支付業(yè)務融合的國際監(jiān)管實踐與借鑒

李述琴

摘? ?要：支付業(yè)務融合的國際監(jiān)管普遍將支付業(yè)務融合納入現(xiàn)有監(jiān)管框架，及時調整和完善法律法規(guī)體系，明確不同監(jiān)管機構的具體權限，實現(xiàn)行業(yè)自律與企業(yè)自治相互補充，并始終把消費者保護放在首要位置。我國現(xiàn)行支付監(jiān)管體系在法規(guī)制度、監(jiān)管框架和信息化監(jiān)管能力等方面仍有不足，為此應堅持規(guī)范發(fā)展與促進創(chuàng)新并重，從構建支付風險量化評級、信息披露以及消費者權益保護機制入手，構建我國支付業(yè)務融合監(jiān)管框架。

關鍵詞：支付業(yè)務融合;監(jiān)管;消費者保護;信息化

中圖分類號：F830.46? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）11-0081-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.11.012

近年來，我國支付服務體系實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，電子支付在服務經濟發(fā)展和便利民眾支付等方面發(fā)揮了越來越重要的作用。國內相關支付服務供應商（銀行機構、支付機構、銀行卡清算機構等提供網絡支付、銀行卡收單等支付服務的機構）結合消費者多元化和個性化的金融服務需求紛紛推出手機電子現(xiàn)金、二維碼近場支付等移動支付產品，開展了一系列依托自身賬戶體系打通線上、線下支付渠道的探索。線上、線下融合對支付清算資金安全、賬戶實名制和消費者支付信息安全保護的影響也給現(xiàn)行監(jiān)管有效性提出了挑戰(zhàn)。如何構建我國支付業(yè)務融合監(jiān)管框架，成為亟待深入研究的重要課題。

一、國外支付業(yè)務融合的監(jiān)管實踐

（一）國外支付業(yè)務融合監(jiān)管的主要模式

法規(guī)環(huán)境和監(jiān)管體系的完備程度是影響支付創(chuàng)新深度和成效的重要因素。從世界范圍來看，歐美等發(fā)達國家已普遍建立起體系完備、層次多元的支付市場監(jiān)管法規(guī)體系，對支付業(yè)務融合等創(chuàng)新支付業(yè)務的監(jiān)管取得了一定成效。當前支付業(yè)務融合監(jiān)管較為典型的模式主要包括以美國為代表的功能性監(jiān)管模式和以歐洲為代表的機構型監(jiān)管模式兩類。

1. 以美國為代表的功能性監(jiān)管模式。美國的支付產業(yè)市場化程度高，支付創(chuàng)新和業(yè)態(tài)豐富，相關監(jiān)管法規(guī)體系完善，是功能型監(jiān)管模式的典型代表。其監(jiān)管的主要特點是將新型支付業(yè)務納入現(xiàn)有法律法規(guī)框架內，將Paypal等新型支付服務供應商納入“貨幣轉移機構”范疇進行監(jiān)管，其監(jiān)管分為聯(lián)邦和州兩個層面，并把監(jiān)管的重點放在交易過程的風險控制和消費者權益保護上。美國完備的支付業(yè)務法規(guī)體系和成熟的監(jiān)管體系對于推動銀行卡清算組織、銀行機構、第三方支付機構的支付業(yè)務融合創(chuàng)新起到了積極助推作用，但同時也存在諸如監(jiān)管層級偏多、多部門協(xié)同監(jiān)管效率較低、對從事多種金融業(yè)務的支付服務供應商主體性監(jiān)管不足等問題。美國對新型支付業(yè)務的監(jiān)管主要集中在注冊、電子轉賬規(guī)則、消費信用規(guī)則、賬單信息規(guī)則、公平貿易規(guī)則、消費者隱私保護、存款保險規(guī)則、反洗錢等8個方面，美國國會以及美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、儲貸監(jiān)理署等多個監(jiān)管部門先后頒布了一系列適用于新型支付業(yè)務的法律法規(guī)：用來規(guī)范非存款性貨幣服務機構的《貨幣服務法案》（Money Services Acts）;用來明確消費者賬戶（信用卡）支付時揭示消費者的權利和義務、爭議解決機制等的《電子轉賬法案》（Electronic Fund Transfer Act，EFTA）和《監(jiān)管指令E》（Regulation E）;用來明確消費者信用支付類業(yè)務的《誠實借貸法案》（Truth in Lending Act，TILA）和《監(jiān)管指令Z》（Regulation Z）;用來要求提供準確、詳盡計費賬單的《誠實賬單規(guī)則》（Truth-in-Billing）;適用于所有的第三方支付行為的《反不公平、欺詐和濫用法案》（對金融機構）和《公平貿易法案》（對非金融機構）;覆蓋對象為金融機構和第三方支付機構的《格萊姆—利奇—比利法案》（Gramm-Leach-Bliley Act，GLBA）;覆蓋對象為商業(yè)銀行一定限額以內的存款和聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）與全國信貸聯(lián)盟監(jiān)理署（NCUA）共同認定的“份額賬戶”的《聯(lián)邦存款保險法案》（Federal Deposit Insurance）;明確反洗錢要求的《美國愛國者法案》（the? USA Patriot Act）等法律法規(guī)。

2. 以歐盟為代表的機構型監(jiān)管模式。歐盟監(jiān)管模式的主要特征是通過構建完善的支付業(yè)務準入退出管理機制來規(guī)避違規(guī)傾向偏重的機構進入市場，并對嚴重違規(guī)機構予以及時清退來保障市場秩序。嚴格的準入退出制度安排有助于提前優(yōu)勝劣汰、降低發(fā)生支付風險概率，但也在一定程度上抑制了新型支付服務機構的產生，對采用前沿技術的支付服務創(chuàng)新也產生了遏制效應。早期歐盟規(guī)定網上第三方支付媒介只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣，這就意味著第三方網上支付公司必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司的執(zhí)照才能開展業(yè)務，但是隨著支付創(chuàng)新的發(fā)展，其對新型支付機構的認定也有變化，例如從2011年4月30日起，歐盟廢除了《電子貨幣機構指令》，網上第三方支付服務被認定為“信貸機構”。但歐盟對新型支付機構監(jiān)管的重點沒有變化，圍繞非金融支付機構市場準入、客戶資金管理、消費者權益保護、反洗錢等4個主要目標相繼發(fā)布了《支付服務指令》《電子貨幣指令》《電子簽名共同框架指引》《電子貨幣指引》《電子貨幣機構指引》《關于電子貨幣機構業(yè)務開辦、經營與審慎監(jiān)管的 2000/46/EC 指令 》《境內市場支付服務指令》《關于電子貨幣機構業(yè)務開辦、經營和審慎監(jiān)管的 2009/110/EC 指令》《反對非現(xiàn)金支付工具的欺詐和偽造行動框架》 等一系列具有針對性的法律法規(guī)（見表1）。

（二）國外支付業(yè)務融合監(jiān)管實踐的主要特點

一是將支付業(yè)務融合納入現(xiàn)有監(jiān)管框架下。國際上普遍認為支付業(yè)務線上線下融合是傳統(tǒng)金融業(yè)務信息化的必然產物，只是載體的升級進化而非產品本身性質與內涵的創(chuàng)新，因而無須改變現(xiàn)行基本監(jiān)管原則，僅需將新型支付業(yè)務納入已有監(jiān)管框架，并對監(jiān)管規(guī)則適度調整即可。二是根據(jù)支付業(yè)務融合發(fā)展趨勢及時調整和完善法律法規(guī)體系。針對支付業(yè)務線上線下融合的新特點和新要求，通過立法、補充監(jiān)管細則等方式，完善現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)體系。例如加拿大計劃啟動《反洗錢和恐怖活動資助法》修訂工作，以打擊利用網絡虛擬貨幣從事洗錢和恐怖融資活動等內容。三是注重明確劃分不同監(jiān)管機構的具體權限。針對支付業(yè)務交叉越來越廣泛，參與主體結構愈加復雜，以往機構監(jiān)管模式難以滿足監(jiān)管需求的實際，國際上的普遍做法是按照新型支付業(yè)務的性質、功能和潛在影響來確定相應的監(jiān)管部門和適用的監(jiān)管規(guī)則。四是行業(yè)自律與企業(yè)自治相互補充。行業(yè)協(xié)會通過制定指令標準、推動同業(yè)監(jiān)督，規(guī)范引導行業(yè)發(fā)展。同時，諸如Paypal等具有行業(yè)領先地位的支付企業(yè)，通過制定本企業(yè)的支付風險內控規(guī)定，規(guī)范交易流程，實施自我監(jiān)管。五是始終把消費者保護放在首要位置。美國對第三方支付機構的監(jiān)管要求中有6個方面均直接指向消費者權益保護，要求支付機構進行充分、有效、動態(tài)的信息披露，以保護消費的知情權和選擇權不受侵害。

二、國內支付業(yè)務融合監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）國內支付業(yè)務融合監(jiān)管現(xiàn)狀

從支付業(yè)務監(jiān)管體系來看，我國“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)內控”的監(jiān)管框架初步建立并不斷完善，形成了以人民銀行為主導，金融監(jiān)管機構等部門各負其責、分工協(xié)作的監(jiān)管框架安排;以中國支付清算協(xié)會為核心，以支付業(yè)務專業(yè)委員會和行業(yè)自律公約為抓手的行業(yè)自律機制;以銀行機構、支付機構等支付服務供應商內部審計和風險控制為核心的企業(yè)內控機制。從支付業(yè)務監(jiān)管的特征和對象來看，當前我國支付業(yè)務監(jiān)管主要從線下和線上兩個維度來展開，并隨著支付業(yè)務融合趨勢的發(fā)展，不斷提升監(jiān)管框架的覆蓋面和監(jiān)管措施的普適性。

1. 線下支付監(jiān)管的主要法規(guī)政策。人民銀行等監(jiān)管部門主要從銀行卡業(yè)務入手進行監(jiān)管，包括銀行卡開卡的實名制管理、銀行卡收單、銀行卡技術規(guī)范及銀行卡風險管理等內容。1999年人民銀行頒布實施的《銀行卡業(yè)務管理辦法》是我國第一部全面規(guī)范和調整銀行卡業(yè)務的部門規(guī)章，對銀行卡發(fā)卡、受理、風險管理等環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。隨著銀行卡市場規(guī)模的持續(xù)擴大，銀行卡產業(yè)各方間的利益沖突凸顯，為進一步促進銀行卡聯(lián)網通用、改善產業(yè)鏈條利益分配機制，人民銀行批復同意下發(fā)了《中國銀聯(lián)入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》，對銀行卡交易定價機制進行了規(guī)范，2005年又下發(fā)了《關于規(guī)范和促進銀行卡受理市場發(fā)展的指導意見》等一系列文件，解決了阻礙產業(yè)發(fā)展的一系列問題，推動我國銀行卡產業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。隨著銀行卡產業(yè)發(fā)展進入快車道，隨之而來的業(yè)務違規(guī)操作和銀行卡犯罪也呈高發(fā)態(tài)勢，2009年人民銀行聯(lián)合原銀監(jiān)會、公安部、原國家工商總局發(fā)布《關于加強銀行卡安全管理 預防和打擊銀行卡犯罪的通知》，從明確業(yè)務流程、劃分風險責任承擔等角度，對產業(yè)發(fā)展新形勢下銀行卡發(fā)卡、銀行卡受理終端管理、銀行卡風險監(jiān)測等業(yè)務進行了細致規(guī)定，推動了銀行卡市場環(huán)境的凈化，成為銀行卡安全管理領域的綱領性文件。原銀監(jiān)會也于2 011年頒布了《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務監(jiān)督管理辦法》，明確了商業(yè)銀行開辦信用卡業(yè)務的準入和退出程序，對信用卡交易監(jiān)測、信用卡收單管理等具體內容進行了規(guī)定。為應對快速增長的銀行卡加載電子現(xiàn)金和非金融應用趨勢，防范銀行卡清算資金風險，人民銀行于2012年下發(fā)了《關于規(guī)范銀行業(yè)金融機構發(fā)行磁條預付卡和電子現(xiàn)金的通知》，對主賬戶復合電子現(xiàn)金、非實名單電子現(xiàn)金、銀行卡加載非金融支付應用等進行了明確規(guī)范。此外，人民銀行還從技術規(guī)范角度，頒布實施了《銀行卡銷售點（POS）終端規(guī)范》《銀行卡自動柜員機（ATM）終端規(guī)范》《中國金融集成電路（IC）卡規(guī)范》等一系列銀行卡受理終端和銀行卡卡片金融行業(yè)標準，促進了銀行卡產業(yè)的聯(lián)網通用發(fā)展。

2. 線上支付監(jiān)管的主要法規(guī)政策。人民銀行等監(jiān)管部門主要對銀行機構電子支付業(yè)務和支付機構網絡支付業(yè)務進行管理規(guī)范。2005年10月，人民銀行發(fā)布了《電子支付指引（第一號）》，對電子支付交易的有效性、客戶和銀行的權利義務、信息披露、支付安全等方面的問題作了具體規(guī)定，為規(guī)范銀行機構的電子支付業(yè)務發(fā)展和風險防控提供了制度保障。2006年1月，原銀監(jiān)會發(fā)布了《電子銀行業(yè)務管理辦法》，對電子銀行業(yè)務的申請與變更、風險管理、數(shù)據(jù)交換與轉移管理、業(yè)務外包管理、跨境業(yè)務活動管理等進行了規(guī)范。2010年6月，人民銀行頒布實施了《非金融機構支付服務管理辦法》及其實施細則，首次明確了非金融支付的法律地位，將支付機構正式納入現(xiàn)行支付監(jiān)管體系中，從而為支付機構在遵循平等競爭原則的基礎上，規(guī)范有序辦理網絡支付等支付業(yè)務奠定了基礎。2011年人民銀行公布了《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，從客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存、可疑交易報告、反洗錢調查等環(huán)節(jié)，細化了對支付機構的反洗錢規(guī)定。為規(guī)范管理支付機構辦理網絡支付業(yè)務所沉淀的客戶備付金，人民銀行于2013年先后下發(fā)了《支付機構客戶備付金存管辦法》和《關于建立支付機構客戶備付金信息核對校驗機制的通知》，對客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉等進行了規(guī)范，明確了客戶備付金核對校驗的規(guī)則要求，以此發(fā)現(xiàn)、防范支付機構挪用客戶備付金違規(guī)行為，保障客戶資金安全。為進一步規(guī)范支付機構網絡支付服務活動，2015年人民銀行制定了《支付機構網絡支付業(yè)務管理辦法》，對支付賬戶的開立程序、使用范圍、注銷方式、實名制要求、風險管理等作出了具體規(guī)定，對于規(guī)范業(yè)已龐大的網絡支付業(yè)務、切實保護消費者權益具有重要作用。

3. 支付業(yè)務融合相關監(jiān)管政策。隨著電子支付業(yè)務的快速創(chuàng)新發(fā)展，人民銀行等監(jiān)管部門也積極從電子支付業(yè)務創(chuàng)新規(guī)范、非金融支付服務監(jiān)管、支付機構與銀行機構網絡支付服務協(xié)作等維度，對涵蓋支付業(yè)務線上線下融合在內的支付創(chuàng)新行為進行了明確和規(guī)范。2013年7月，人民銀行發(fā)布《銀行卡收單業(yè)務管理辦法》，將包括銀行機構和支付機構在內的銀行卡線上、線下收單業(yè)務納入統(tǒng)一監(jiān)管框架下，對線下實體特約商戶和網絡特約商戶的資質審核、交易監(jiān)測、信息安全及資金結算等環(huán)節(jié)進行了全面規(guī)范，為線上、線下支付業(yè)務的有序融合提供了保障。2014年1月，《中國人民銀行關于加強銀行卡業(yè)務管理的通知》頒布實施，明確了支付機構與銀行機構開展“快捷支付”等網絡支付服務協(xié)作的規(guī)范要求，劃分了發(fā)卡銀行與支付機構在支付指令驗證、傳遞及風險責任承擔等方面的權利和義務，為銀行機構和支付機構等合規(guī)、協(xié)同開展支付業(yè)務線上線下融合創(chuàng)新奠定了基礎。面對支付服務多元化、智能化、線上線下融合發(fā)展的趨勢，為引導收單機構持續(xù)提升特約商戶服務水平，規(guī)范和促進收單服務市場健康發(fā)展，人民銀行于2017年下發(fā)《中國人民銀行關于持續(xù)提升收單服務水平 規(guī)范和促進收單服務市場發(fā)展的指導意見》，在鼓勵收單機構開展服務創(chuàng)新的同時，不斷加強特約商戶和外包服務機構的管理，加強行業(yè)自律與監(jiān)督管理，為收單市場的健康發(fā)展提供有力的制度保障。

（二）我國支付業(yè)務融合監(jiān)管存在的主要問題

面對日益增強的支付業(yè)務融合趨勢，我國現(xiàn)行支付監(jiān)管體系在法規(guī)制度、監(jiān)管框架和信息化監(jiān)管能力等方面存在一些問題亟待解決。一是符合支付業(yè)務融合特點的支付監(jiān)管框架有待構建。支付業(yè)務融合使得銀行機構與支付機構在支付相關環(huán)節(jié)的交叉點增多，線上支付與線下支付在一些環(huán)節(jié)上形成了串并或交叉，需要在頂層設計上構建符合支付業(yè)務融合特點的監(jiān)管框架。而現(xiàn)行支付監(jiān)管安排將線上支付與線下支付分置于不同的監(jiān)管規(guī)則之下，相應的支付服務供給主體要接受不同監(jiān)管部門和監(jiān)管規(guī)則約束，而相關監(jiān)管部門還在監(jiān)管職能上存在一定交叉和重復，這就造成了監(jiān)管重復和監(jiān)管真空問題，損害了行政監(jiān)管的權威性和統(tǒng)一性。二是監(jiān)管法規(guī)制度在覆蓋面和協(xié)調度上有待增強。一方面，支付業(yè)務融合打破了以往相互分立的支付業(yè)務運作架構，使得現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)制度難以對業(yè)務融合所形成的新業(yè)務操作模式、資金清算流程、風險控制要求等進行全面、有效監(jiān)管;另一方面，當前我國電子支付業(yè)務監(jiān)管法規(guī)制度中僅有《非金融機構支付服務管理辦法》和《電子銀行業(yè)務管理辦法》為部門規(guī)章，其他大都為各監(jiān)管部門自行制定的規(guī)范性文件，且存在部分制度規(guī)定對銀行機構、支付機構同類業(yè)務的要求寬嚴尺度不一問題。三是支付業(yè)務融合的快速推進大大強化了支付數(shù)據(jù)集中化處理的趨勢，使支付風險集聚度和支付監(jiān)管難度大大提升。監(jiān)管部門以現(xiàn)場監(jiān)管為主的監(jiān)管模式和偏弱的信息化監(jiān)管能力在監(jiān)管效率和支付風險預警、處置等方面都難以達到相關要求。

三、構建支付業(yè)務融合監(jiān)管框架的借鑒與啟示

支付業(yè)務線上線下融合是我國零售支付服務領域的重要創(chuàng)新，是商貿交易形式演變和消費支付方式轉變共同作用的結果。要更好地發(fā)揮其便利民生、促進經濟發(fā)展的積極作用，應基于上述國外支付業(yè)務融合的監(jiān)管實踐及做法，構建與之相適應的監(jiān)管體系。建議規(guī)范發(fā)展與促進創(chuàng)新并重，健全行政、市場的協(xié)同作用，構建支付風險量化評級和信息披露以及消費者權益保護機制，達到維持健康市場秩序和促進創(chuàng)新均衡的有效監(jiān)管狀態(tài)。

（一）實現(xiàn)主體監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉變

一是探索形成以人民銀行為主導，金融監(jiān)管、工業(yè)信息化、工商行政等部門協(xié)同配合的支付業(yè)務融合聯(lián)合監(jiān)管機制。在明確線上、線下支付業(yè)務模式特征的基礎上，以功能監(jiān)管為目標，以支付媒介、交易清算流程、風險管控為抓手，將不同類型的主體納入統(tǒng)一監(jiān)管框架之中。二是建立業(yè)務創(chuàng)新與風險防控相匹配的監(jiān)管框架，對風險控制能力較強的機構予以更大的業(yè)務創(chuàng)新自主權，對風險控制力弱機構的業(yè)務創(chuàng)新施以較為嚴格的審慎監(jiān)管，防止部分機構以業(yè)務創(chuàng)新試點為借口推廣高風險支付服務產品，對支付體系安全造成負面影響。三是改變當前在一定程度上存在的對金融機構嚴格管制、對非金融機構監(jiān)管寬容度偏高的非對稱監(jiān)管現(xiàn)象，對同一業(yè)務類型在定價機制、監(jiān)管頻度、行政處罰等方面施以強度相同或相似的監(jiān)管，實現(xiàn)銀行機構與支付機構等專業(yè)化支付服務機構在監(jiān)管規(guī)則和標準上的統(tǒng)一，減少監(jiān)管套利空間。

（二）實現(xiàn)行政和市場在資源配置中的有機協(xié)同

一是將支付業(yè)務融合作為落實國家加快信息消費部署和推動我國支付產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有力抓手，做好移動金融安全可信公眾服務平臺（MTPS）在移動金融服務領域的推廣應用，及時制定符合支付業(yè)務融合特點的技術標準體系，為電子商務和消費者多元化支付服務創(chuàng)新提供基礎設施保障。二是應合理配置財稅、產業(yè)、監(jiān)管等政策，從資金、人才、監(jiān)管容忍等維度，對從事線上線下融合業(yè)務的支付服務供應商予以相應扶持，培育商業(yè)可持續(xù)的支付業(yè)務融合模式。三是應充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在風險可控的前提下減少不必要的行政干預和管制，有序降低零售支付服務市場準入門檻，促進市場主體結構的多元化和適度競爭機制的形成，更好地發(fā)揮市場主體在服務定價、業(yè)務協(xié)作發(fā)展推動等方面的主導作用，大力推動產業(yè)鏈成員間的資源共享和兼并重組，通過階段式、漸進式的試點探索以及技術、交流平臺的搭建，統(tǒng)一業(yè)務和技術標準、降低業(yè)務互聯(lián)成本，進而為推廣符合產業(yè)發(fā)展規(guī)律的業(yè)務模式打好基礎，最終形成產業(yè)鏈成員間深度協(xié)作、有序競爭的良好格局，有效助推民生金融服務和實體經濟發(fā)展。

（三）實施底線監(jiān)管與彈性規(guī)范相結合的監(jiān)管模式

一是大力強化支付監(jiān)管法規(guī)體系建設，推動形成由行政法規(guī)、部門規(guī)章、管理制度、技術標準與業(yè)務規(guī)則組成的支付業(yè)務融合法規(guī)規(guī)范。應盡快將《電子支付指引（第一號）》規(guī)范的主體由銀行擴展為所有從事支付服務的機構，并進一步上升為行政法規(guī)，對支付業(yè)務線上、線下融合所引致的支付業(yè)務新形式、新規(guī)則等予以明確規(guī)定。二是應緊密結合支付清算系統(tǒng)和數(shù)據(jù)信息處理集中化的趨勢，重點強化對技術運營維護實力較弱支付機構的技術認證和信息安全監(jiān)管，扎實做好相關清算系統(tǒng)的應急處置體系建設。著力提升監(jiān)管部門依托大數(shù)據(jù)和信息技術實施監(jiān)管的能力，盡快實現(xiàn)從傳統(tǒng)的手工現(xiàn)場監(jiān)管為主向信息化非現(xiàn)場監(jiān)管為主轉變，嚴防信息技術風險和操作風險。三是應從支付業(yè)務融合的風險底線出發(fā)，對于出現(xiàn)消費者支付信息大規(guī)模泄露、客戶備付金被挪用等嚴重危及客戶資金安全和市場秩序的違規(guī)行為要依法嚴肅處置，必要時應果斷采取暫停業(yè)務、強制退出市場等措施，維護監(jiān)管權威和制度剛性，向市場參與者明確傳達監(jiān)管意圖，減少因信息不對稱造成的風險傳染和對支付體系安全和金融穩(wěn)定的負面影響。四是應指導支付清算自律組織結合國家有關行業(yè)協(xié)會組織改革的統(tǒng)一部署，進一步強化行業(yè)自律能力和監(jiān)管雙方信息溝通能力建設，實現(xiàn)行政部門剛性監(jiān)管與自律組織彈性規(guī)范的有機結合。在監(jiān)管政策允許前提下，由自律組織負責對能夠通過行業(yè)自律機制解決的業(yè)務糾紛和風險漏洞等問題予以及時處置，同時對會員單位業(yè)務創(chuàng)新實施指導約束，在堅持風險底線的前提下，為支付業(yè)務線上線下融合創(chuàng)新預留一定觀察期和發(fā)展空間。

（四）建立支付風險量化評級和信息披露機制

監(jiān)管部門與支付服務供應商博弈的核心在于監(jiān)管部門如何量化支付業(yè)務融合創(chuàng)新帶來的各類風險并有的放矢地開展監(jiān)管，以及支付服務供應商如何及時、準確獲知監(jiān)管意圖，并據(jù)以修正自身經營行為。因此，監(jiān)管部門應結合支付業(yè)務線上線下融合特點，從技術安全、市場秩序規(guī)范、消費者權益保護等方面入手，建立符合監(jiān)管需求的量化監(jiān)管指標體系，合理評定支付業(yè)務融合等創(chuàng)新服務的風險等級并依據(jù)風險敞口情況施以相應力度的監(jiān)管，提高監(jiān)管的透明度和可預見性。同時，還應建立配套的支付風險公開披露機制?？山梃b國外經驗成立專門委員會或由支付清算自律組織具體組織實施，構建創(chuàng)新支付業(yè)務的風險評估體系，并定期向社會公開評估結果，及時、主動、準確傳遞監(jiān)管信息，暢通監(jiān)管機構與市場主體、社會公眾和輿論媒體的溝通渠道，保障社會公眾對監(jiān)管政策的知情權，為支付服務供應商修正自身經營行為、提高合規(guī)經營水平提供便利，避免形成輿論倒逼，影響監(jiān)管政策制定。

（五）健全支付業(yè)務融合中的消費者權益保護機制

安全性是一切金融產品和服務的基本要求，線上線下支付業(yè)務融合為客戶帶來快捷的支付體驗，同時也應重視采取配套措施解決該業(yè)務可能帶來的客戶資金、敏感信息盜失等潛在風險，切實保護消費者合法權益。一是積極借鑒歐盟經驗，制訂切實可行的客戶支付信息保護法規(guī)政策，明確支付服務從業(yè)人員的信息保密責任和因信息泄漏導致客戶資金損失的賠償機制，扎實防范“內部人”違規(guī)利用客戶信息牟利的籬笆。二是在法規(guī)制度上明確支付服務供應商收集的客戶信息應嚴格限定在滿足支付驗證和身份識別需要的最小范圍內，同時須基于客戶自愿和書面授權，對于以格式合同方式取得客戶信息采集授權的，應在合同中作出足以引起注意的風險提示。三是制定實施嚴格的信息安全技術標準，要求支付服務供應商嚴格按規(guī)定做好有關支付信息的存儲和處理，對非正常查詢、調用信息情況通過專門的信息監(jiān)測系統(tǒng)進行重點監(jiān)控，確保客戶隱私數(shù)據(jù)受控、安全。定期通過監(jiān)管機構或指定的第三方機構對支付服務供應商的支付信息安全防護水平進行壓力測試，及時發(fā)現(xiàn)并堵塞相關風險漏洞。四是研究建立風險準備金制度和交易賠付制度，對于因非客戶原因發(fā)生的資金風險損失由支付服務供應商使用風險準備金予以先行賠付，切實保護消費者合法權益。應要求支付服務供應商針對支付業(yè)務融合等創(chuàng)新服務的基本常識、主要風險等進行充分信息披露和風險提示，緩解供需雙方的信息不對稱問題，并積極采取措施持續(xù)開展行之有效的宣傳教育，增強消費者風險意識和風險防控能力。

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International Supervision Practice and Reference of Payment Business Integration

Li Shuqin

（PBC Weifang Central Sub-branch，Shandong? ?Weifang? ?264000）

Abstract：The international supervision of payment business integration generally integrates payment business integration into the existing regulatory framework. It can timely adjust and perfect the legal and regulatory system，clarify the specific authority of different regulatory agencies，complement industry self-discipline and enterprise autonomy，and always put consumer protection as the priority. While the current payment supervision system in China still has shortcomings in terms of laws and regulations，regulatory framework and informatization supervision capability. To this end，we should adhere to normal development and the promotion of innovation，establish a regulatory framework for the integration of payment services in China by starting from the construction of payment risk quantitative rating，information disclosure and consumer rights protection mechanism.

Key Words：payment business integration，supervision，consumer protection，informatization