農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)與發(fā)展中的問題與對策

魏文密

(彭陽縣水務(wù)局，寧夏 固原 756500)

1 概述

在過去的30年里，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛快，然而，越來越受到水資源有限的制約。作為人口最多的最大發(fā)展中國家，我國面臨著嚴(yán)重的水資源短缺。其中水資源僅占世界水資源總量的6%，可耕地面積占9%，養(yǎng)活了21%的世界人口。這一成就離不開大量的水利工程，如大壩、水庫、灌溉基礎(chǔ)設(shè)施和調(diào)水工程[1- 3]。

如今，我國擁有世界上最多的水壩(約占世界總數(shù)的一半)、最大的水力發(fā)電數(shù)量(約占世界總量的20%)、最多的水力發(fā)電項目(約占世界總量的21%)、最大的水力發(fā)電項目(即三峽水力發(fā)電項目)和最大的調(diào)水項目(南水北調(diào)工程)。這些水利工程產(chǎn)生了巨大效益，為糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支撐。然而，收益也伴隨著高昂的成本，巨大的工程造成了許多環(huán)境影響的問題：淡水和土壤生態(tài)系統(tǒng)退化，土壤和河流侵蝕以及大量的人口遷移[4- 6]。2011年7月，中央政府召開了一次高規(guī)格會議，重申了升級國家水利基礎(chǔ)設(shè)施的愿望，這是1949年以來最高水平的水利工作會議。以農(nóng)田水利為重點，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國計劃在未來10年投資4萬億元用于水利，利用河流和湖泊資源，建立一個能夠使國家免受洪水和干旱威脅的水利系統(tǒng)[7- 8]。

關(guān)于我國水利工程對環(huán)境和生態(tài)影響的研究較多。其中大多數(shù)都專注于具體的項目[9- 10]。然而，對中國水利發(fā)展道路的全面回顧和成果、問題和挑戰(zhàn)的調(diào)查，據(jù)我們所知，還沒有文獻(xiàn)報道。了解我國水利建設(shè)的成就和存在的問題，是指導(dǎo)今后水利新項目建設(shè)和投資的關(guān)鍵。與此同時，我國的經(jīng)驗也可以為其他計劃進(jìn)行大規(guī)模水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的發(fā)展中國家提供寶貴經(jīng)驗。文章概述了我國水資源和主要水利工程的發(fā)展，并說明了它們對社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和生態(tài)的影響，還討論了我國農(nóng)業(yè)水利工程未來面臨的挑戰(zhàn)，最后，對如何實現(xiàn)我國政府確定的未來水利發(fā)展目標(biāo)提出了一些建議。

2 水利工程發(fā)展現(xiàn)狀

我國水利工程的發(fā)展一直以中央政府的節(jié)水意識為主導(dǎo)。1949年以后，毛澤東主席指出，水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，因此在20世紀(jì)50年代到70年代間，中小型水壩大規(guī)模建設(shè)，灌溉土地快速擴(kuò)張。從20世紀(jì)80年代初到20世紀(jì)末，水利工程被認(rèn)為是一個重要的基礎(chǔ)和維護(hù)支持國民經(jīng)濟(jì)的快速增長點，這一時期的特點是大型水壩的快速增長，從而提高了水庫蓄水和水力發(fā)電的能力，以及引水工程的建設(shè)，灌區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)大。在此期間，水利工程投資增長了5.6倍，盡管在總基建投資中所占的比例下降到3%左右。21世紀(jì)第一個10年的特點是大型水壩、水庫容量、水力發(fā)電和引水不斷增加，由于在城市部門爭奪水資源和灌溉方面采取節(jié)水措施，灌溉用水有所減少，而灌溉面積的增度較慢，2005—2009年，水利工程占基本建設(shè)總投資的不到2%[11- 13]。

在管理方面，1990年以前，我國的水利政策以“強(qiáng)硬”為主，根據(jù)水利工程的主要側(cè)重點，這一時期可分為三個子時期。1949—1956年，經(jīng)過長期戰(zhàn)爭，國家的主要任務(wù)是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和保障社會生活，而水利的主要任務(wù)是搶修河堤、疏通河道、減輕洪澇災(zāi)害；1957—1979年的特點是注重災(zāi)害保護(hù)和水資源綜合利用的平衡，由于20世紀(jì)50年代和60年代的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，防洪問題引起了人們的廣泛關(guān)注；1980—1989年，經(jīng)濟(jì)改革和開放政策帶來了社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水利建設(shè)的重心由防洪灌溉轉(zhuǎn)向支持國民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，各部門之間的用水分配、水資源保護(hù)和水污染控制開始受到重視。

1990—2010年，我國水利政策經(jīng)歷了從“強(qiáng)硬”向“溫和”的轉(zhuǎn)變?！皽睾汀狈绞綇?qiáng)調(diào)管理水資源和提高用水效率的經(jīng)濟(jì)和體制措施。這一轉(zhuǎn)變的主要驅(qū)動力是我國日益嚴(yán)重的水資源短缺和水污染。此外，1998年的特大洪水給水利管理者上了很好的一課，使他們認(rèn)識到自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)作用的重要性。在此期間，執(zhí)行了一些經(jīng)濟(jì)手段，特別是提高水價，以此來抑制用水需求。與此同時，協(xié)調(diào)人類與自然關(guān)系、水市場和水權(quán)也得到了廣泛的討論。這一時期頒布了許多與水有關(guān)的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國水土保持法》、《水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水法》，建設(shè)節(jié)水型社會最早寫在《中華人民共和國水法》中[14- 15]。盡管在推廣“溫和”方面作出了努力，但由于各種障礙，執(zhí)行工作大大滯后，我國的水利建設(shè)越來越難以滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要。

3 主要問題

水是生命之源，是意志和生態(tài)的生產(chǎn)基地。加快水利發(fā)展，增強(qiáng)水利支撐能力，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用水利建設(shè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中不可替代的基礎(chǔ)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)廣泛采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)和科學(xué)管理方法。廣泛應(yīng)用生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)方式，可以實現(xiàn)水、土地等農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)良性循環(huán)。農(nóng)業(yè)可以成為一個良好的可循環(huán)利用的生態(tài)系統(tǒng)。特別是華北平原地區(qū)，水資源短缺制約著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

3.1 嚴(yán)重干旱

根據(jù)報道，1990年的干旱率為0.122，災(zāi)害率為0.053，糧食生產(chǎn)率為0.028，受影響人口率為0.063。從1990年到2006年，我國每年的干旱災(zāi)害面積占自然災(zāi)害面積的53%。農(nóng)田的平均糧食損失將近275億kg，相當(dāng)于近一年的國家糧食定量。據(jù)報道，自2010年9月23日以來，山東省大部分地區(qū)無有效降水140多天。有3476萬畝冬小麥?zhǔn)芎担?5萬人、19萬家畜暫時面臨飲水困難。菏澤市和濟(jì)寧市已經(jīng)發(fā)生200年來最嚴(yán)重的干旱。因此，食品價格上漲，一些面粉廠被迫停產(chǎn)，地面開裂坍塌，一些地方的村民住房甚至面臨倒塌危險。

3.2 嚴(yán)重水災(zāi)

我國的洪水主要是由強(qiáng)降雨造成的，具有范圍大、頻發(fā)、危險性大、突發(fā)性強(qiáng)、災(zāi)害損失嚴(yán)重等特點。如1931年的長江、淮河大洪水，涉及許多人口大省，成千上萬公頃的農(nóng)田被淹沒，5127萬人口受到影響，40萬人死亡。從1997年到2006年，共有19480人死亡，186667萬間房屋因洪水而倒塌，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1159.274億元。全國各地已發(fā)生的洪澇災(zāi)害，如東部地區(qū)，主要集中在3—8月，最嚴(yán)重的是6—8月。洪水浸泡時間一般在1～3個月之間，造成農(nóng)作物絕收。而洪澇險情和災(zāi)害主要集中在中小河流、中小水庫和山洪災(zāi)害上。

3.3 水利建設(shè)的重要性

近年來，加強(qiáng)基礎(chǔ)殘舊水庫建設(shè)，農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，節(jié)水改造和大型灌溉設(shè)施建設(shè)的步伐不斷加快。國家水利工程的供水能力不斷加強(qiáng)，但是仍然存在許多問題。據(jù)水利部統(tǒng)計，有效灌溉面積占耕地面積的48%，缺少灌溉條件或設(shè)施的耕地為7400萬公頃。而且，我國水資源供需矛盾日益突出，農(nóng)田水利工程對農(nóng)業(yè)的支撐能力明顯不足。因此，農(nóng)田水利面臨著嚴(yán)重缺水、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、農(nóng)業(yè)效益低、負(fù)擔(dān)重等問題。

4 水利建設(shè)發(fā)展主要對策及模式轉(zhuǎn)換

4.1 主要對策

嚴(yán)重的水旱災(zāi)害再次給人們敲響了警鐘，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水利基礎(chǔ)設(shè)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，建設(shè)小康社會，加快農(nóng)田水利建設(shè)已成為當(dāng)務(wù)之急。

(1)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。將農(nóng)田水利建設(shè)上升為政府行為明確的農(nóng)田水利設(shè)施效益，確保各級政府主體在農(nóng)田水利建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，把水利工作擺在突出位置，加快水利建設(shè)。

(2)加大投入，建立健全農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制。中央和地方政府必須繼續(xù)提高農(nóng)田水利建設(shè)資金的比重，確保水利事業(yè)快速健康發(fā)展。

(3)創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)管理。因地制宜，實行多種形式的產(chǎn)權(quán)改革，完善組織機(jī)構(gòu)。

(4)水利建設(shè)與節(jié)水工程建設(shè)相結(jié)合。加強(qiáng)水資源保護(hù)保護(hù)，加快逆向農(nóng)業(yè)的“依托”局面。

(5)加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。只有掌握新技術(shù)、新知識、新技術(shù)，適應(yīng)當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)特點，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

(6)特別注意中小河流管理和中小灌區(qū)配套建設(shè)。有必要著眼于中小型灌溉工程，建設(shè)著重恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境并用以保護(hù)水資源的高標(biāo)準(zhǔn)防洪排澇安全保障體系。

4.2 水利發(fā)展的模式轉(zhuǎn)換

嚴(yán)格的水資源管理將為管理和規(guī)劃用水以支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的大規(guī)模試驗提供獨(dú)特的機(jī)會。我國未來水利發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。為了確保目標(biāo)的實現(xiàn)，必須進(jìn)行模式轉(zhuǎn)換。

(1)傳統(tǒng)的水利工程旨在使經(jīng)濟(jì)價值(如GDP)最大化。未來水利建設(shè)需要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價值與水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值之和的最大化。應(yīng)建立一個綜合經(jīng)濟(jì)資本和自然資本(即自然和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值)的框架，以評估水生生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、淡水的競爭性用途以及支持淡水長期保護(hù)的過程。

(2)需要政府的強(qiáng)烈意愿，優(yōu)先投資于保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)和恢復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)。我國過去的水利建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施方面投入了大量資金，主要目標(biāo)是控制河涌。投資自然保護(hù)的好處通常被忽視。例如，2010年水利投資中，只有約3.3%的資金用于水土保持和生態(tài)恢復(fù)項目。

(3)未來水利建設(shè)需要明確考慮氣候變化格局的轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)有的水利工程基本上是在不考慮氣候變化的情況下設(shè)計和運(yùn)行的。過去幾十年的氣候變化已經(jīng)導(dǎo)致了我國水資源的重大變化。隨著生態(tài)響應(yīng)和氣候趨勢的明朗化，分階段建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是減少氣候變化影響和最大化項目運(yùn)營壽命的一種適應(yīng)性方法。這就要求在未來氣候條件不確定的情況下，項目從追求短期成果轉(zhuǎn)向保證長期有效的功能。

(4)投資振興老化和受損水利設(shè)施的有效功能。修復(fù)和升級現(xiàn)有設(shè)施和技術(shù)可以大大提高灌溉用水效率。同樣，鑒于已經(jīng)實施了大量的預(yù)防工作，而且其中很大一部分處于老化和不健康狀態(tài)，修復(fù)現(xiàn)有設(shè)施可能比新建設(shè)施便宜得多。然而，開發(fā)新的大型項目往往在地方政府政績中具有更高的知名度。此外，水利工程的建設(shè)往往使地方政府受益，因為它們可以從中央政府獲得大量資金，這是當(dāng)?shù)貙ㄔO(shè)新項目興趣濃厚的一個關(guān)鍵原因。

5 結(jié)語

通過對農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)與發(fā)展中的問題進(jìn)行研究，嚴(yán)重干旱以及嚴(yán)重洪澇等災(zāi)害對水利工程建設(shè)提出了更高的要求。特別是嚴(yán)重的水旱災(zāi)害再次給人們敲響了警鐘，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，當(dāng)前的水利基礎(chǔ)設(shè)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。提高農(nóng)民生活水平，建設(shè)小康社會，加快農(nóng)田水利建設(shè)已成為當(dāng)務(wù)之急。我國水利事業(yè)的發(fā)展正處在一個十字路口。隨著國家走上經(jīng)濟(jì)增長的快車道，并逐漸認(rèn)識到環(huán)境和水資源保護(hù)對支持其長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要性，水資源保護(hù)項目的模式轉(zhuǎn)變對人類和自然的需求至關(guān)重要，采取必要模式轉(zhuǎn)變將是未來水利建設(shè)發(fā)展必經(jīng)之路。