社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目面臨的制度困境
——以新制度主義為視角

李 娟

(江南大學 法學院，江蘇 無錫 214122)

一、研究緣起

伴隨著市場經濟體制的深入改革和人口老齡化結構的快速形成，傳統(tǒng)自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老模式難以為繼，養(yǎng)老社會化成為必然趨勢。養(yǎng)老社會化包括政府為全體社會勞動者提供養(yǎng)老保障金和養(yǎng)老服務(日間照料、長期護理和精神慰藉等)。與養(yǎng)老金供給相比，養(yǎng)老服務更為復雜，需要專業(yè)的技術人才和巨大的服務輸出，這些無法由政府獨自完成，必須借助社會力量才可以實現(xiàn)。養(yǎng)老服務社會化經歷了從強調政府責任到重視市場機制的轉變過程。起初，養(yǎng)老服務強調政府責任，但是以政府為主體的養(yǎng)老服務社會化在實施中逐漸暴露出了一系列問題，如養(yǎng)老資源有限、人力資源不足以及服務專業(yè)水平低等，轉變養(yǎng)老服務模式勢在必行。受公共選擇學派的影響，政府逐漸引入市場機制來優(yōu)化公共物品供給過程，探索養(yǎng)老服務社會化的多種方式。養(yǎng)老服務因其準公共物品的特性，完全依賴市場可能會出現(xiàn)馬太效應——最困難且最需要服務的老人購買不起為老服務，所以政府主導的政府購買服務模式便成為了養(yǎng)老服務社會化的最普遍的選擇，社會組織承接政府養(yǎng)老服務(1)社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目是政府購買養(yǎng)老服務的主要形式。本文為了便于學術對話和論述的順暢，在有些地方用“政府購買養(yǎng)老服務”來代替“社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目”。就在這樣的趨勢中產生和發(fā)展起來。社會組織強有力地發(fā)揮了輔助和補充政府職能的積極社會功能，但是在執(zhí)行過程中也存在一些自身難以克服的制度性困境。

政府購買養(yǎng)老服務旨在將養(yǎng)老服務供給責任主體與直接服務主體相分離，通過發(fā)揮直接服務主體的專業(yè)性來提高養(yǎng)老服務供給的質量和效率，從而實現(xiàn)政府的養(yǎng)老職能。從治理形式上看，政府購買服務是在合作治理形態(tài)下進行的，政府與社會組織形成相互代理關系，共同參與咨詢、評議和決策的全過程[1]，明確了社會組織參與政府公共服務供給政策制定過程的重要性——社會組織參與決策能夠促使政策設計更加符合實際。但是如果社會組織處于被動地位，那么參與決策過程就形同虛設。張康之認為，政府和社會的界限逐漸變得模糊，政府和各種類型的社會組織共同承擔社會管理的責任，兩者是平等的合作關系，都具有充分的主動性，而并非主客體關系[2]；達霖·格里姆塞和莫文·K.劉易斯認為，政府和社會組織關系是建立在公私雙方平等地位上的伙伴關系，是真正意義上的兼顧效率和公平的合作關系，能夠充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢。[3]15他們均從應然的角度得出政府與社會組織是平等關系的結論。大多數(shù)西方學者借用經濟學理論來解釋社會組織與政府之間的實然關系，將其簡化為委托-代理關系的主客關系。Gidron B等人認為政府和社會組織的合作模式有兩種，其中之一就是“合作的賣者”模式，在這一模式下社會組織是政府項目管理的代理人，在談判中缺乏足夠的話語權[4]19；Brinkerhoff J.M主張社會組織與政府之間是一種合同關系，政府和社會組織通過合同來對項目進行管理，社會組織只是合同執(zhí)行者，沒有參與制定合同的權利[5]，不同類型的社會組織與政府有著不同的關系，但總體上呈現(xiàn)出社會組織對政府政策及資源依附的特征[6]；也有學者通過實證研究發(fā)現(xiàn)社會組織與政府的關系與經濟市場中經濟組織之間的關系不同，認為政府與社會組織因在社會功能方面有著不同程度的重疊，所以兩者在某種程度上是競爭關系。[7]20是合作而非合作，是主客而非主客，是競爭而非競爭，這是社會組織與政府現(xiàn)實關系復雜的多重寫照。關系不明確必然產生地位不確定以及角色定位不清和角色行為偏差的問題，而角色定位和行為偏差主要體現(xiàn)在義務履行方面。在社會組織承接政府項目的過程中，政府不單純是委托方身份，還應是保障社會組織承接的項目正常高效實施的保障者；政府既是制度的規(guī)范對象，也是制度創(chuàng)設的主體，而且后者更為重要?！霸谑崂砦覈徺I公共服務實踐中發(fā)現(xiàn)，制度化是阻礙政府購買公共服務有序推進的重要因素?！盵8]沒有明確且符合社會文化的養(yǎng)老服務制度，是導致政府與社會組織之間的關系不清晰，進而造成社會組織承接政府養(yǎng)老服務實施困難并被詬病的重要原因。

二、理論視角：新制度主義的分析視角

新制度主義雖然是政治學研究的主流學派，近年來卻成了組織學和教育學研究領域引用頻率最高和應用最廣泛的理論概念和研究視角。新制度主義發(fā)軔于政治學中行為主義對傳統(tǒng)制度主義矯枉過正的20世紀60年代。1984年詹姆斯、馬奇和約翰·奧爾森發(fā)表的《新制度主語：政治生活中的組織因素》標志著新制度主義政治學的正式誕生。[9]其主要觀點是：首先，將政治制度作為研究的重點內容，強調規(guī)則、程序和意識的標準是政治的基本特征；其次，將意識形態(tài)、文化等作為制度形成和變遷的變量；再次，將理性選擇與非理性選擇因素相結合。20世紀90年代，新制度主義理論更加豐富，逐漸發(fā)展出理性選擇制度主義、社會學制度主義和歷史學制度主義三大流派。保羅·迪馬奇奧和沃爾特·鮑威爾的《組織分析的新制度主義》和斯科特的《制度與組織——思想觀念和物質利益》成了社會學制度主義的奠基石。邁耶結合社會學制度主義的觀點，在對美國教育制度研究的基礎上，提出了對于組織而言，不能只考慮技術環(huán)境，還要考慮它的制度環(huán)境，要從組織環(huán)境的角度去認識和解釋各種組織行為和組織現(xiàn)象的觀點。新制度主義認為，組織對制度環(huán)境的關注和適應就是其獲得社會合法性的過程，沒有任何一個組織可以脫離制度環(huán)境而存在。“組織的制度化過程即組織或個人不斷接受和采納外界公認和贊許的形式、做法或‘社會事實’的過程。如果組織或個人的行為有悖于這些社會事實就會出現(xiàn)‘合法性’的危機，會引發(fā)社會公憤，對組織的今后發(fā)展造成極大困難?！盵10]73瑪利·道格萊斯從強意義合法化機制層面研究得出了組織行為、組織形式都是制度塑造的，組織或個人本身沒有自主選擇性的結論；而迪瑪奇奧和鮑威爾從弱意義合法性機制層面研究，認為制度通過影響資源分配或激勵方式來影響人或組織的行為。但是這些研究均是從組織如何適應社會制度的角度展開研究的，未研究如何改變不合事宜的制度以滿足組織發(fā)展需要的制度變革問題。雖然田凱提出“組織理論新制度主義應該從強調制度環(huán)境對組織的影響和組織的回應策略，擴展到對制度規(guī)則本身的研究，尤其是關注各類制度的運行過程，注重研究制度的微觀基礎和個人主觀認知因素”[11]，但是研究制度的微觀基礎和個人主觀認知因素其實是將研究焦點從制度環(huán)境轉向了行為主義，仍然不是對制度變革的研究，而只有制度變遷才是破除技術困境的根本。組織學理論新制度主義沒有對制度變遷展開研究，因此本文借鑒政治學中關于制度變遷的研究思路和成果，來闡釋社會組織在承接政府公共服務過程中的制度環(huán)境。詹姆斯·馬霍尼和凱瑟琳·西倫提出了漸進式制度變遷的解釋框架和四種具體的變遷模式[13]，吳勇鋒從制度變遷原因、結果與發(fā)生機制方面整合構建了制度變遷的解釋性框架[14]，劉乃源等人分析了制度變遷的條件和動力機制[12]，但是都沒有研究制度變遷的變革主體。按照劉乃源等人對制度變遷研究視角的劃分——博弈論視角、演化論視角和歷史論視角[12],結合我國改革開放的社會經濟發(fā)展模式和政府治理創(chuàng)新的需要，博弈論視角更貼合本文的觀點。制度變遷的博弈論視角是指制度原有的均衡狀態(tài)不能再維持，必須通過改革進入另種均衡狀態(tài)，改革的過程就是各方利益博弈的過程，對于政府而言更是對自身社會治理慣性思維的改變。雖然“很多制度無法找到確定的創(chuàng)設者……卻不能因此而忽視行動者對制度的影響……”[15]13。借鑒斯科特為制度下的定義，即“制度由文化-認知、準則和管制要素以及相關的活動與資源構成，它為社會生活提供穩(wěn)定性和意義”[16]56，本文提出了從優(yōu)化管制要素和內化文化-認知要素兩個方面來創(chuàng)新制度安排的框架。從社會組織承接政府養(yǎng)老服務面臨的具體制度困境以及政府的角色行為來證明制度變遷的必要性，并指明政府作為制度變遷責任主體的可為空間，然后在此基礎上提出在社會組織承接政府公益服務項目的過程中政府應該承擔的角色行為及方式。

三、制度困境：社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目面臨的問題

理論上，在社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目中，政府只要完成招投標工作，剩下的服務工作就由社會組織執(zhí)行完成，政府只需要監(jiān)督社會組織是否按照合同按時保質保量推進工作。但是實際上并非如此，實踐中，地方政府購買養(yǎng)老服務既是對社會需求的回應，也是政府官員參與政治錦標賽的資本，而后者對政府官員的激勵性更強。換言之，對于基層政府而言，其所考慮更多的是如何更好地完成上級下達的任務，執(zhí)行上級的行政任務是其首要原則，其次才是滿足社會需求。在總體性社會的慣性作用下，政府憑借壟斷重要資源的優(yōu)勢，可能會忽視與社會組織的“協(xié)同”關系，忽視在與社會組織合作過程中應盡的義務——為社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目營造良好的制度環(huán)境。

(一)社會組織在與政府合作中處于劣勢

社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目是社會組織與政府相互借力，共同實現(xiàn)養(yǎng)老服務社會化供給任務的過程，同時也是社會組織謀求生存發(fā)展的過程。雖然政府購買服務類似于市場中的經濟交易行為或委托-代理關系，但是本質上差別巨大。在充分發(fā)育的開放市場中，經濟交易建立在資源互補或勢均力敵的平等地位基礎上，利潤最大化作為第一合作原則可以排除很多其他干擾因素。但在發(fā)育不成熟的公益圈中，一方面，養(yǎng)老類社會組織發(fā)展基本上依靠政府公益資金，但是政府每年在養(yǎng)老服務上的投入與地方政府的財力、政府注意力及其他因素有關，與養(yǎng)老服務需求相比，資金投入量極其不足；另一方面，在國家鼓勵民間社會組織發(fā)展的政策號召下，各類社會組織的數(shù)量如雨后春筍般激增，養(yǎng)老類社會組織多且雜，提供服務的能力和水平也參差不齊。如此一來，養(yǎng)老服務領域就出現(xiàn)了一個極端的買方市場態(tài)勢，也就是說政府一家購買服務，很多家養(yǎng)老類社會組織爭相出售，導致絕大多數(shù)養(yǎng)老服務類社會組織找不到購買其服務的主體及項目，或者即使尋找到項目資金也不足以維持組織的順利運營。在這種情勢之下，很多社會組織為了獲得項目主動迎合政府要求，難免會主動放棄議價的權利。以WX市XW區(qū)XA街道“2019年‘社社益起來’XA街道公益服務資源對接會”為例，該對接會旨在為社會組織和社區(qū)進行資源對接，街道轄區(qū)內的每個社區(qū)都可以購買1～2個公益服務，資金由街道劃撥，每個項目的資金不超過3萬元，服務期為一年。WX市SH社工組織承接了XA一社區(qū)的為老服務——“心和樂”銀齡關愛項目。因為組織剛成立亟需依靠承接社會服務來增加運營資金、實踐經驗和社會知曉度，所以盲目地承接了這個只有2萬元資金的為老服務項目，但是要為目標社區(qū)提供24場活動，且活動設計和開展等各方面受社區(qū)“指導”。此外，還需制作各種臺賬以應付第三方和審計部門的審查，項目的運行成本極高，對于組織而言根本無效益可言。當前眾多政府購買養(yǎng)老服務項目均是由政府相關部門單方制定，不論合同條款中服務價格和目標考核是否合理，社會組織都沒有商議的權利，只能被動接受。長此以往，就形成了一個惡性循環(huán)的制度環(huán)境，政府制定項目政策和合同內容時忽視社會組織的生存發(fā)展需求，而基于對長遠利益和潛在利益的考慮，社會組織都會遵循“服從政府安排”的原則，表面與政府積極合作爭取項目，私下里卻通過降低服務標準等形式爭取盈余，彌補虧損。這樣，“政府強勢邀約”和“社會組織低姿態(tài)迎合”就成為政府與社會組織合作的常態(tài)。因為由于社會自身無法產生足夠的公益資源(尤其是資金)，社會組織不得不過分依賴政府投入，也就難免會陷入依附政府的境地，所以說，社會組織“明修棧道暗度陳倉”的做法不只是社會組織與政府策略性互動的結果，更是我國公益慈善文化環(huán)境差和社會財富二次分配不到位的后果。

(二)社會組織疲于應付政府的形式監(jiān)督

在市場經濟中，對經濟組織之間的委托-代理關系的監(jiān)督依據的是經濟效益這個“金標準”，因為對于委托方而言，只需要關注結果而不需要關注過程，所以不存在獲取足夠信息監(jiān)管代理方實施情況的需要。但是對于政府購買養(yǎng)老服務項目就不同了，這類項目屬于公益慈善項目，項目效果很難立竿見影，短時間內無法衡量其長遠的社會價值，而且難以量化，所以績效評價很難。既然難以衡量效果，無法衡量質量，那就只能在服務量上下功夫。鑒于此，政府更加注重通過監(jiān)督項目實施過程來檢查項目是否按照合同簽訂方案內容有序進行，以確保服務量。當前，政府對承接政府項目的社會組織一般運用的是結果監(jiān)督和過程監(jiān)督相結合的監(jiān)督模式。具體的做法基本上都是引入第三方評估機構對社會組織執(zhí)行情況和結果進行監(jiān)督[17]，理論上可以盡可能減少因雙方“信息不對稱”而出現(xiàn)的監(jiān)督缺位的問題，但是這樣又不可避免地出現(xiàn)了雙重代理、雙重監(jiān)督的問題。如果第三方評估機構對社會組織進行了有效監(jiān)督和合理評價，準確地向政府反饋了評估結果，那么政府就可以相對全面準確地掌握項目執(zhí)行情況；如果第三方監(jiān)督機構沒有認真履行監(jiān)督評估的職責，不僅不能真實反映項目執(zhí)行情況，而且還會增加額外的監(jiān)督成本。事實上，第三方為了降低自身監(jiān)管責任風險，一般會制定煩瑣的文件形式監(jiān)督，例如每月、每季度的活動計劃和活動總結和不定期的臺賬檢查等。政府和第三方基本上是依據臺賬和活動記錄的內容來評價社會組織開展活動的情況，這就導致很多組織將本該投入在項目研發(fā)和活動設計上的時間和精力用于臺賬制作，結果則是項目執(zhí)行變成了社會組織對政府的疲于應付。在為老服務類項目中普遍存在這樣一種現(xiàn)象，社會組織為了達到合同約定的量化指標和美化形象的目的，往往會偏離項目宗旨，忽略服務對象真正需求，選擇容易出效果或易于宣傳報道的服務形式。[18]社會組織既要實現(xiàn)組織內部合法性的目標，保證組織在略有盈余的情況下發(fā)展壯大，又要滿足組織外部合法性的要求，提供讓服務對象、公眾、政府、第三方評估組織都認可和滿意的服務。然而在形式監(jiān)督繁重而實質監(jiān)督不足的情況，社會組織疲于應付檢查可能會損害公益項目的核心價值。例如，因為第三方監(jiān)督以臺賬監(jiān)督為主，臺賬合格，第三方組織就可以避免監(jiān)督風險，所以在社會組織中間逐漸形成“制作漂亮臺賬勝于認真做活動”的不良風氣，雖然第三方經常召集社會組織開會都會嚴厲批評和警告弄虛作假行為，但此風難止。

(三)社會組織缺少政府足夠的過程性支持

因為社會組織承接政府養(yǎng)老服務不是簡單的委托-代理關系，在項目的執(zhí)行過程中，社會組織需要政府以不同形式介入，給予社會組織過程性支持，以確保項目順利進行。社會組織對政府過程性支持的需要，是由我國政府購買養(yǎng)老服務的制度環(huán)境決定的，也是政府應該承擔的義務。所謂的制度環(huán)境，“即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所‘廣泛接受’(taken-for-granted)的社會事實”[10]72，社會組織承接政府養(yǎng)老服務的制度環(huán)境特征可以概括為“政府本位”?！罢疚弧卑▋蓪雍x：一是指社會公眾對政府權威的高度信任和依賴。尤其是老年人對國家和政府感情更深，他們一般認為政府提供的服務才是可靠有保障的，加之對社會組織的不了解，他們對不熟悉的社會組織普遍持懷疑或保留態(tài)度。在這樣的背景下，社會組織在開展養(yǎng)老服務項目時就需要投入大量時間(2)尤其是一年期養(yǎng)老項目，因為活動頻次最多一周一次，結果往往是項目結束時社會組織才能與老年人建立起密切的相互信任關系。和精力用于與服務對象建立信任關系。又因為大多養(yǎng)老服務類項目落腳在社區(qū)開展，與社會組織相比，社區(qū)更了解轄區(qū)內老年人信息而且老年人也更信賴社區(qū)(老人眼中的基層政府)，所以在養(yǎng)老服務項目開展過程中，社會組織需要社區(qū)居委會給予更多協(xié)作性支持。二是指社區(qū)存在的官僚主義作風。首先，按照“三社互動”的要求和政府采購項目的宗旨，社區(qū)在項目執(zhí)行過程中應為社會組織開展活動提供必要的支持和服務，但是現(xiàn)實中社區(qū)往往將社會組織的項目納入社區(qū)條線工作體系中，致使項目執(zhí)行的時間、地點、形式和內容被社區(qū)操控。在養(yǎng)老服務項目開展過程中，以“基層政府身份”自居的社區(qū)要求社會組織服從其安排的行為是典型的官僚主義作風。其次，在社會組織與社區(qū)工作人員對接相關事宜的過程中，部分社區(qū)工作人員唯上不唯下的官僚主義作風表現(xiàn)得極為明顯，嚴重影響社會組織活動的順利開展。在“政府本位”的社會治理模式中，如果政府不作為，不承擔起為社會組織開展養(yǎng)老服務協(xié)調各方關系的職責，那么社會組織往往需要發(fā)動個人人脈關系來疏通公共關系，這種“源于村落文化的人情關系侵入到地方政治與法律過程，這確實是每日每時發(fā)生的普遍現(xiàn)象……是所有人都習以為常的禮俗”[19]162，然而如此一來，社會組織的生存壓力更大，更難保證養(yǎng)老服務的質量和社會效應。存在的上述問題嚴重挫傷了社會組織提供公益服務的積極性和初心，導致很多組織積極主動尋找與政府建立“政治關聯(lián)”。例如：WX市YXY組織艱難運營一年多時間后，通過個人渠道與市老齡辦領導建立了密切關系，從此開始不斷承接老齡辦發(fā)包的為老服務項目，而且該組織在社區(qū)開展項目也比以前順利很多，組織發(fā)展也有了“起色”。

四、制度創(chuàng)新：打造社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目的良好環(huán)境

人們過分重視社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目過程中的技術合法性和程序合法性(監(jiān)管安全)，而忽視制度環(huán)境對社會組織實施項目的強約束力，結果使得政府購買養(yǎng)老服務陷于以效率為目標卻出現(xiàn)無效率結果的悖論之中。借鑒新制度主義關注制度環(huán)境和強調制度供給主體主動重構制度環(huán)境的重要性的觀點，本文認為政府應該從優(yōu)化管制要素和內化文化-認知要素兩個方面來進行制度安排，打造社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目的良好制度環(huán)境。

(一)優(yōu)化管制要素：調整資源分配和激勵方式以破解市場化不充分和監(jiān)管無效的困境

優(yōu)化管制要素就是從政府職能轉變的角度強調政府可以通過治理方式創(chuàng)新，利用制度誘導功能，使社會組織的內部合法化(3)組織內外部都會對組織合法性進行評估，相應地產生了內、外部合法性。外部合法性指稱組織在社會環(huán)境中被接納的程度(例如：組織的社會責任)，內部合法性是指組織被其內部成員接納的程度(例如：忠誠度和持續(xù)的投入等)。參見：任敏.技術應用可以成功？——一個組織合法性框架的解釋[J].社會學研究，2017(3).需要和外部合法化需求可以通過同一機制得以實現(xiàn)?！爸贫染哂屑顧C制，可以通過影響資源和利益分配產生激勵作用，鼓勵人們去采納那些社會認可的做法?！盵10]85就社會組織面臨的與政府合作過程中的被動或低姿態(tài)的處境不僅損及組織的內部合法性，也嚴重削弱組織外部合法性，政府可以通過影響社會資源分配(社會財富二次分配)的方式來改善；就政府不得不通過多重監(jiān)管形式來監(jiān)督社會組織運行是否符合外部合法性的問題，政府應該轉變思想，從激勵方式上引導社會組織形成自我約束機制，減少政府形式監(jiān)督無法實現(xiàn)預期效果又給社會組織帶來沉重負擔的問題。

1.創(chuàng)新社會財富二次分配方式以改善社會組織承接政府養(yǎng)老服務中的劣勢

在公益圈內，市場機制雖然不能成為組織運營的主導機制，但是仍然應該是資源配置的重要機制。具體地講，如果在公益服務領域，購買服務的主體和提供服務的主體在數(shù)量基本相當或者相差不大，那么提供服務主體與購買方主體就可以真正平等地實現(xiàn)有效的合作。在我國公益服務領域，政府是單一購買服務主體(企業(yè)購買尚未形成氣候)。想要改變社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目中的劣勢，就要從社會整體出發(fā)，超出公益領域范圍，在全社會尤其是經濟領域中創(chuàng)新社會財富二次分配方式，激發(fā)經濟主體(企業(yè))投資公益事業(yè)的動力，形成由企業(yè)、政府和民間慈善組織等多元養(yǎng)老服務購買主體構成的充分的公益市場。那么是否有激發(fā)企業(yè)投資養(yǎng)老服務的可能呢？組織學理論新制度學派認為企業(yè)常常需要通過消耗財力和精力投身公益事業(yè)來提高其社會地位并獲得社會認可，從而為企業(yè)經營發(fā)展構建一個有利的制度環(huán)境。所以說，企業(yè)成為養(yǎng)老服務的購買主體具有可能性，那么如何激發(fā)企業(yè)投入慈善事業(yè)就成為關鍵。對于企業(yè)而言，其投資養(yǎng)老公益事業(yè)的動機是追求企業(yè)經濟效益或降低企業(yè)運行成本，這就需要政府在宏觀經濟層面調整市場資源配置，為私營企業(yè)和民營企業(yè)提供更為有利的發(fā)展空間，使企業(yè)積累更多社會財富；需要政府制定預期穩(wěn)定的經濟發(fā)展制度，降低企業(yè)發(fā)展的制度性風險，為企業(yè)投資養(yǎng)老公益事業(yè)提供安全保障；需要政府落實公益補償機制，通過實實在在的回報方式激勵企業(yè)從事或投資養(yǎng)老公益事業(yè)，為公益市場注入資金。總之，調節(jié)社會財富的二次分配方式是改變當前養(yǎng)老公益領域購買主體單一、服務提供主體談判無力的不平衡狀態(tài)的出路。

2.創(chuàng)新社會組織自我約束的激勵方式以減輕社會組織應付政府監(jiān)督的負擔

形式監(jiān)督產生于解決“信息不對稱”的監(jiān)督思路。政府及第三方監(jiān)督機構必須通過各種形式監(jiān)督來降低自身監(jiān)督失職的風險，這樣做的結果就是造成社會組織忙于各種應付監(jiān)督檢查的臺賬工作。實踐已經證明形式監(jiān)督的成本收益是倒掛的。組織學理論的新制度主義重視制度的激勵機制，強調制度對組織行為選擇的激勵和引導機制，因此政府可以通過創(chuàng)新制度來引導或激勵社會組織通過自我約束和自我規(guī)范的方式來達致組織內部合法性和外部合法性的目的。當前對社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目的監(jiān)督大多數(shù)是基于對監(jiān)督安全的考慮，未重視組織運行規(guī)律和內部合法性需求，這樣做必然導致社會組織被動應付檢查，將項目實施的重心從追求項目宗旨轉向制作“漂亮”臺帳。因此轉換思路，從為社會組織著想的角度激勵社會組織自我約束可能更為可取。首先，調整政府購買養(yǎng)老服務項目的評估辦法，賦予社會組織評估落腳點(社區(qū))和第三方的權利，形成三者相互制約的機制，變被動為主動，由此可以激發(fā)社會組織提升自身服務能力和加強規(guī)范性管理的積極性。養(yǎng)老社會組織提升專業(yè)能力和注重規(guī)范運行不僅有助于自身獲得更多的政府購買服務項目，更有助于贏得社會認可，滿足外部合法性需求。另一方面，通過建立養(yǎng)老服務組織行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)行業(yè)內部監(jiān)督，行業(yè)協(xié)會內建立嚴格的社會組織發(fā)展規(guī)范和競爭退出機制，使養(yǎng)老性社會組織在行業(yè)內部形成良好的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督的態(tài)勢，從整體上提升社會組織的行業(yè)水平。提升養(yǎng)老類服務組織整體行業(yè)水準是有效規(guī)避或降低政府購買養(yǎng)老服務項目時可能出現(xiàn)的“偷工減料”甚至腐敗的風險[8]的根本途徑。

(二)內化文化-認知要素：正視“政府本位”的客觀性以增強政府的過程性支持

組織學理論的新制度主義所強調的制度環(huán)境不僅包括明確法律規(guī)章和成文制度，還包括文化期待、社會規(guī)范和觀念等隱性的文化因素，這些文化因素雖然不像成文制度那樣具有明顯的法律約束力，但是其作為約定俗成的社會運行規(guī)則，卻對組織及其個人的行為具有強約束力，所以不容忽視。在社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目中，老年人對政府權威的高度信任和對陌生社會組織的排斥，以及社區(qū)基層組織存在的官僚主義作風等，背后均有不可回避的文化因素。因此，我們應該正視文化的客觀性，順應“政府本位”的社會文化期待，因勢利導發(fā)揮政府強有力支持作用。首先，鑒于全社會尚未形成公益慈善精神和社會互助文化的事實，政府應該加大對社會組織的資金支持。其次，基于我國是以家為軸心的代際互助的養(yǎng)老文化而非現(xiàn)代公民社會所需要的社會互助文化的背景，以及老百姓對政府提供養(yǎng)老保障服務責任過分強調的事實，政府應該發(fā)揮引領文化和更新養(yǎng)老觀念的宣傳教育功能，同時加大對社會組織的政治或行政支持以鼓勵社會組織發(fā)揮培育公益慈善文化的引擎功能。最后，針對社區(qū)基層組織存在的官僚主義作風以及由此引發(fā)的由人情關系潤滑工作關系的現(xiàn)象，政府則應該通過制度設計降低社會組織利用人情關系實現(xiàn)組織利益的必要性。雖然“個人關系可能有助于非政府組織領導從政府機構獲得資源并建立伙伴關系”[20]，但是 為了避免人情腐敗對政府購買服務公平性的侵蝕和對社會組織健康發(fā)展的阻礙，政府應該“通過建立完善的制度體系來加強對政府行為和市場行為的規(guī)范和約束，還要引入新的行動者，以完善和優(yōu)化尋租現(xiàn)象的制約機制，實現(xiàn)‘廉潔’外包”[21]。譬如建立嚴格的雙向監(jiān)督的項目招標制度和評審體系，將社會組織評價政府部門及基層社區(qū)納入評審主體范疇，形成雙向制約機制以規(guī)避尋租風險。

五、結語

本文從社會組織與政府的關系角度出發(fā)，借鑒了組織學理論的新制度主義強調制度環(huán)境對組織及個人行為有重要影響作用的觀點，結合了政治學理論中的制度變遷理論，著重研究了政府作為制度變遷主體在解決社會組織承接政府養(yǎng)老服務項目中存在的制度困境的角色行為及方式。本文的主要觀點是社會組織承接政府項目所遭遇的最大問題不是技術問題(服務能力問題)，而是與政府及社區(qū)合作中遭遇的制度性障礙。這些障礙主要表現(xiàn)為：全社會公益市場發(fā)育不完善的情況下購買養(yǎng)老服務的主體明顯少于提供養(yǎng)老服務的主體而導致后者談判力不足；政府基于監(jiān)督安全需要設置過多的臺賬檢查增加了社會組織運行負擔；政府忽視我國公共管理運行文化和養(yǎng)老文化的特性未能為社會組織實施項目提供足夠的過程性支持。這些制度困境的改變需要作為制度供給主體的政府進行主動的制度創(chuàng)新，從優(yōu)化管制要素和內化文化-認知要素兩個方面進行制度安排，從而改善社會組織開展公益慈善服務所處的制度環(huán)境。