“訴訪分離”在地勘單位信訪工作中的落實

秦瑞豐

(陜西省煤田地質(zhì)集團有限公司，陜西 西安 710021)

0 引言

信訪是人民群眾充分行使自身權力，向有關部門和領導反映情況、表達訴求、尋求幫助的一種手段，具有很強的政治效應、示范效應和輻射效應[1-2]。近年來，隨著地勘單位事轉(zhuǎn)企改革進一步深化落實，其中人員身份問題、社保繳納問題、薪資待遇問題等歷史遺留問題所產(chǎn)生的信訪案件逐年遞增，這其中有一大部分都是涉訴涉法類案件。在具體工作中，訴訪交織、法內(nèi)處理與法外解決共存的狀況不斷涌現(xiàn)，少數(shù)群眾“信訪不信法”“棄法轉(zhuǎn)訪”“以訪壓法”等現(xiàn)象比較突出，涉訴信訪問題成為各級信訪工作部門面臨的主要矛盾之一[3]。但隨著國家司法體制改革和全民法制意識的不斷提升，我們能看到越來越多社會的“焦點”“熱點”問題最終都是通過司法途徑得以妥善解決，人民群眾不斷在司法實踐中感受到了公平正義[4-6]。而信訪工作也隨著工作條例頒布、信息化系統(tǒng)上線越來越規(guī)范化、程序化、法制化，財務審計等方面對國有資產(chǎn)的監(jiān)督力度也進一步加大，過去簡單粗暴的“等拖躲”“和稀泥”“看著給”方法已絕不能適用。這從客觀上要求信訪人員必須盡快掌握信訪辦理規(guī)程，熟悉運用“訴訟分離”制度，妥善解決地勘單位改企改制帶來的涉法涉訴信訪案件。

1 “訴訪分離”的概念

1.1 “訴訪分離”的內(nèi)涵

“訴訪分離”是指“各級政府信訪工作機構對涉法涉訴事項不予受理，引導信訪人依照有關法律規(guī)定向有關政法機關提出。各級黨委和政府支持政法機關依法處理涉法涉訴信訪問題，尊重政法機關依法作出的法律結(jié)論”[7-8]。訴訪分離實際上是一個跨界的案件管轄歸屬問題，它同時涉及信訪和司法兩大體系之間的協(xié)作和轉(zhuǎn)化，信訪部門作為第一線經(jīng)辦部門需要對“訴”“訪”有明確的概念，需要依法依規(guī)通過“分離”手段對涉訴信訪進行審查、甄別和告知。

1.2 “訴訪分離”的外延

首先，需要對“訴”“訪”進行內(nèi)涵和外延的區(qū)分，訴和訪雖同為當事人實現(xiàn)自身權利救濟的行為。但是從內(nèi)涵上講，訴是指通過仲裁、訴訟及非訴等司法途徑主張自身權益的一種行為，而訪是通過向有責任、管轄或利害關系的政府國企有關部門機構反映相關問題要求進行解決的一種行為。從外延上講，訴的涵蓋范圍脫離不了法律法規(guī)所規(guī)定的民商、刑事、行政等法定案件類型；而訪的涵蓋范圍則為當事人認為自身權益受到侵害的事實。可以看出，訴所受理的范圍比訪要小，且以啟動司法程序為前提，而訪的涵蓋范圍要大得多。

2 “訴訪分離”制度的落實

實施訴訪分離，不是限制信訪人的權利，而是要改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，更好地綜合運用法治的方式來保障信訪人的合法權益。尤其對于地勘單位改企改制當中，穩(wěn)定干部職工隊伍、解決歷史遺留問題、提升法制思維理念、完善企業(yè)內(nèi)控機制有著重要的作用和意義。

2.1 主要面臨的信訪問題及應對措施

陜煤地質(zhì)集團經(jīng)歷了事轉(zhuǎn)企改革，在改企改制過程中主要辦理的信訪案件類型主要有以下5種。

歷史遺留問題：因企業(yè)改制導致事業(yè)身份、企業(yè)身份、企業(yè)自主招聘身份、臨時或非正式用工身份待遇不清的信訪案件，此類案件多為歷史遺留問題，應當查找職工檔案，以《勞動法》《勞動合同法》為依據(jù)妥善處理。

社會保險未繳納問題：因企業(yè)改制導致改制前社會保險未繳納的信訪案件，此類案件為普遍性案件，且為政策性原因?qū)е?，原事業(yè)單位期間按規(guī)定單位不繳納社會保險，改制后事業(yè)身份人員依照陜西省相關政策核算，但企業(yè)及其他身份人員只能由用人單位與當?shù)厣绫２块T協(xié)商補繳，因客觀原因不能繳納的由用人單位與勞動者協(xié)商補償。

外部經(jīng)濟糾紛問題：因地勘行業(yè)經(jīng)濟不景氣，企業(yè)與外部單位或人員發(fā)生經(jīng)濟糾紛的信訪案件，此類案件嚴格按照信訪三級終結(jié)制辦理，按照“訴訪分離”程序?qū)ι娣ㄉ嬖V案件進行分離告知，督促涉案單位或部門積極辦理，對于非法鬧訪、堵訪、纏訪的信訪人員進行告知、警告和勸離，對于破壞企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序的報警處理。

內(nèi)部職工不滿企業(yè)決策：因內(nèi)部職工不服不滿企業(yè)所做出的相關決策決定反映問題的信訪案件，此類案件種類眾多、內(nèi)容復雜，按照信訪程序正常予以辦理。

不屬于管轄范圍內(nèi)的信訪案件：依據(jù)《信訪工作條例》予以告知，不予受理。

2.2 提升企業(yè)信訪法制化工作水平

尊重司法權威性：尊重司法權威是落實“訴訪分離”制度的大前提，司法機關作為國家憲法賦予其行使司法權的國家機關，是國家法制和司法的象征，其作出的裁判行為結(jié)果具有唯一性、專業(yè)性和權威性[9]。而“信訪不信法”損害著國家司法的權威性，無形之間把“信訪”同“法律”對立起來，一方面阻礙著國家法治化發(fā)展進程，另一方面影響企業(yè)法制工作開展和觀念樹立，導致一些應當依法依規(guī)解決的案件用“人治”處理。

杜絕“以訪壓法”行為：訴訪分離則是在訴訪之間確定“訴”的權威性，作為“訪”應當充分尊重和執(zhí)行“訴”的相關決定，引導告知符合條件的涉訴信訪案件向“訴”靠攏，通過司法途徑解決相關訴求，避免不合理的“棄法轉(zhuǎn)訪”行為。而對于不符合條件且拒絕按司法程序辦理的涉訴信訪案件，各級信訪工作機構和其他行政機關不受理，從而堅決杜絕“以訪壓法”行為。實質(zhì)上是通過行政信訪逐步退出司法管轄領域的方式，維護國家司法權威，提升干部職工法律意識，推進單位依法依規(guī)妥善處置涉訴涉法信訪案件，提升企業(yè)信訪法制化工作水平。

2.3 解決信訪渠道入口過寬問題

“分離”手段節(jié)約各方的時間和成本：近年來隨著企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和職工群眾維權意識不斷提升，地勘單位改企改制中的很多新老問題以信訪方式要求反饋解決，其中信訪、政法部門多頭同時上訪，信訪與司法相交錯重復辦案等情況層出不窮，從信訪者角度浪費了時間、精力、金錢等成本，從政法機關和企業(yè)角度增加政務成本、降低了行政效率。在實際信訪工作中也有不少涉訴信訪案件，如信訪者向用人單位提出勞動仲裁，結(jié)果還未出來又同時進行信訪的；外部信訪人員與本單位人員發(fā)生個人經(jīng)濟糾紛向單位進行信訪的；信訪者對于法院生效判決不認可，轉(zhuǎn)而向單位信訪的。類似符合訴訪分離的案件普遍存在，需要信訪經(jīng)辦人員認真甄別和辦理。因此，落實“訴訪分離”制度核心解決的就是渠道入口過寬問題，要通過“分離”手段明確“訴”與“訪”之間的邊界，通過“分離”對涉訴涉法案件進行合理分流，并明確相關程序、主體和職責。做到既避免了各主體之間的推諉扯皮，規(guī)范了信訪流轉(zhuǎn)秩序，又合理分流了一部分信訪案件，減輕了信訪壓力，更節(jié)約了各方的時間和成本，提升了企業(yè)效能。

政法機關依法處理的案件類型：所謂“分離”，實際上是一種案件管轄權的告知程序，它應當包括依法告知、教育引導和甄別分流。通過引導告知群眾，把涉及民商事、刑事、行政等能夠通過司法救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理，涉及的案件類型主要包括4類。①已啟動司法程序的案件，應當繼續(xù)依照程序辦理；②已結(jié)案但符合復議、再審條件的案件，可以依法轉(zhuǎn)入相關法律程序辦理；③已結(jié)案且不符合復議、再審條件的案件，需要做好不予受理的釋法說理工作；④不符合信訪受理范圍的案件，應當依法依規(guī)由相關司法機構進行審理裁決。

2.4 維護信訪辦理正常秩序

避免“按鬧分配”：在信訪工作中，遇見很多信訪案件屬于明顯缺乏法律支持或政策依據(jù)，或者情理上應當解決但沒有明確支撐的。在這種情況下，接訪單位有時會迫于壓力妥協(xié)處置，有時想解決但由于審計檢查等因素難以實施。曾有人辦理過一起關于合同糾紛的信訪案件，接訪單位已支付合理對價，但上訪人覺得自己吃虧，于是不斷采用過激手段鬧訪，要求接訪單位的上級單位施加壓力解決，最終經(jīng)過信訪三級程序，對上訪人的無理要求不予支持，上訪人也最終轉(zhuǎn)到司法途徑解決。這其中，很多“鬧訪”是因為信訪案件處理方法當中有很大的自由裁量性，這種自由裁量性如果缺乏規(guī)制和依據(jù)，往往會轉(zhuǎn)變?yōu)椤按篝[大給、小鬧小給、不鬧不給”的“按鬧分配”惡性循環(huán)。

保障“訴訪分離”結(jié)果落實：“訴訪分離”為維護信訪工作正常秩序、保障信訪者合法權益提供有效法律支持和依據(jù)，一方面以司法途徑產(chǎn)生的裁判結(jié)果作為國家各級行政機關必須無條件認可和執(zhí)行，保證信訪的解決方案可以最終保障落實；另一方面，經(jīng)過司法裁判的結(jié)果必然是唯一的、具體的、明確的法定結(jié)果，避免信訪者與企業(yè)就自由裁量部分的扯皮，更杜絕“按鬧分配”；同時，所有司法裁判結(jié)果都必然有相應政策法律依據(jù)，無論信訪者還是企業(yè)都應當接受認可，極大地減少了信訪案件的再回訪率。這其中，“訴訪分離”是程序不是結(jié)果，但“訴訪分離”的最終目的是讓各方認可“結(jié)果”。這要求企業(yè)信訪工作人員不光做到“分離”，更要跟進“分離”之后的工作。對外，向信訪者宣貫政策文件和法律依據(jù)，避免無理鬧訪；對內(nèi)，匯報領導并監(jiān)督落實，確保企業(yè)貫徹執(zhí)行，最終保障“訴訪分離”結(jié)果落實，起到實效。

2.5 改變站位立場解決難處理的信訪案件

對印象深刻的信訪案件，如一位因為身份待遇問題多年上訪的退休職工，在了解事實情況后，向其告知可以采取法律手段維權并推薦了熟識的律師。該職工之后既沒起訴也再沒來上訪，再后來得知該職工為了起訴咨詢了多名律師，又自己學習和查找了政策法規(guī)，發(fā)現(xiàn)自己訴求的確不占理，于是便不再上訪。該實例說明，在信訪工作中，信訪者對于接訪人員往往抱有敵對、排斥和不信任的態(tài)度，即使接訪人員耐心說明理由、講解政策，有時信訪者也難以接受，但如果信訪者轉(zhuǎn)化自身立場角度，從法律訴訟角度重新審視信訪案件，反而能夠更加客觀公正。信訪部門落實“訴訪分離”制度，則是給信訪者一個客觀看待自身訴求的機會。在同等情況可以通過信訪或司法解決的，信訪者如選擇司法程序，必然會學習到國家相關政策和法律法規(guī)。同時會從自身及對方角度出發(fā)預估和評價法院對自身訴求支持的依據(jù)和可能性等，打破“當局者迷”的思維，從“旁觀者清”更加理性看待信訪訴求，從而修改、完善或撤回自身的信訪訴求，推動信訪事項妥善解決。

3 “訴訪分離”應當重點注意的問題

“訴訪分離”制度雖然有以上優(yōu)點和良好效果，但是作為信訪人員要學透吃透，依法依規(guī)合理使用。

3.1 充分尊重信訪者自主選擇權力

對于可訴可訪的案件，國家信訪局《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》中第6條明確規(guī)定：“對前款規(guī)定中信訪人提出的訴求，同時可以通過訴訟解決的，行政機關在受理前可以告知訴訟權利及法定時效，引導其向人民法院提起訴訟，但不得以信訪人享有訴訟權利為由免除履行自身法定職責的義務”[10]。這里面充分說明兩點，一是對于可訴可訪案件，是“告知”和“引導”，不是鼓勵和推薦，更不是強制和要求；二是信訪部門不能因信訪案件在可訴范圍就不履行自身法定職責。兩點結(jié)合在一起，就是要求信訪部門不能借此推卸責任，把問題轉(zhuǎn)嫁司法機關，對于可訴可訪案件，應當告知信訪者相關情況，必要時引導其提起訴訟，但最終的選擇權應當由信訪者自身決定，信訪機關應當充分尊重其決定，并積極履行自身法定職責。

3.2 嚴格落實信訪終結(jié)退出機制

理順信訪與司法銜接機制：根據(jù)“訴訪分離”規(guī)則，信訪與司法重點應在3個地方進行溝通和銜接，①案件轉(zhuǎn)化，即“進入”；②裁判執(zhí)行，即“辦理”；③終審結(jié)案，即“退出”。這其中需要積極地給信訪者提供法律咨詢和法律援助服務，保證信訪者有意識、有能力、有信心通過司法途徑表達自身合理訴求，引導其依法依規(guī)通過法定途徑維護權益。

各環(huán)節(jié)的具體落實：①“進入”環(huán)節(jié)。信訪部門告知和引導信訪者對符合條件的涉訴信訪案件提起司法程序，并對已啟動司法程序的信訪案件不再受理。司法程序應由信訪者自身提起，信訪部門無權直接向司法機關移交案件。②“辦理”環(huán)節(jié)。應訴單位和信訪者對已生效的司法裁判文書，涉及各自須執(zhí)行的部分，予以具體落實辦理；對于拒不執(zhí)行的，向有關司法機構提起強制執(zhí)行程序；對裁判文書不服的，依法繼續(xù)提起司法程序。③“退出”環(huán)節(jié)。按照信訪三級終結(jié)制度，對已經(jīng)窮盡法律程序的案件，依法作出的法律結(jié)論為終結(jié)結(jié)論，按照有關規(guī)定實行不受理、不交辦、不統(tǒng)計的終結(jié)程序。尤其對于無理纏訪、鬧訪、無理訪案件，要加強法制教育和批評勸導，同時做好證據(jù)收集與固定工作，必要時可移交公安機關依法處理。

4 結(jié)語

法治對做好信訪工作的引領、保障作用，要求密織法律之網(wǎng)、強化法治之力，依法依規(guī)協(xié)調(diào)處理群眾訴求，引導涉法涉訴信訪問題在法治軌道上妥善解決，這是以習近平同志為核心的黨中央治國理政思想在信訪工作的集中體現(xiàn)，是做好新時代人民信訪工作的根本遵循。作為地勘單位基層信訪工作人員，適逢單位改企轉(zhuǎn)制發(fā)展浪潮，需要在工作中注意將法制與信訪相銜接，緊跟國家信訪制度改革步伐，著力解決改企改制中的歷史遺留問題，在自身工作實踐中積極貫徹“訴訪分離”等相關信訪制度，尊重司法權威，落實信訪程序，以法為先、以理為基、以情為重、以人為本，進一步提升和完善信訪工作能力水平，維護國家的法律權威和企業(yè)權益，積極、穩(wěn)定、可持續(xù)地保障群眾合法權益，促進信訪工作健康有序發(fā)展。