)存在應拆未拆的建構(gòu)筑物；工程未經(jīng)規(guī)劃驗收擅自投入使用；改變建筑使用性質(zhì)等。

2.3 監(jiān)督管理內(nèi)部銜接不夠

涉及規(guī)劃批后管理的相關(guān)職能科室內(nèi)部銜接不夠。在實際操作中，建設(shè)項目的工程審批和竣工驗收是由各業(yè)務科室各自分開進行的。放線開槽階段是工程實施的初始階段，也是保證建設(shè)工程項目按規(guī)劃實施的關(guān)鍵,且在此時發(fā)現(xiàn)問題比較容易糾正。但各職能科室各司其職，建設(shè)單位為了圖省事也未在開工時通知相關(guān)監(jiān)管科室，易發(fā)生建設(shè)單位在領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證后進行項目建設(shè)時，批后管理未能及時跟上，造成既成事實。二是監(jiān)督滯后，因為建設(shè)方的不重視、監(jiān)管科室消息的滯后和監(jiān)管過程的懈怠，造成竣工驗收時才發(fā)現(xiàn)建設(shè)問題事實。

3 批后管理問題的對策研究

建設(shè)項目批后管理產(chǎn)生問題的主要原因:一是思想認識有偏差，傳統(tǒng)的重審批輕管理和規(guī)劃管理讓渡經(jīng)濟發(fā)展的思想普遍存在。二是違法成本過低，按現(xiàn)行法規(guī)進行處罰，建設(shè)單位因違法建設(shè)得到的收益要遠遠高于其建設(shè)和罰款的成本。三是內(nèi)部管理效率低，缺乏問責機制，審批和監(jiān)管部門信息共享不足，項目不定責不定人，查辦效率低。要解決上述問題，應從以下方面入手。

3.1 理順機制明確職責，簽訂項目建設(shè)單位批后管理責任書

發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證時，同時向建設(shè)單位或個人發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃批后管理告知書》，并與其簽訂批后管理責任書。建立項目聯(lián)系制度，將已審批通過的在建工程項目按照地域范圍進行監(jiān)督管理，嚴格落實項目批后管理聯(lián)系人和具體的責任，實施跟蹤檢查和不定期巡查，從施工放線、驗線、正負零檢查、主體建設(shè)，到最終完成建設(shè)工程規(guī)劃驗收的每一個程序和管理節(jié)點，做好書面和圖片記錄，及時發(fā)現(xiàn)問題，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。建議將《建設(shè)工程規(guī)劃批后管理記錄表》納入建設(shè)項目竣工驗收必收材料之一，未經(jīng)規(guī)劃批后管理各環(huán)節(jié)出具管理意見的項目，不予辦理規(guī)劃核實。

3.2 加大違法建設(shè)處罰力度，建立建設(shè)單位信息管理檔案

違法建設(shè)的處罰，目前工作中僅為經(jīng)濟處罰，且按超建面積部分進行處罰，力度偏低。特別是對住宅、商業(yè)建設(shè)類項目，即使以最高的額度處罰，開發(fā)商還是有利可圖的。工程超面積施工行為具有較大的不確定性和不利影響，要做到及時發(fā)現(xiàn)、嚴肅處理，不能簡單地以罰代拆，以罰代管。建議建立專門的建設(shè)單位信息管理檔案,將違法記錄進檔，列入規(guī)劃審批管理的黑名單。停辦該單位所有在報項目的審批、規(guī)劃管理的手續(xù),待其違法建設(shè)行為處理完畢，經(jīng)局領(lǐng)導批準后方可從黑名單中刪除，恢復其所有規(guī)劃手續(xù)的辦理。

3.3 強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))規(guī)建所責任，建立全程監(jiān)督監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)

規(guī)劃批后管理工作中，要發(fā)揮好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))規(guī)建所的協(xié)助管理巡查作用。從市(縣)局職能部門到各規(guī)建所，建立起一個建設(shè)工程監(jiān)督管理全過程的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，形成“兩級巡查，全面監(jiān)督”的批后管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。市局職能部門審批發(fā)證后由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))規(guī)建所協(xié)助執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)實際工作中的全規(guī)劃管理和監(jiān)督工作，填好《建設(shè)工程規(guī)劃批后管理記錄表》，定期召開聯(lián)席工作例會或?qū)ｍ梿栴}協(xié)調(diào)會議。

3.4 實行規(guī)劃監(jiān)察信息系統(tǒng)，構(gòu)建批后管理監(jiān)察系統(tǒng)

在行政審批系統(tǒng)數(shù)字化管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，實行規(guī)劃監(jiān)察信息系統(tǒng)，利用移動終端實現(xiàn)對建設(shè)項目實施過程動態(tài)監(jiān)管，構(gòu)建“天上看、地上查、網(wǎng)上管”批后管理監(jiān)察系統(tǒng)。外業(yè)工作人員在日常工作過程中，可隨時隨地進行查詢，發(fā)現(xiàn)項目未辦理規(guī)劃手續(xù)或者違規(guī)建設(shè)的，按相關(guān)規(guī)定下發(fā)停工通知單后移送城管執(zhí)法部門處理，從而提高了工作的效率和工作透明度。

3.5 完善公眾參與機制，構(gòu)建群眾參與性監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

健全公眾參與機制，對建設(shè)項目進行現(xiàn)場公示、在相關(guān)網(wǎng)站進行公示，使群眾了解身邊正在實施的規(guī)劃項目，并參與到對項目實施的監(jiān)督中來，使公眾充分享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這對規(guī)劃主管部門來說也是多了一項約束機制，增加了規(guī)劃的公開性和透明度、降低了隨意調(diào)整規(guī)劃的可能性，這對規(guī)劃管理部門也是一種有效監(jiān)督。