從人性角度探討行政控權(quán)論

岳瑞琳

行政模式從最初人性預(yù)設(shè)的角度出發(fā)，衍生出了中國傳統(tǒng)吏治社會(huì)宣揚(yáng)性善論的德治模式和西方以人性惡為假設(shè)的權(quán)力制約模式。本文將從人性角度出發(fā)，對(duì)兩種觀念下的政治模式進(jìn)行探討，通過對(duì)人性中存在不可避免的缺陷的考量，探討行政控權(quán)論存在的必要性。

一、性善論與性惡論引導(dǎo)下的行政模式

行政權(quán)制度是以人為基礎(chǔ)構(gòu)建的制度模式，因此，從人性角度出發(fā)對(duì)人進(jìn)行考量是行政權(quán)力實(shí)施的必要出發(fā)點(diǎn)。若基于性善論的角度出發(fā)，則假設(shè)掌握權(quán)力的人們會(huì)基于道德和內(nèi)心的信念形成自己的精神約束，從內(nèi)在出發(fā)約束自己的行為。若基于性惡論的角度出發(fā)，則假設(shè)掌握權(quán)力的人會(huì)受到人類對(duì)權(quán)力追求欲望的驅(qū)使而濫用權(quán)力損害公共利益。

如果選擇一味相信人性，那么從性善論的角度出發(fā)，人們對(duì)合理行政模式的期待通常是一個(gè)有道德的品性高尚的人擁有心懷天下的胸懷，能夠站在能夠受眾方的角度考慮并實(shí)施行政命令。在中國數(shù)千年傳統(tǒng)的吏治社會(huì)中，廣為人們傳頌和期待的正是這種“包青天式”的清官政治和以德治國的行政理念。從西周時(shí)期提出“皇天無親，惟德是輔”的敬德保民的吏治思路到孔孟儒家思想在歷朝歷代的不斷強(qiáng)化，都體現(xiàn)出政治通過思想道德對(duì)官員進(jìn)行約束。這種僅以道德約束為主要行政原則和吏治方式的人治理念顯然是將國家的興旺和人民的興衰苦樂都決取決于統(tǒng)治者及部分官員的善良與否，并且人民對(duì)此無可奈何。一旦吏治官員的自我道德約束感不強(qiáng)，人們對(duì)統(tǒng)治者的期待感破滅便會(huì)轉(zhuǎn)而宣揚(yáng)“十步殺一人，千里不留行”的俠客精神。究其原因，人們對(duì)合理行政的期待以及對(duì)吏治的約束仍然是從一個(gè)人到另一個(gè)人，而不是一套合理的制度規(guī)則本身。

性善論如果一以貫之成立，道德的約束也就沒有過于嚴(yán)苛的存在必要。事實(shí)上，在傳統(tǒng)吏治社會(huì)中，從孔孟儒學(xué)的仁義禮智信發(fā)展到程朱理學(xué)的三綱五常，思想道德的約束由內(nèi)而外發(fā)展極盡嚴(yán)苛。這樣的歷史現(xiàn)象在一定程度上證明，性善論主導(dǎo)下的德治無法從根本上起到行政行為應(yīng)有的合理性與有效性。

行政是現(xiàn)代政治的心臟，基于不同人性理念下形成的行政模式將會(huì)影響現(xiàn)代政治的發(fā)展走向。顯然，儒家學(xué)者歷代推崇的人性本善并不足以保證行政權(quán)力始終發(fā)揮合理的效能。傳統(tǒng)吏治中不乏部分明君忠臣的賢者政治，然而，多數(shù)結(jié)果是人亡政息，并未長期維持穩(wěn)定性。但我們不能因此認(rèn)為儒家傳統(tǒng)政治哲學(xué)中的性善論是失敗或者錯(cuò)誤的，其在中國長久以來的人治社會(huì)中發(fā)揮了重要作用，性善論的行政模式選擇遇善則善，充分發(fā)揮了人的主觀能動(dòng)性。在現(xiàn)代民主政治的法治要求下，為了避免出現(xiàn)由人治轉(zhuǎn)向?qū)Ｖ蔚碾[患，性善論的行政模式顯然有不可忽略的弊端。

西方的行政理念更傾向于對(duì)人性設(shè)置惡的假設(shè)，認(rèn)為人性中存在與生俱來的自利性，掌握權(quán)力的人會(huì)濫用權(quán)力。這種假設(shè)源于宗教傳統(tǒng)中的幽暗意識(shí)。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“人與其他自然界的物質(zhì)存在一樣，也是一種物質(zhì)存在，也同樣要受到永恒法則的制約。不同的是，人是一種有智能的物質(zhì)存在，因此會(huì)接連不斷的破壞上帝制訂的法則。本可能能夠自我節(jié)制的人，由于其自身的局限性會(huì)有過錯(cuò)，也會(huì)陷入蒙昧之中，就類似于一切高級(jí)的聰明物質(zhì)一樣。人就是存在這樣一種可能性，即成為隨時(shí)隨地都會(huì)把自己的締造者忘的一干二凈的存在物。”[1]西方的政治模式是一種假設(shè)，也是一種防御模式，假設(shè)權(quán)力越大的人越不具有可靠性，其在無法抵御本性誘惑的情況下會(huì)濫用權(quán)力、損害公共利益。亞里士多德經(jīng)過哲學(xué)的思辨和現(xiàn)實(shí)與理論的研究進(jìn)一步提出“不敢對(duì)人類的本性提出過奢的要求”的觀點(diǎn)。在對(duì)人性始終保持猜疑與不信任的基礎(chǔ)上，西方最早提出分權(quán)以相互制衡的約束原則，這在后期的民主憲政中奠定了思想基礎(chǔ)。憑借“管得最少的政府才是管得最好的政府”這一理念，西方政治中提出了有限政府的主張。

性惡論的特征就在于它發(fā)覺了人性固有的瑕疵，并基于這一角度，通過建立以限制權(quán)利為核心的憲政軌制，對(duì)人性的缺陷予以彌補(bǔ)，預(yù)防政治權(quán)力被濫用而使人民的權(quán)益受到侵害?！靶陨普摗钡牟蛔銊t正是在于它無視人性的這種缺陷，一廂情愿地以為只要依仗人自身的德行修養(yǎng)就可以對(duì)權(quán)力的濫用進(jìn)行有效地預(yù)防[2]。道德與法律的區(qū)別體現(xiàn)在道德沒有明文規(guī)定，無法強(qiáng)制要求人們遵守，只能通過風(fēng)俗、信仰、慣例、輿論等精神力量加以約束。而人性具有易變性，通過道德和后天教育的約束顯然沒有通過法律構(gòu)建限權(quán)的規(guī)范具有約束力。如果道德這種不可強(qiáng)制執(zhí)行的精神力量失去了對(duì)人的約束，又未加以法律制度的規(guī)范，類似官僚主義行為漸成風(fēng)氣影響就更大。

換言之，性惡論的控權(quán)思想是一種防御體制，假設(shè)行政官員將會(huì)濫用權(quán)力，并對(duì)此提出一系列預(yù)防機(jī)制。行政控權(quán)論也就是在行政模式的選擇上將防止人性惡作為了出發(fā)點(diǎn)，對(duì)行政權(quán)力的行使加以限制，以達(dá)到發(fā)揮行政權(quán)能的作用。

二、控權(quán)論模式的選擇

行政權(quán)力如何分配實(shí)施始終是國家的一大研究重點(diǎn)，正如人們所認(rèn)為，絕對(duì)的權(quán)力必將滋生絕對(duì)的腐敗。不可否認(rèn)的是，政治權(quán)力總是會(huì)與一定的個(gè)人利益相聯(lián)系，采取控權(quán)論在一定程度上表現(xiàn)了對(duì)人性的猜疑。性善論選擇相信依靠道德的約束感就能夠防控權(quán)力的濫用，依靠人本身的內(nèi)在治理，但這為人治走向?qū)Ｖ温裣铝穗[患，與現(xiàn)代法治觀念相沖突。由此來看，規(guī)范和限制行政權(quán)力更貼近現(xiàn)代行政理念的法治核心。

行政權(quán)力的存在是為了公共目的、公共服務(wù)等公共利益，任何掌握行政權(quán)力的人都不能以取私利的目的掌握行政權(quán)力?，F(xiàn)階段，我國致力于建立健全中國特色社會(huì)主義法律制度，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化正是推崇并踐行的不同于傳統(tǒng)社會(huì)的制度約束。我們不能忽視人性中固有的缺陷和不足，一味追求內(nèi)在精神的自我約束。行政法在于約束和規(guī)范行政權(quán)力，而現(xiàn)代行政的精神也在于控權(quán)，因此，用法律來約束和規(guī)范行政權(quán)避免出現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張、權(quán)力過度膨脹的行為是控權(quán)模式選擇的理論支撐。

與此同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到過于性惡論會(huì)背離行政維護(hù)公共利益的初衷，由于過于限制權(quán)力而無法發(fā)揮權(quán)力對(duì)維護(hù)公共性的能力。法律控制行政權(quán)的目的是雙重的：第一，防范權(quán)力的行使者濫用權(quán)力，從而保護(hù)人民的正當(dāng)權(quán)益不受侵害；第二，使行政權(quán)能夠有效地運(yùn)行，達(dá)到為人民服務(wù)的權(quán)責(zé)。因此，在對(duì)控權(quán)的理解應(yīng)用上應(yīng)清楚，限制權(quán)力不只是單純包括限制權(quán)力的使用，還要包含為權(quán)力行使者指明方向、規(guī)劃范圍等輔助權(quán)力使用的功能，以達(dá)到對(duì)行政權(quán)的合理應(yīng)用，促進(jìn)維護(hù)公共利益的功能[3]。

行政中控權(quán)論存在的價(jià)值在于建立和維護(hù)秩序。行政權(quán)作為維護(hù)秩序穩(wěn)定、促進(jìn)公共服務(wù)和公共秩序的權(quán)力設(shè)置，其本身的存在需要規(guī)定出一種權(quán)力平穩(wěn)運(yùn)行的有序狀態(tài)，因而將防止行政權(quán)力的失控或膨脹的要求放在首位是十分必要的。從人性有其固有的惡性出發(fā)，控權(quán)論是現(xiàn)代民主行政的不二選擇，但是，仍要結(jié)合我國的傳統(tǒng)性善以及現(xiàn)實(shí)國情，不能孤立片面地就控權(quán)而控權(quán)，在以制度約束權(quán)力的同時(shí)，仍要促進(jìn)權(quán)力對(duì)公共利益的保障。

三、控權(quán)論理念下的現(xiàn)實(shí)發(fā)展

(一)行政管理向公共治理轉(zhuǎn)化

我國現(xiàn)階段的行政走向之一是從傳統(tǒng)行政管理向公共治理的轉(zhuǎn)化，由一味的政府管控轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩綌U(kuò)大公眾參與力度。行政管理向公眾治理的轉(zhuǎn)化是控權(quán)論中指明權(quán)力行為方向的合理舉措，也是社會(huì)發(fā)展的行政趨勢(shì)。正如人們所意識(shí)到的那樣，只有大政方針決之于公眾，個(gè)人功業(yè)欲才不會(huì)發(fā)生。因此，追求權(quán)力分散，通過人民廣泛參與的途徑防止行使權(quán)力的人濫用權(quán)力，以達(dá)到制度上的有效防范。特別是通過建立廣泛的公眾參與機(jī)制加強(qiáng)行政活動(dòng)群眾參與的有效性，進(jìn)而提高行政行為的民主程度[4]。如立法聽證制度聽取民意，防止專斷，在公共決策方面擴(kuò)大信息公開和公共參與，在公共治理層面加強(qiáng)基層公共事務(wù)的決策管理，以此將行政管理權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為公共治理方向作為社會(huì)控權(quán)體系的關(guān)鍵。

(二)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

由于行政權(quán)承擔(dān)著治理社會(huì)問題、保障公共服務(wù)、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任，公民不僅期待行政權(quán)能夠得到正確地行使，并且還要有成效?？貦?quán)論認(rèn)為，權(quán)力不受到制約就無法承擔(dān)責(zé)任，而不需要承擔(dān)責(zé)任，權(quán)力就會(huì)走向暴虐。行政權(quán)所要求的人民性并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，如果缺少行之有效的控制，行政權(quán)就有被濫用的可能，因此，認(rèn)同控權(quán)論并通過控制行政權(quán)以規(guī)避行政權(quán)力被濫用，才能保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[5]。推動(dòng)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，健全各項(xiàng)約束制度，完善已有法規(guī)建設(shè)形成合理有效的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)制度的籠子這類控權(quán)論行為成為行政模式的主流選擇，人們對(duì)權(quán)力的正確行使的期待也歸之于制度約束，而不是執(zhí)著于對(duì)善良的預(yù)設(shè)和“清官式”的期待。

四、結(jié)語

行政權(quán)力的存在本身并沒有缺陷，但是需要對(duì)掌握權(quán)力的人進(jìn)行考量并加以約束。本文從人性善與惡的角度探討不同理念下行政模式的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，認(rèn)為控權(quán)論的行政模式具有通過防止人性惡來促進(jìn)行政權(quán)力的合理運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)。既要承認(rèn)人性中存在固有的缺陷，又要規(guī)避過緊管控而約束了人性中的內(nèi)在光輝，因此，要在堅(jiān)持控權(quán)的前提下合理設(shè)置權(quán)力的行為方式和原則依據(jù)，發(fā)揮現(xiàn)代行政的服務(wù)價(jià)值，通過合理約束切實(shí)維護(hù)公共利益，推進(jìn)民主法治發(fā)展。