全面放開(kāi)放寬落戶條件城鎮(zhèn)化將如何變局

綜河

國(guó)家發(fā)改委近日稱(chēng)，2019年我國(guó)將繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬(wàn)至300萬(wàn)的大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。

國(guó)家發(fā)改委近日印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《任務(wù)》）明確，超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。

落戶放開(kāi)放寬誰(shuí)將直接受益

《任務(wù)》中，最受關(guān)注的是加大戶籍制度改革力度的措施。戶籍制度改革是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開(kāi)中等城市落戶限制。如今，城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的全面取消落戶限制、300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市全面放開(kāi)放寬落戶條件，無(wú)疑是中國(guó)戶籍制度改革史上的一大突破。

記者查閱住建部公布的最新全國(guó)城市人口和建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年城區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)的城市有上海、北京、深圳、重慶、天津、成都、廣州、南京、武漢等9座，城區(qū)人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的城市有西安、沈陽(yáng)、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟(jì)南、青島、大連、長(zhǎng)春等10座。這意味著，即使考慮到2017年數(shù)據(jù)發(fā)布至今一些城市城區(qū)人口有所增長(zhǎng)，全國(guó)661座城市中，將有絕大多數(shù)城市不再有落戶限制。

“這項(xiàng)政策主要是解決城市存量人口的落戶問(wèn)題，即幫助那些已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員范毅表示，從現(xiàn)狀來(lái)看，流動(dòng)人口占全國(guó)人口的17%～18%，這部分人已經(jīng)在城市生活，對(duì)城市的認(rèn)同感、歸屬感較強(qiáng)，解決這2億多人的落戶問(wèn)題，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

同時(shí)，《任務(wù)》提出，城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶。專(zhuān)家表示，此舉能幫助那些發(fā)展機(jī)會(huì)缺失的貧困人口融入城市、擺脫貧困；而允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，則降低了城市落戶門(mén)檻，戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制作用將大大減輕。

人口流入問(wèn)題城市競(jìng)爭(zhēng)加劇

除了對(duì)大城市落戶限制的松綁，對(duì)于超大特大城市，《任務(wù)》也提出，要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。一種觀點(diǎn)預(yù)測(cè)，這將加劇城市間的競(jìng)爭(zhēng)，人口大量進(jìn)入大城市，一些中小城市將面臨人口收縮。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)表示，大城市和特大城市放開(kāi)放寬落戶限制，一定程度上會(huì)加劇城市間競(jìng)爭(zhēng)。不僅大城市、特大城市之間會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)，大城市與小城鎮(zhèn)之間也會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)。

范毅則認(rèn)為，不同層級(jí)城市戶籍制度改變不一定會(huì)相互影響，未來(lái)不同城市之間的關(guān)系還是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落戶放開(kāi)是給不同層級(jí)城市公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，而中小城市發(fā)展機(jī)會(huì)不會(huì)必然減少。

此前許多省會(huì)城市、二線城市“廣栽梧桐引鳳凰”，被媒體稱(chēng)為“搶人大戰(zhàn)”。在這些城市給出的條件之中，除了“零門(mén)檻落戶”，往往還會(huì)有各項(xiàng)配套條件。不難發(fā)現(xiàn)，人口流動(dòng)是一個(gè)綜合問(wèn)題，人們選擇在哪類(lèi)城市落戶前會(huì)對(duì)成本收益做出預(yù)判和評(píng)價(jià)。正如廖洪樂(lè)所說(shuō)：“那些產(chǎn)業(yè)富有活力、就業(yè)機(jī)會(huì)多、公共服務(wù)水平高、工作和生活環(huán)境優(yōu)良、自身特色鮮明的城鎮(zhèn)更具競(jìng)爭(zhēng)力，其人口會(huì)呈現(xiàn)凈流入，城鎮(zhèn)會(huì)越來(lái)越繁榮。反之，城市人口就有可能呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)最終走向衰落?！?/p>

對(duì)于《任務(wù)》首次提出的“收縮型城市”概念，應(yīng)該怎樣理解呢？范毅認(rèn)為，目前對(duì)收縮型城市的認(rèn)識(shí)存在3個(gè)誤區(qū)。首先，不能以城市轄區(qū)人口減少為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷城市收縮，應(yīng)考察城區(qū)人口的增減；其次，不能以城市局部區(qū)域（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道）代替城市整體，中心城區(qū)的空心化在城市化發(fā)展到一定階段確會(huì)存在；另外，資源型城市資源枯竭或是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)困難的城市，由于產(chǎn)業(yè)空心化造成城市收縮，與戶籍制度關(guān)系不大。

廖洪樂(lè)表示，城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)間人口自由流動(dòng)，會(huì)帶動(dòng)其他生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，最終可能形成充滿活力的城市群或都市圈。

“搶人大戰(zhàn)”多熱門(mén)城市各使手段

2019年新年剛過(guò)，已有至少16個(gè)城市加入“搶人大戰(zhàn)”。

西安，將戶籍門(mén)檻一降再降：只要是本科學(xué)歷，哪怕100歲了也可以落戶；如果你本人落戶了，你的父母、祖父母、外祖父母統(tǒng)統(tǒng)可以落戶。

成都，高新區(qū)繼續(xù)出臺(tái)政策，送錢(qián)、送購(gòu)房資格等等。

廣州，人才入戶大幅放寬年齡限制，學(xué)士、碩士和博士分別再放寬5歲的年齡范圍。

北京，2018年北京發(fā)布措施鼓勵(lì)海外人才來(lái)京發(fā)展，作用突出者可獲政府50萬(wàn)至100萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。不過(guò)北京的狀態(tài)眾人皆知，當(dāng)前已處于嚴(yán)控人口的階段，2017年常住人口下降2.2萬(wàn)人，2018年更是繼續(xù)下降16.5萬(wàn)人。

而江西，為進(jìn)一步方便廣大群眾辦理戶口和居民身份證，省公安廳制定了深化戶政管理“放管服”改革便民利民8項(xiàng)措施。省公安廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次出臺(tái)的8項(xiàng)新政承載著深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革的使命。新政規(guī)定，進(jìn)一步暢通人才落戶渠道，中專(zhuān)及以上院校畢業(yè)生憑學(xué)歷證書(shū)等材料、技能型人才憑國(guó)家承認(rèn)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)等級(jí)證書(shū)或職業(yè)資格證書(shū)等材料可在城鎮(zhèn)落戶，有自有產(chǎn)權(quán)住房的在自有產(chǎn)權(quán)住房落戶；無(wú)自有產(chǎn)權(quán)住房的，可選擇在親屬家庭戶、單位集體戶、社區(qū)集體戶、人才中心集體戶落戶。

同時(shí)，在全省公安戶籍派出所設(shè)立社區(qū)集體戶，對(duì)符合當(dāng)?shù)芈鋺粽?，居住在租賃房屋或其他無(wú)落戶地址的群眾，可在當(dāng)?shù)毓才沙鏊暾?qǐng)登記社區(qū)集體戶。

新政還放寬了人才辦理居住證條件。對(duì)符合具有國(guó)家承認(rèn)大專(zhuān)及以上學(xué)歷、中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)、高級(jí)工及以上職業(yè)資格證書(shū)、組織人事部門(mén)認(rèn)定的企業(yè)急需人才和在當(dāng)?shù)赝顿Y30萬(wàn)元以上條件之一的流動(dòng)人口，在居住地申辦居住證不受居住滿6個(gè)月條件限制，在辦理居住登記后即可申領(lǐng)居住證。

山東省社會(huì)科學(xué)院人口研究所所長(zhǎng)、研究員崔樹(shù)義表示，我國(guó)城市戶籍政策出現(xiàn)松動(dòng)，一方面因?yàn)槌鞘谢且粋€(gè)大趨勢(shì)，城市規(guī)模越大，人口聚集規(guī)模越大，規(guī)模效益也越大。另一方面，中國(guó)人口規(guī)模拐點(diǎn)比預(yù)計(jì)的要提前幾年到來(lái)，各大城市的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)已從高層次人才向中層次人才延伸，最終會(huì)變成搶奪人口的競(jìng)爭(zhēng)。

發(fā)改委近日印發(fā)的《任務(wù)》要求城區(qū)常住人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市全面放開(kāi)放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制，成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城區(qū)人口100萬(wàn)至500萬(wàn)的城市共有沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱等59座城市。這些城市中，不少已經(jīng)開(kāi)始了“搶人大戰(zhàn)”，如向高校畢業(yè)生等重點(diǎn)人群拋出了“橄欖枝”，出臺(tái)了從對(duì)大學(xué)生畢業(yè)后可直接落戶，到給予住房補(bǔ)貼，再到買(mǎi)房、租房給予折扣等政策，降低落戶門(mén)檻。

“這些大城市在全面放開(kāi)放寬落戶條件后，各個(gè)城市的搶人大戰(zhàn)或?qū)⒏蛹ち摇！迸ｘP瑞指出，未來(lái)人口向這些城市聚集的速度將進(jìn)一步加快，人才競(jìng)爭(zhēng)壓力可能更大。同時(shí)，這些城市對(duì)農(nóng)村人口會(huì)產(chǎn)生更大的吸引力，從中國(guó)整體發(fā)展來(lái)看，值得期待。

人往哪里流動(dòng)就刺激哪里的購(gòu)房需求

落戶帶來(lái)人口的流入，人口的流入帶來(lái)居住、教育、醫(yī)療等各種衣食住行方面的需求。因此，落戶與房地產(chǎn)密切相關(guān)。

恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)任澤平在談房地產(chǎn)發(fā)展時(shí)曾提過(guò)一個(gè)觀點(diǎn)：“長(zhǎng)期看人口，中期看土地，短期看金融?！痹谒磥?lái)，從房地產(chǎn)的供需角度看，人口是需求，土地是供給，金融是杠桿。所以房地產(chǎn)核心就是看人往哪里流動(dòng)，這個(gè)區(qū)域土地供給情況，以及金融貨幣杠桿情況。

對(duì)于放寬落戶政策，易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這或?qū)?qiáng)化各地人才落戶等相關(guān)政策，對(duì)購(gòu)房需求等影響比較大。其中，對(duì)于500萬(wàn)人口以下的大城市，要全面放寬落戶政策，并全面取消重點(diǎn)群體落戶政策，這意味著后續(xù)類(lèi)似大中專(zhuān)院校畢業(yè)生落戶方面，不僅不會(huì)設(shè)置障礙，而且還可能會(huì)給予各類(lèi)鼓勵(lì)措施，諸如購(gòu)房和租房補(bǔ)貼等。另外，政策實(shí)際上有較大突破的還有超大特大城市，此類(lèi)城市過(guò)去落戶政策比較緊，現(xiàn)在有所調(diào)整，明確了要把社保和居住證等作為落戶的主要因素，這樣是有助于一些工作時(shí)間長(zhǎng)、有比較穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)群體的人落戶，這也體現(xiàn)了公平性。

在同策研究院總監(jiān)張宏偉看來(lái)，落戶新政主要是針對(duì)中小城市，對(duì)其人口導(dǎo)入有一定的作用。在他看來(lái)，目前這些城市的房地產(chǎn)仍存在去庫(kù)存壓力，通過(guò)人口導(dǎo)入，能夠刺激購(gòu)房需求有利去庫(kù)存，放開(kāi)落戶政策，有利于已經(jīng)在城市生活的群體獲得城市的公共資源。對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，也有了穩(wěn)定的市場(chǎng)需求。

但一位不愿具名的房企高管也給出了不同看法：“落戶新政對(duì)于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有一定的作用，但不能估計(jì)過(guò)高。因?yàn)檎咧饕€是推動(dòng)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，隨著農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村土地確權(quán)，越來(lái)越多的農(nóng)村人，不想放棄農(nóng)村的土地和房產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)城而不一定落戶。因而對(duì)于樓市不會(huì)有太明顯的影響。”

大勢(shì)所趨城市落戶條件或?qū)⒗^續(xù)放開(kāi)放寬

放開(kāi)放寬城市落戶政策不僅是今年的“任務(wù)”，也是未來(lái)的一種趨勢(shì)。原因是，其一，穩(wěn)增長(zhǎng)需要落戶政策先行。城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)需要合理的城鎮(zhèn)化率，目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率不僅總體不高，而且存在“偽城鎮(zhèn)化率”，致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏穩(wěn)定基礎(chǔ)。

到2017年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口81347.48萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為58.52%，而發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率在80%左右，相較之下，我國(guó)城鎮(zhèn)化還有很大發(fā)展空間。就“58.52%”而言，由于把非戶籍人口也計(jì)算在內(nèi)，“含金量”并不高，這不僅影響城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，也影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。所以說(shuō)，未來(lái)很有可能繼續(xù)放開(kāi)、放寬城市落實(shí)政策。

其二，城市人口結(jié)構(gòu)合理化需要落戶政策助力。我國(guó)老齡化程度不斷加劇，同時(shí)人口增長(zhǎng)率呈下降趨勢(shì)（如去年出生人口和出生率比2017年有所下降）。這意味著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)日趨不合理，城市可能更為明顯，因?yàn)槌鞘猩B(yǎng)育成本較高，影響出生率，而且城市老年人口增長(zhǎng)也快，這就會(huì)影響城市的人口結(jié)構(gòu)。

只有讓城市放寬落戶政策，更多年輕人才愿意長(zhǎng)期留在城市生活，才有望改變城市人口結(jié)構(gòu)。由于實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)合理化需要漫長(zhǎng)的過(guò)程，這個(gè)目標(biāo)也不容易實(shí)現(xiàn)，所以，恐怕以后還會(huì)繼續(xù)放寬城市落戶政策以改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)。

其三，自由遷徙也是一種趨勢(shì)。由于種種原因，我國(guó)通過(guò)戶籍制度對(duì)人口進(jìn)行管理和調(diào)控，對(duì)人口自由遷徙進(jìn)行了適當(dāng)限制。隨著城市公共服務(wù)能力和公共資源不斷增加，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，以及人們?cè)絹?lái)越理性，未來(lái)人口自由遷徙的空間會(huì)越來(lái)越大，這是值得期待的變化。

由于眼下城市與城市、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展差距較大，所以，所有城市全面放開(kāi)落戶政策的條件還不成熟。比如北上廣深，由于公共資源、商業(yè)資源多，對(duì)人口吸附力較強(qiáng)，但卻無(wú)法承載過(guò)多人口，只能在管制中逐步放寬。《任務(wù)》提出，超大特大城市要大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，這也是今年放寬落戶條件的信號(hào)。

（據(jù)人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、《中國(guó)青年報(bào)》、新浪網(wǎng)等）