中國三江源國家公園與韓國智異山國家公園的對比研究

張碧天,閔慶文,焦雯珺,劉某承,何思源,劉顯洋,姚帥臣,3,李禾堯

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 2 中國科學(xué)院大學(xué),北京 100049 3 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872

我國的自然保護(hù)地建設(shè)已歷經(jīng)60余年,在管理模式探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累上均取得一定進(jìn)展,形成了以自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)為核心的保護(hù)地體系,總面積已達(dá)國土面積的18%[1]。盡管如此,我國的自然保護(hù)地建設(shè)依然面臨諸多問題,如缺乏頂層設(shè)計(jì)、立法嚴(yán)重滯后、保護(hù)對象和目標(biāo)定位不清晰等[2-3]。為了解決積弊,2017年十九大報(bào)告指出要“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這標(biāo)志著我國的自然保護(hù)地建設(shè)已進(jìn)入新階段,國家公園成為健全自然保護(hù)地體系的重要抓手。

建立國家公園體制是在2013年的十八屆三中全會上首次確立的。2015年《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》印發(fā),三江源等十個(gè)國家公園體制試點(diǎn)方案陸續(xù)獲批。建立國家公園體制成為“我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,對于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用,促進(jìn)人與自然和諧共生,推進(jìn)美麗中國建設(shè),具有極其重要的意義”。盡管如此,我國國家公園建設(shè)仍面臨著一系列難題,如管理體制不健全、資源本底不清、執(zhí)法能力薄弱等[4-6]。如何在較短的時(shí)間內(nèi)探索出適合我國國情的建設(shè)路徑和管理模式是目前的關(guān)鍵所在,這也是建立國家公園體制試點(diǎn)的主要目的。

韓國與我國一衣帶水,在以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)中與我國有很多相似之處。自1967年韓國《公園法》頒布并實(shí)施、智異山被認(rèn)定為首個(gè)國家公園以來,韓國國家公園的建設(shè)與管理幾經(jīng)曲折。為解決多頭管理、效率低下的難題,韓國國家公園管理公團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生,成為韓國國家公園的唯一管理主體。韓國國家公園的管理思路也經(jīng)歷了由旅游增收到自然資源保全再到全民生態(tài)福利與自然資源保全兼顧的轉(zhuǎn)變。在五十年的發(fā)展歷程中,韓國在國家公園的建設(shè)中積累了大量經(jīng)驗(yàn)[7-11],十分值得我國借鑒。

為此,本文選取我國首個(gè)國家公園體制試點(diǎn)——三江源國家公園和韓國首個(gè)國家公園——智異山國家公園為研究對象,從體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育五個(gè)方面對二者的管理現(xiàn)狀進(jìn)行了定性分析,并運(yùn)用基于最優(yōu)實(shí)踐的國家公園管理能力評價(jià)方法對二者的管理能力進(jìn)行了定量評價(jià),以期識別出三江源國家公園與智異山國家公園的管理差距并制定相關(guān)政策建議,借鑒韓國有益經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)適合我國國情的國家公園建設(shè)路徑與管理模式的探索。

1 研究區(qū)概況

1.1 三江源國家公園

三江源國家公園位于世界屋脊青藏高原的腹地、青海省的南部,于2016年3月獲批成為我國首個(gè)國家公園體制試點(diǎn)(圖1)?？偯娣e12.31萬km2,由長江源、黃河源和瀾滄江源三個(gè)園區(qū)組成,三者在空間上不完全鄰接,涉及到治多、曲麻萊、雜多和瑪多四縣和可可西里自然保護(hù)區(qū),共12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個(gè)行政村。

園內(nèi)屬高原大陸性氣候,跨越溫帶和暖溫帶[12],平均海拔4500 m以上且垂直地帶性分異明顯[13],地貌類型以山原和高山峽谷為主[14]。生態(tài)系統(tǒng)具有青藏高原地區(qū)的典型性和代表性,有草地、濕地、森林、河流、湖泊等多樣類型,有高寒生物種質(zhì)資源庫的美稱。園區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),四縣均屬國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作縣,產(chǎn)業(yè)單一,以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主,牧民約6萬人。

圖1 中國三江源國家公園地理位置Fig.1 Location of Three-Source-River National Park in China

1.2 智異山國家公園

智異山國家公園位于韓國南部,跨三道五郡,即慶尚南道的河?xùn)|郡、咸陽郡、山清郡,全羅南道求禮郡以及全羅北道的南原市(圖2),總面積達(dá)483 km2,于1967年被認(rèn)定為首個(gè)韓國國家公園,并于2007年在IUCN框架下發(fā)生類型變更,由V類景觀保護(hù)區(qū)變?yōu)镮I類國家公園,保護(hù)目標(biāo)由景觀保護(hù)目標(biāo)上升為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

園內(nèi)以山地為主,十余座山峰連亙而成,最高峰天王峰海拔1915 m,屬溫帶季風(fēng)氣候。其間溪谷密布、植被多樣,從溫帶林到中溫帶林、寒帶林均有分布,野生動(dòng)植物豐富,旗艦物種為月亮黑熊。智異山是古時(shí)韓國道士修行之處,是現(xiàn)代韓國人民重要的精神寄托,位列韓國三大神山。園內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),社區(qū)居民以從事生態(tài)農(nóng)業(yè)及生態(tài)旅游業(yè)為主,人口約300人。

圖2 韓國智異山國家公園地理位置Fig.2 Location of Jiri National Park in Korea

圖3 國家公園管理能力評價(jià)指標(biāo)體系Fig.3 An Indicator System for the Evaluation of Management Capacity of National Parks

2 研究方法

2.1 分析方法

本文采用定性與定量相結(jié)合的方法,對三江源國家公園與智異山國家公園的管理現(xiàn)狀與管理能力進(jìn)行對比分析。定性分析圍繞體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個(gè)方面對比分析兩個(gè)國家公園的管理現(xiàn)狀。定量分析則采用基于最優(yōu)實(shí)踐的國家公園管理能力評價(jià)方法,對兩個(gè)國家公園的管理能力進(jìn)行定量評價(jià)。

基于最優(yōu)實(shí)踐的國家公園管理能力評價(jià)方法提出了由體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育5個(gè)管理準(zhǔn)則共18個(gè)管理指標(biāo)構(gòu)成的評價(jià)指標(biāo)體系(圖3),基于國際上國家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐對各項(xiàng)指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定,并利用層次分析法和專家打分法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重(表1)[15]。該方法采用五檔分級的方法對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分,打分依據(jù)為與最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的符合程度,5—1檔依次代表完全符合、比較符合、基本符合、不太符合、不符合,分別計(jì)為百分制的100分、75分、50分、25分、0分,通過加權(quán)求和計(jì)算得到國家公園管理能力的綜合評分。

本文采取問卷的形式,邀請國家公園的管理人員對所在國家公園的實(shí)際管理情況進(jìn)行打分,同時(shí)也邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍υ搰夜珗@的實(shí)際管理情況進(jìn)行打分,以便得到更客觀、更公正的打分結(jié)果。在計(jì)算過程中,本文首先計(jì)算每項(xiàng)管理指標(biāo)的得分,其中管理人員打分的平均值占比40%,專業(yè)人員打分的平均值占比60%,然后再對每項(xiàng)管理指標(biāo)的得分進(jìn)行加權(quán)求和,最終得到三江源國家公園和智異山國家公園的管理能力綜合得分。

(1)

式中,S為國家公園管理能力的綜合得分,Pi為第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重,Si為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的得分。

Si=0.4×SGi+0.6×SEi

(2)

式中,Si為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的得分；SGi為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的管理人員打分平均值；SEi為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的專業(yè)人員打分平均值。

表1 國家公園管理指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)重Table 1 Optimizing standards and weights of evaluation indicators of management capacity of national parks

2.2 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)主要通過資料收集、文獻(xiàn)查閱、深度訪談、問卷打分等方式獲得。

2018年5月19日至23日,在韓國開展為期5天的實(shí)地調(diào)研,就韓國國家公園的管理體制、保障機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)了解,對智異山國家公園的自然資源保全工作及生態(tài)福利共享工作進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研。與國家公園管理局、智異山國家公園事務(wù)所開展座談活動(dòng)3次,訪談人數(shù)共18人。共回收智異山國家公園管理人員打分問卷15份、專家打分問卷8份。

2018年8月18日—29日,在三江源國家公園開展為期12天的實(shí)地調(diào)研,調(diào)研線路自西寧經(jīng)興海、瑪多、玉樹至雜多,橫跨整個(gè)三江源地區(qū)。與三江源國家公園管理局及下轄三個(gè)園區(qū)管委會、基層管理監(jiān)測站點(diǎn)的管理人員圍繞國家公園管理開展座談活動(dòng)6次、訪談20余人次。共回收三江源國家公園管理人員打分問卷30份、專家打分問卷10份。

3 管理現(xiàn)狀對比分析

本文從體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個(gè)方面對三江源國家公園和智異山國家公園的管理現(xiàn)狀進(jìn)行了定性分析,對管理機(jī)構(gòu)、科研支撐、法制建設(shè)、資源本底調(diào)查、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境教育等11個(gè)管理內(nèi)容進(jìn)行了重點(diǎn)闡述,進(jìn)而揭示出三江源國家公園和智異山國家公園在這些管理內(nèi)容上的具體差異(表2)。

表2 三江源國家公園與智異山國家公園管理差異Table 2 Differences in management situation of Three-Source-River National Park and Jiri National Park

3.1 體制建設(shè)

3.1.1管理機(jī)構(gòu)

圖4 智異山國家公園管理機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)Fig.4 Structure of the management agency of Jiri National Park

智異山國家公園采取扁平分權(quán)的管理方式[16],僅設(shè)置了單級管理機(jī)構(gòu),即智異山事務(wù)所、南部事務(wù)所和北部事務(wù)所(圖4)。事務(wù)所下設(shè)資源保全部、探訪管理部和經(jīng)營企劃部,分別負(fù)責(zé)智異山國家公園內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、游憩管理和行政管理。智異山國家公園的三個(gè)事務(wù)所歸韓國國家公園管理公團(tuán)直管,與地方政府屬平級單位,相互獨(dú)立且沒有人員上的重疊。這種扁平分權(quán)的管理方式使得國家公園管理公團(tuán)的管理主體地位得到充分保證,管理職能得到有效發(fā)揮。

不同于智異山國家公園,三江源國家公園自上而下設(shè)置了四級管理機(jī)構(gòu),屬垂直統(tǒng)一管理(圖5)。最上層的是三江源國家公園管理局,統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)督三江源國家公園內(nèi)三個(gè)園區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)；第二層是三個(gè)園區(qū)的管理委員會,分別負(fù)責(zé)各自園區(qū)的統(tǒng)籌管理和監(jiān)督；第三層為園區(qū)管理處,由縣一級政府部門職員組成,具體承擔(dān)縣一級的管理工作；第四層的管轄范圍是鄉(xiāng)鎮(zhèn),為保護(hù)管理處和生態(tài)保護(hù)站,分別負(fù)責(zé)具體落實(shí)保護(hù)監(jiān)察和監(jiān)測工作。

三江源國家公園的四級管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與其自然社會特征是分不開的。三江源國家公園的面積約為254個(gè)智異山國家公園的面積,園內(nèi)地形地貌復(fù)雜[14,17],這不僅為因地制宜的差異化管理增加了難度,而且提高了對管理的穩(wěn)定性和紀(jì)律性的要求,因此需要更多的人力及物力資源。相較智異山扁平化的管理模式,三江源垂直化的管理模式能使權(quán)力更為集中,增加上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,從而保證了管理的穩(wěn)定性和紀(jì)律性。

圖5 三江源國家公園管理機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)Fig.5 Management Structure of Three-River-Source National Park

雖然三江源國家公園的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置更加細(xì)化,但其機(jī)構(gòu)職能的有效性有待商榷。三定方案確定易,職能落實(shí)難,國家公園管理局空有職責(zé)卻無人力?！耙惶装嘧?兩塊牌子”是改革過渡階段的無奈之舉,但絕非長久之策,一則會在保護(hù)目標(biāo)更加嚴(yán)格的背景下造成人力資源不充足,二則會因地方政府“權(quán)、責(zé)、利”復(fù)雜導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)不徹底。總的來說,三江源國家公園很大程度上仍在延用自然保護(hù)區(qū)的管理思路,尚沒有形成有效的國家公園管理機(jī)制。

3.1.2管理規(guī)劃

韓國國家公園的規(guī)劃是一個(gè)由自然公園基本規(guī)劃、國家公園規(guī)劃和國家公園事業(yè)規(guī)劃組成的三級體系,分別為大尺度長周期、中尺度長周期和小尺度短周期的規(guī)劃,自上而下地引導(dǎo)著國家公園的發(fā)展方向[18]。自然公園基本規(guī)劃是建立在韓國相對成熟的自然保護(hù)地體系之上的頂層規(guī)劃,有利于分級統(tǒng)一地實(shí)現(xiàn)各類保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)。具體到智異山國家公園,其規(guī)劃由國家公園規(guī)劃和國家公園事業(yè)規(guī)劃組成。

與智異山國家公園相似,三江源國家公園的規(guī)劃是由《三江源國家公園總體規(guī)劃》和若干專項(xiàng)規(guī)劃組成的二級體系,《三江源國家公園總體規(guī)劃》引導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃。然而,我國并沒有韓國自然公園基本規(guī)劃那樣的頂層規(guī)劃,現(xiàn)有規(guī)劃多從單個(gè)國家公園出發(fā),缺乏從生態(tài)系統(tǒng)完整保護(hù)與保護(hù)地合理布局出發(fā)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)。

合理地劃定邊界是兩個(gè)國家公園面臨的共性難題。三江源國家公園的分區(qū)和邊界劃定存在爭議,現(xiàn)行的邊界存在整體性、連通性和協(xié)調(diào)性不足等問題,如黃河源頭甚至未被劃入黃河源園區(qū),并且調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)存在周邊社區(qū)因政策補(bǔ)助而入園意愿強(qiáng)烈的現(xiàn)象。智異山國家公園也曾因邊界劃定過小、生態(tài)完整性不足導(dǎo)致月亮黑熊因人為活動(dòng)而數(shù)量減少[19],故近年來事務(wù)所也在不斷的調(diào)整并試圖擴(kuò)大公園的邊界。

3.2 保障機(jī)制

3.2.1法制建設(shè)

智異山國家公園主要依賴《自然公園法》進(jìn)行規(guī)范管理?！蹲匀还珗@法》是韓國國家公園認(rèn)定、管理和保護(hù)的主要法律依據(jù)[20]。雖然具體到某一國家公園,《自然公園法》的針對性略顯不足,但由于其法律位階高于其他相關(guān)類型的專門法,因此能夠保證各國家公園管理工作的順利開展。此外,韓國還頒布了《自然公園法實(shí)施令》《自然公園法實(shí)施細(xì)則》《國家公園管理公團(tuán)法》等法律法規(guī),以確保《自然公園法》有效實(shí)施。例如,《自然公園法》明確了國家公園管理公團(tuán)的管理主體地位,《國家公園管理公團(tuán)法》的頒布又提高了其自主地位,這使得國家公園的保護(hù)與管理工作更加高效。為加強(qiáng)執(zhí)法力度,韓國還賦予國家公園特別司法警察權(quán),國家公園管理公團(tuán)可行使執(zhí)法權(quán)對違法犯法者進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和嚴(yán)厲的處罰[21]。

為加強(qiáng)國家公園管理的法律保障,三江源國家公園采取了一系列措施、出臺了一系列政策并完成了相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)。為了制定科學(xué)有效的管理辦法,三江源國家公園管理局成立了“三江源國家公園法制研究會”,并建立了“三江源國家公園法律顧問制度”?？紤]到園區(qū)內(nèi)破碎化的管理現(xiàn)狀,三江源國家公園管理局整合原有的各類自然保護(hù)地管理?xiàng)l例,制定并出臺了《三江源國家公園管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南》。并從管理體制、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)、社會參與及法律責(zé)任等國家公園管理的關(guān)鍵項(xiàng)目出發(fā),制定并出臺了《三江源國家公園條例(試行)》等11個(gè)管理辦法。為了有效執(zhí)法,三江源國家公園管理局建立了生態(tài)保護(hù)司法合作機(jī)制并成立了“玉樹市三江源生態(tài)法庭”。為了加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度,三江源國家公園管理局下設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處并組建了園區(qū)管委會資源環(huán)境執(zhí)法局,以便開展綜合執(zhí)法。

雖然三江源國家公園管理局積極探索國家公園管理的法律保障措施,為三江源國家公園搭建了完善的法律保障框架,然而我國在國家層面尚未出臺針對國家公園的高階法規(guī),現(xiàn)行條例的法律位階不足以保證國家公園管理局的主體權(quán)力地位和人事配置。舉例來說,《中華人民共和國草原法》為經(jīng)濟(jì)法,其中規(guī)定的草地的管理主體及對違規(guī)行為的處罰措施都與《三江源國家公園條例(實(shí)行)》有所出入,加之經(jīng)濟(jì)法的法律位階遠(yuǎn)高于地方條例,使得三江源國家公園的條例和規(guī)范的有效執(zhí)行困難重重。

3.2.3科研支撐

智異山國家公園的技術(shù)支撐主要來自幾個(gè)國家級科研機(jī)構(gòu)。韓國環(huán)境部的國家公園專家委員會指導(dǎo)國家公園總體管理。國家公園管理公團(tuán)下設(shè)瀕危物種復(fù)原中心,其主要任務(wù)是典型物種、瀕危物種的監(jiān)測及恢復(fù),遺傳資源的保護(hù)以及藥用植物資源增值技術(shù)的開發(fā)[10]。國家公園管理公團(tuán)還成立了國家公園研究院,創(chuàng)辦了韓文期刊《韓國國家公園》,并建立了國家公園圖書館,系統(tǒng)收集梳理了近二十余年來國家公園相關(guān)的科研成果,為國家公園的科研提供了共享平臺。

三江源國家公園位于是世界上海拔最高,高原生物多樣性最集中和生態(tài)系統(tǒng)最敏感、脆弱的地區(qū)[22],數(shù)十年來吸引了國內(nèi)外大量研究人員在此開展科研工作,并形成了豐碩的科研成果[23-30]。雖然這些科研成果為三江源的保護(hù)與管理奠定了基礎(chǔ),但是很多成果由于缺乏系統(tǒng)的歸納整理尚無法充分發(fā)揮其科研支撐價(jià)值。為此,在成為國家公園體制試點(diǎn)之后,三江源國家公園成立了三江源國家公園體制試點(diǎn)咨詢專家組,并與中國科學(xué)院組建了三江源國家公園研究院,打造其專屬科研支撐團(tuán)隊(duì),加強(qiáng)對現(xiàn)有科研成果的梳理與應(yīng)用,提高后續(xù)科研成果的針對性和適用性,以促進(jìn)三江源國家公園的科學(xué)管理。

3.2.4多方參與

智異山國家公園的管理形成了以事務(wù)所為主導(dǎo),社區(qū)居民、社會組織、科研團(tuán)隊(duì)和地方政府共同協(xié)作的多方參與模式。來自園外的社會組織和地方政府為智異山國家公園的管理提供了穩(wěn)定的支撐作用。紅十字會等社會組織會定期在園內(nèi)野營場志愿開展安全教育,專業(yè)護(hù)林人士也會自發(fā)來到公園協(xié)助事務(wù)所工作。國家公園所在行政區(qū)內(nèi)的政府部門試行區(qū)域責(zé)任制,即每一個(gè)部門長期承擔(dān)一個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,加深地方政府對國家公園管理的參與感與使命感。

三江源國家公園的管理初步形成了以管理局為主導(dǎo)、科研團(tuán)隊(duì)作支撐、社區(qū)居民協(xié)作、企業(yè)和志愿者團(tuán)體資助的多方參與模式。然而,企業(yè)和志愿者團(tuán)體的參與是不穩(wěn)定的,雖偶有捐贈但并未形成長效機(jī)制,雖能自發(fā)參與但尚未形成規(guī)范的組織。

相較三江源國家公園,智異山國家公園的多方參與行為更穩(wěn)定、形式更多元。為了鼓勵(lì)這樣的多方參與模式,韓國國家公園管理公團(tuán)也會用多種形式的生態(tài)福利回饋參與者,如建立志愿者綠色積分制度、文化祭祀、音樂會等活動(dòng),讓公益參與在一來一往間得到正向的促進(jìn)和良性的循環(huán)。

3.3 資源環(huán)境管理

3.3.1資源本底調(diào)查

智異山國家公園事務(wù)所對園內(nèi)生態(tài)環(huán)境要素開展了全面的監(jiān)測研究,逐月進(jìn)行自然資源更新調(diào)查工作,對旗艦物種月亮黑熊甚至做到了逐只追蹤保護(hù),建立了公開的自然資源數(shù)據(jù)庫和園內(nèi)水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

三江源國家公園現(xiàn)有的環(huán)境本底調(diào)查數(shù)據(jù)是以第二次全國土地調(diào)查及年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為主,并輔以地理國情普查等調(diào)查數(shù)據(jù),以及多年來各類自然保護(hù)地的常規(guī)性監(jiān)測管理記錄數(shù)據(jù)。成為國家公園體制試點(diǎn)以來,三江源國家公園雖已初步建立了園內(nèi)野生動(dòng)物本底數(shù)據(jù)庫,但尚未形成面向國家公園管理目標(biāo)和需求的全面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。

3.3.2生態(tài)環(huán)境修復(fù)

三江源國家公園的生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保育。受氣候異常和過度放牧的影響,三江源國家公園內(nèi)的草地退化問題嚴(yán)重,因此草地初級生產(chǎn)力的恢復(fù)是其生態(tài)修復(fù)工作的重中之重,現(xiàn)已實(shí)行了禁牧和草畜平衡政策以及水土保持、退化草場治理等工程措施。打擊盜獵偷獵、減控環(huán)境威脅同樣是三江源國家公園拯救瀕危動(dòng)物、進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。此外,作為重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū),三江源國家公園還開展了濕地退牧、沙化土地封沙種草的生態(tài)保育措施[31]。但是,三江源國家公園內(nèi)早年礦產(chǎn)資源盜采遺留的環(huán)境問題仍觸目驚心,裸露的礦坑遺址仍未得到有效治理[32]。

智異山國家公園的生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)是瀕危物種復(fù)原和入侵物種清除。韓國在2006年制定了《瀕危野生動(dòng)植物繁育與恢復(fù)計(jì)劃》,次年國家公園管理公團(tuán)成立了瀕危物種復(fù)原中心,現(xiàn)已成功在韓國白頭山(即我國長白山)生態(tài)軸上實(shí)現(xiàn)了十余種瀕危物種的復(fù)原。國家公園內(nèi)的入侵物種清除也被納入事務(wù)所的常規(guī)工作,已經(jīng)成為了一項(xiàng)國民參與程度很高的公益項(xiàng)目。

3.4 社區(qū)管理

3.4.1社區(qū)居民參與

社區(qū)參與對國家公園管理起到重要的支撐作用。為此,管理部門往往需要通過管制或引導(dǎo)對社區(qū)行為進(jìn)行規(guī)范,使更多的社區(qū)行為納入社區(qū)參與的范疇。

三江源國家公園主要通過引導(dǎo)的方式規(guī)范社區(qū)行為。當(dāng)下園內(nèi)社區(qū)經(jīng)濟(jì)來源較為單一,主要為放牧或挖蟲草,鮮有經(jīng)營性收入[33]。管理局號召農(nóng)戶休牧或進(jìn)行草畜平衡放牧,同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)戶由草場承包經(jīng)營向特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變,努力推進(jìn)牧民轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn),從而實(shí)現(xiàn)減人減畜的草地保護(hù)目標(biāo)。目前草畜平衡放牧得到了廣泛的推廣,但是特許經(jīng)營制度尚未有效實(shí)踐,生態(tài)管護(hù)員成為現(xiàn)階段牧民通過轉(zhuǎn)業(yè)參與國家公園生態(tài)保護(hù)的主要方式。

智異山國家公園則采用管制與引導(dǎo)相結(jié)合的方式規(guī)范社區(qū)行為。在管制方面,智異山國家公園對居民的生產(chǎn)和生活行為設(shè)立了嚴(yán)格的規(guī)定,明確了諸多禁止項(xiàng)目,迫使園內(nèi)居民的生計(jì)方式逐步實(shí)現(xiàn)了向擔(dān)任生態(tài)管護(hù)員、從事生態(tài)農(nóng)業(yè)或從事生態(tài)旅游業(yè)的轉(zhuǎn)變。在引導(dǎo)方面,公園事務(wù)所會周期性地號召社區(qū)群眾進(jìn)行入侵物種清除和垃圾撿拾,對社區(qū)居民的日常行為習(xí)慣產(chǎn)生了潛移默化的影響。故相較三江源國家公園,智異山國家公園的社區(qū)參與模式更加多元。

3.4.2生態(tài)補(bǔ)償

國家公園的建設(shè)會給社區(qū)居民帶來一定的損失,這種損失不僅來自居民生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變,還來自日益加劇的人獸沖突,而與社區(qū)利益嚴(yán)重沖突的生態(tài)保護(hù)將阻力重重,故對社區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是保證社區(qū)參與積極性的必要措施。

設(shè)立“生態(tài)管護(hù)員”崗位是兩個(gè)國家公園采取的共同手段,讓一部分社區(qū)居民直接成為“領(lǐng)工資”的生態(tài)保護(hù)專職人員,是對社區(qū)居民行為規(guī)范的有效補(bǔ)償方式。此外,韓國國家公園還借助品牌增值效應(yīng)進(jìn)行間接而多元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,如宣傳“名品村莊”、促進(jìn)國家公園內(nèi)的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、建立國家公園居民向?qū)е贫取⑻嵘鐓^(qū)居民的生態(tài)旅游業(yè)收入；又如建立國家公園農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證及銷售體系、舉辦國家公園集市、宣傳推廣國家公園特色農(nóng)產(chǎn)品品牌、提升社區(qū)居民生態(tài)農(nóng)業(yè)收入。相比之下,我國的國家公園品牌尚未打響,國家公園的品牌增值效應(yīng)尚待開發(fā),因此三江源國家公園目前對社區(qū)居民禁牧休牧、草畜平衡等生態(tài)友好的行為進(jìn)行直接的政策性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

面對頻發(fā)的野生動(dòng)物傷人事件,三江源國家公園管理局為全體生態(tài)管護(hù)員購買了包含“動(dòng)物傷害”在內(nèi)的人身意外傷害保險(xiǎn),保護(hù)社區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而在智異山國家公園,園內(nèi)月亮黑熊常偷食農(nóng)戶蜂蜜、破壞蜂箱造成農(nóng)戶直接的經(jīng)濟(jì)損失,但管理局對此并未設(shè)置相應(yīng)的補(bǔ)償[34]。

3.5 科普教育

3.5.1環(huán)境教育

三江源國家公園和智異山國家公園都開展了大量的環(huán)境教育工作,都充分考量了受眾群體組成的多元性,針對不同受眾群體的特點(diǎn)展開不同的解說內(nèi)容。差別之處在于,三江源國家公園的環(huán)境教育主要面向社區(qū),而智異山國家公園的環(huán)境教育主要面向游客。三江源國家公園目前在園區(qū)內(nèi)定制開展了環(huán)保進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)寺院、進(jìn)機(jī)關(guān)的系列活動(dòng)。智異山國家公園根據(jù)年齡為不同年齡段的游憩探訪者設(shè)計(jì)面向未來的環(huán)境教育項(xiàng)目,由專業(yè)人士引導(dǎo)探訪者進(jìn)行生態(tài)觀光,增強(qiáng)探訪者對自然的認(rèn)識,形成健康的公園探訪文化,實(shí)現(xiàn)國家公園景觀的可持續(xù)利用[34]。

3.5.2游憩管理

全民共享是國家公園建設(shè)的重要目標(biāo),實(shí)現(xiàn)全民共享的主要途徑就是提供好的生態(tài)體驗(yàn)服務(wù)。智異山國家公園通過免收公園門票、修建無障礙探訪路等措施降低了國民進(jìn)行景觀體驗(yàn)的門檻,很好地實(shí)現(xiàn)了全民生態(tài)福利共享。相比之下,三江源國家公園的生態(tài)體驗(yàn)服務(wù)正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。一方面,三江源國家公園位于高寒地區(qū),園內(nèi)易發(fā)高原缺氧,基建難度大,游憩風(fēng)險(xiǎn)高,因此生態(tài)體驗(yàn)的門檻很高。另一方面,三江源國家公園在游憩管理方面的部門和人力設(shè)置也相對不足,不利于游憩規(guī)劃的制定和落實(shí)。

游憩管理是可持續(xù)的生態(tài)體驗(yàn)重要保證,不合理的游憩活動(dòng)是造成自然生態(tài)系統(tǒng)破壞的重要因素。2007年韓國國家公園免收門票、游客數(shù)倍增,加之游憩管理力度不足,導(dǎo)致園內(nèi)探訪設(shè)施快速折損,探訪路周邊的自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞,游憩管理問題得到公團(tuán)的重視和強(qiáng)化[34]。同時(shí),游憩管理不僅要依托嚴(yán)格的游憩規(guī)范,還需要健全的探訪文化。韓國為此成立了生態(tài)探訪研修院,提升環(huán)境教育水平,并日常舉行各類具有宣教意義的活動(dòng),如韓國國家公園管理公團(tuán)舉辦的“全民環(huán)保志愿簽名活動(dòng)”和旨在從源頭減少游憩垃圾的“減輕背囊活動(dòng)”。

4 管理能力評價(jià)分析

在對三江源國家公園和智異山國家公園管理現(xiàn)狀進(jìn)行定性分析的基礎(chǔ)上,本文利用基于最優(yōu)實(shí)踐的國家公園管理能力評價(jià)方法對兩個(gè)國家公園的管理能力進(jìn)行定量評價(jià),通過管理人員和專業(yè)人員的打分得到兩個(gè)國家公園18項(xiàng)管理指標(biāo)的得分(表3),并在此基礎(chǔ)上通過加權(quán)求和得到兩個(gè)國家公園管理能力的綜合得分(表4)。

表3 三江源國家公園與智異山國家公園管理能力單項(xiàng)得分Table 3 Individual scores of management capacity of Three-Source-River and Jiri National Parks

表4 三江源國家公園與智異山國家公園管理能力綜合得分Table 4 Comprehensive scores of management capacity of Three-Source-River and Jiri National Parks

4.1 單項(xiàng)能力分析

三江源國家公園各項(xiàng)管理能力較為均衡(圖6)。就單項(xiàng)能力來說,三江源國家公園管理最突出的薄弱環(huán)節(jié)體現(xiàn)在自然資源權(quán)屬確定、資源本底調(diào)查、社區(qū)組織建設(shè)和游憩管理,這些應(yīng)成為三江源國家公園提升管理能力的重點(diǎn)方向。自然資源權(quán)屬確定和資源本底調(diào)查的方法未成體系,因此推進(jìn)難度大、進(jìn)展緩慢；科普教育仍處于初期對外宣傳階段,生態(tài)體驗(yàn)尚未全面啟動(dòng),游憩管理尚未進(jìn)一步細(xì)化；社區(qū)居民參與的公益性差,缺乏結(jié)構(gòu)完整、機(jī)制合理的社區(qū)組織。

圖6 三江源國家公園管理能力分布圖Fig.6 Distribution diagram of scores of individual scores of management capacity of Three-Source-River National Park

在智異山國家公園的各項(xiàng)管理能力值中,優(yōu)劣勢相對明顯(圖7),其中社區(qū)管理的能力是相對最薄弱的,管理機(jī)構(gòu)、法制建設(shè)、科研支撐、多方參與、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、科普宣傳和環(huán)境教育的得分相對較高。扁平化、獨(dú)立于地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置保證了智異山國家公園的管理機(jī)構(gòu)的有效性；高位階專門法《自然公園法》的制定使得智異山國家公園的保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃實(shí)施得到了保障；國家公園研究院的成立和相關(guān)成果的梳理為公園的管理提供了有力的科研支撐；國家主導(dǎo)的瀕危物種復(fù)原和社會參與的入侵物種清除令智異山國家公園的生態(tài)修復(fù)工作取得了良好的效果；多元、穩(wěn)定且注重福利反饋的多方參與制度保障了智異山國家公園能夠真正借助各界的力量共同實(shí)現(xiàn)園區(qū)保護(hù)與良性發(fā)展；面向各類探訪人群的環(huán)境教育課程和生態(tài)探訪研修院的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了寓教于游和培育健康探訪文化的雙重教育目標(biāo)；游憩探訪文化的健全和游憩探訪設(shè)施的建設(shè)使得智異山國家公園在游憩管理難度降低的同時(shí)還給予了訪客更好的游憩體驗(yàn)。

圖7 智異山國家公園管理能力得分分布圖Fig.7 Distribution diagram of scores of individual scores of management capacity of Jiri National Park

4.2 單項(xiàng)能力對比

兩者相比可以看出,智異山國家公園最為突出的幾項(xiàng)管理能力分別是自然資源權(quán)屬、資源本底調(diào)查、管理機(jī)構(gòu)、法制建設(shè)、多方參與、環(huán)境教育和游憩管理,其得分遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于三江源國家公園(表3)。

盡管智異山國家公園的這些高分管理經(jīng)驗(yàn)可以為三江源國家公園管理能力的提升提供不少有益借鑒,但是照搬移用絕不可取。例如自然資源確權(quán)。韓國與我國的土地制度有著根本的差別,韓國實(shí)行土地私有制,國家土地收購直接簡化了土地的所有權(quán)、邊界和代表行使主體的確認(rèn)過程。再如管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。三江源國家公園地廣人稀且生態(tài)環(huán)境復(fù)雜,更加適合垂向的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置而不是智異山扁平化的機(jī)構(gòu)設(shè)置。盡管如此,三江源國家公園管理機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置則可以借鑒智異山國家公園以及美國等其他國家的國家公園,增設(shè)與游憩管理、多方參與等密切相關(guān)的職能部門[35-36]。社區(qū)組織缺失是兩個(gè)國家公園面臨的共性問題。除了生態(tài)管護(hù)員的工作網(wǎng)絡(luò),兩個(gè)國家公園都沒有形成其他可以自發(fā)開展活動(dòng)的社區(qū)組織(如國家公園社區(qū)委員會)。因此,智異山國家公園主要依靠事務(wù)所定期組織社區(qū)居民開展活動(dòng),而三江源國家公園則基本沒有開展其他形式的社區(qū)活動(dòng)。與智異山國家公園相比,三江源國家公園的社區(qū)人口更稀疏,因此社區(qū)組織營造難度更大、社區(qū)管理收益更難保障,可以預(yù)見這項(xiàng)工作的推進(jìn)將是十分緩慢的。

三江源國家公園管理能力的單項(xiàng)得分大部分低于智異山國家公園,但唯有制度約束和生態(tài)補(bǔ)償?shù)梅致愿哂谥钱惿絿夜珗@(表3)。這是因?yàn)轫n國國家公園的管理并沒有建立相關(guān)約束制度,而我國針對國家公園的管理已制定了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度。雖然這些約束制度在三江源國家公園還沒有得到有效實(shí)施,但制度約束的雛形已經(jīng)具備,故在制度約束力指標(biāo)上三江源國家公園得分略高。

在生態(tài)補(bǔ)償方面,智異山國家公園雖然開展了多樣的補(bǔ)償方式,但其補(bǔ)償效果有待商榷；三江源國家公園的生態(tài)補(bǔ)償雖然屬于輸血型生態(tài)扶貧,但是補(bǔ)償投入和力度相較智異山更高,社區(qū)收入有明顯改善[37],故在現(xiàn)階段仍是穩(wěn)定有效的生態(tài)補(bǔ)償措施。與智異山國家公園相比,三江源國家公園的社區(qū)人口密度更低、生態(tài)系統(tǒng)多樣性更高、游憩服務(wù)的供給更難達(dá)到飽和狀態(tài),故實(shí)現(xiàn)如同智異山國家公園一樣依賴特許經(jīng)營滿足社區(qū)人口生計(jì)需求的生態(tài)補(bǔ)償模式也并非空想。

4.3 綜合能力對比

圖8 三江源國家公園與智異山國家公園綜合管理能力比較Fig.8 Comparison of comprehensive management capacity between Three-Source-River and Jiri national parks

根據(jù)國家公園管理能力的綜合評分,可將國家公園的管理能力劃分為優(yōu)秀(90分～100分)、良好(75分～90分)、一般(60分～75分)、較差(0分～60分)4個(gè)等級[15]。從表4中可以看出,三江源國家公園的管理能力綜合得分為68.03,屬于一般；智異山國家公園的管理綜合得分86.59,屬于良好。

智異山國家公園5個(gè)方面的得分均高于三江源國家公園(圖8)。在資源環(huán)境管理和科普教育兩方面智異山國家公園得分超出三江源國家公園的42%,在體制建設(shè)和保障機(jī)制方面的得分超出三江源國家公園的24%,在社區(qū)管理方面超出三江源國家公園的15%。綜合管理能力的得分結(jié)果和單項(xiàng)對比的結(jié)果相符,三江源國家公園處于建設(shè)初期,體制及制度建設(shè)相對其他方面較為完善,而資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科教方面仍待具體措施逐步落地。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

為了借鑒韓國有益經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)從而我國國家公園建設(shè)的探索,本文選擇了中韓兩國首個(gè)國家公園——三江源國家公園和智異山國家公園,采用定性與定量相結(jié)合的方法,對兩個(gè)國家公園的管理能力進(jìn)行了對比分析。盡管在定量評價(jià)中管理指標(biāo)的權(quán)重確定主要來自國內(nèi)專家打分,更多的是對我國國家公園各項(xiàng)管理指標(biāo)重要性的判斷,這在一定程度上對智異山國家公園管理能力的評價(jià)會產(chǎn)生誤差,然而總體上來說,兩個(gè)國家公園的定量評價(jià)結(jié)果與定性分析結(jié)果相吻合,比較好地揭示了兩個(gè)國家公園在管理能力上的優(yōu)勢、劣勢及差異。分析得到以下三點(diǎn)主要結(jié)論：

(1)三江源國家公園和智異山國家公園的管理能力綜合得分分別為68.03和86.59。在體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個(gè)方面,三江源國家公園的管理能力均與智異山國家公園存在一定差距。

(2)智異山國家公園在資源本底調(diào)查、法制建設(shè)、多方參與、環(huán)境教育和游憩管理方面的管理能力十分突出,其管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槿磭夜珗@管理能力的提升提供有益借鑒。

(3)三江源國家公園在生態(tài)補(bǔ)償和制度約束力方面具有比較優(yōu)勢,而在自然資源權(quán)屬、資源本底調(diào)查、社區(qū)組織建設(shè)和游憩管理方面則十分薄弱,成為其未來提升管理能力的重點(diǎn)方向。

5.2 面向三江源國家公園建設(shè)的建議

結(jié)合智異山國家公園的管理經(jīng)驗(yàn)以及三江源國家公園的管理實(shí)際,本文為三江源國家公園管理能力的提升提出以下幾點(diǎn)建議。

(1)強(qiáng)化科研支撐,推進(jìn)三江源國家公園自然資產(chǎn)確權(quán)及資源本底調(diào)查。

加強(qiáng)與企業(yè)、高校、科研院所的合作,增加專項(xiàng)科研財(cái)政投入,吸引科研力量,壯大三江源國家公園研究院,創(chuàng)辦學(xué)術(shù)期刊,促進(jìn)相關(guān)研究學(xué)者的碰撞交流；引進(jìn)專業(yè)人員,開設(shè)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn),增強(qiáng)三江源國家公園管理團(tuán)隊(duì)自身的專業(yè)性；注重對已有研究成果的收集和整合,加強(qiáng)科研成果轉(zhuǎn)化,推進(jìn)三江源國家公園自然資產(chǎn)確權(quán)和資源本底調(diào)查。

(2)建立志愿者參與制度,提高三江源國家公園多方參與機(jī)制的穩(wěn)定性和多元性。

成立三江源國家公園志愿者服務(wù)委員會和志愿者之家,根據(jù)國家公園不同分區(qū)內(nèi)的具體需求組織豐富多樣、具有特色的志愿活動(dòng),并通過紙媒、網(wǎng)絡(luò)等平臺進(jìn)行多渠道宣傳；獲得志愿協(xié)作服務(wù)的同時(shí),合理利用三江源藏區(qū)獨(dú)特的文化、景觀價(jià)值來實(shí)行生態(tài)福利反饋機(jī)制,讓志愿活動(dòng)在一來一往之間得到良性地循環(huán)往復(fù)。

(3)將全民福利共享作為三江源國家公園下一階段游憩管理的重要任務(wù)。

結(jié)合環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果謹(jǐn)慎地推進(jìn)生態(tài)探訪和游憩場所的基礎(chǔ)建設(shè),降低三江源高寒地區(qū)游憩風(fēng)險(xiǎn),降低生態(tài)體驗(yàn)的門檻；加強(qiáng)環(huán)境教育及生態(tài)解說,將受眾由社區(qū)拓展至訪客,豐富國家公園內(nèi)涵及外延價(jià)值,轉(zhuǎn)變游客意識,形成健全的探訪文化；邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_展培訓(xùn),提升三江源國家公園環(huán)境教育和生態(tài)體驗(yàn)的能力。

5.3 面向我國國家公園體制建設(shè)的建議

通過研究發(fā)現(xiàn),雖然三江源國家公園的管理體制框架已初步形成,但是與智異山國家公園的管理體制相比,我國國家公園的管理缺乏上位政策的有力支持,如缺乏頂層規(guī)劃和高階法規(guī)。智異山國家公園在體制建設(shè)和保障機(jī)制方面的成功,很大程度上依賴于有頂層設(shè)計(jì)的三級規(guī)劃和《自然公園法》的保障。為此,本文認(rèn)為應(yīng)增設(shè)上位政策,即設(shè)置高階法規(guī)《國家公園法》和頂層規(guī)劃,來提高我國國家公園的管理能力。

(1)制定《國家公園法》,明確國家公園管理局的管理主體地位。

我國國家公園現(xiàn)行管理體制的“人、權(quán)”設(shè)置亟需調(diào)整,最直接有效的方式就是通過人大確立高階法規(guī),可借鑒韓國等國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),制定符合中國國情的《國家公園法》?！秶夜珗@法》應(yīng)當(dāng)明確國家公園管理局的管理主體地位,確保其管理有效性,且其法律位階至少要高于《森林法》《草原法》等經(jīng)濟(jì)法?！秶夜珗@法》應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行各類保護(hù)地既有的法規(guī)及管理辦法統(tǒng)籌考慮,從國家公園出發(fā)提升既有的管理法規(guī)條例的協(xié)調(diào)性與連貫性,并通過《試行令》不斷針對問題進(jìn)行調(diào)整。《國家公園法》還應(yīng)明確國家公園地區(qū)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的政績考核方式,將生態(tài)保護(hù)成效列為不低于甚至優(yōu)先于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn),簡化地方政府的“權(quán)、責(zé)、利”,為公園建設(shè)保駕護(hù)航。

(2)設(shè)置自然保護(hù)地頂層規(guī)劃,擺正國家公園目標(biāo)功能定位。

同三江源國家公園一樣,其他國家公園體制試點(diǎn)也僅設(shè)置了二級規(guī)劃體系。然而這種規(guī)劃體系從單個(gè)國家公園出發(fā),缺乏整體的頂層設(shè)計(jì),不利于分級統(tǒng)一地實(shí)現(xiàn)各類保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)。要從自然保護(hù)地和國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)出發(fā),針對不同的管理項(xiàng)目、結(jié)合不同保護(hù)地的管理目標(biāo)進(jìn)行整體規(guī)劃,只有這樣,承擔(dān)著保護(hù)和管理具有國家代表性的生態(tài)系統(tǒng)重任的國家公園才能夠真正的擺正定位,免走彎路。